村居法律顧問(wèn)制度運(yùn)行路徑探究

李麗楠

吉林泉成律師事務(wù)所，吉林 白山 135200

2020 年3 月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》提出“進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作，落實(shí)一村一法律顧問(wèn)制度，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化工作保障，為農(nóng)村基層組織和人民群眾處理涉法事務(wù)提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)。充分發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者在提供公共法律服務(wù)、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理中的作用”。村居法律顧問(wèn)制度旨在充分提升基層法律服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮公共法律服務(wù)在矛盾糾紛調(diào)解中“安全閥”的作用，在盡最大可能為村民提供法律幫助的同時(shí)，提高村民依法辦事的意識(shí)，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。但是在實(shí)踐過(guò)程中，村居法律顧問(wèn)制度仍然存在各種問(wèn)題，本文在結(jié)合筆者作為村居法律顧問(wèn)經(jīng)歷的基礎(chǔ)上，探討目前村居法律顧問(wèn)制度運(yùn)行短板及完善路徑。

一、村居法律顧問(wèn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

村居法律顧問(wèn)制度是我國(guó)公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用，是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要保障機(jī)制，目前，村居法律顧問(wèn)制度已在全國(guó)范圍鋪開(kāi)運(yùn)行，并在一定程度上取得了良好的效果。從整體看農(nóng)村居民的法律意識(shí)有所提升，信訪案件有所減少，鄉(xiāng)村法治氛圍愈加濃厚。從個(gè)體看，農(nóng)村社會(huì)越來(lái)越多的人愿意使用法律武器維護(hù)自身權(quán)益，打架斗毆問(wèn)題得到緩解。但是也要看到，村居法律顧問(wèn)制度知曉度低、服務(wù)被動(dòng)性強(qiáng)等問(wèn)題也普遍存在。以筆者為例，由縣司法局分配，擔(dān)任4個(gè)村的法律顧問(wèn)，日常主要職責(zé)為解答村民法律咨詢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所一同開(kāi)展法律宣傳，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部開(kāi)展法律宣講，年終提交工作總結(jié)。筆者所在縣城共有111 個(gè)行政村，全縣法律顧問(wèn)約為30 人，幾乎3 到4 個(gè)村一名法律顧問(wèn)，難以達(dá)到每月入村開(kāi)展法律服務(wù)的要求，法律顧問(wèn)簽訂合同后，只是與村委會(huì)主任互留了聯(lián)系方式，村委會(huì)和村黨支部不重視，法律顧問(wèn)的電話號(hào)碼在村部存放，八成以上的村民并不知道法律顧問(wèn)的存在。同時(shí)由于缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，法律顧問(wèn)對(duì)免費(fèi)的法律咨詢服務(wù)積極性不高，有部分法律顧問(wèn)對(duì)自己負(fù)責(zé)的村情、民情掌握幾乎為零，只能在村民電話咨詢時(shí)提供法律建議?？傮w看，村居法律顧問(wèn)制度形式化問(wèn)題嚴(yán)重，運(yùn)行效果不盡如人意。

二、村居法律顧問(wèn)制度運(yùn)行短板

2018 年6 月，司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問(wèn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)村居法律顧問(wèn)的基本運(yùn)行模式、主要職責(zé)、保障機(jī)制作了原則性的規(guī)定，例如指出法律顧問(wèn)的工作職責(zé)是“一是參與矛盾糾紛化解；二是服務(wù)村居依法治理；三是為村（居）民提供法律咨詢和法律服務(wù)；四是開(kāi)展憲法法律學(xué)習(xí)宣傳工作”?！按寰臃深檰?wèn)應(yīng)當(dāng)以方便群眾為原則，每月提供不少于1 次、4 小時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)法律服務(wù)；每季度至少舉辦1 次法治講座。”這種制度安排明確提出了村居法律顧問(wèn)應(yīng)盡的義務(wù)，但是卻缺乏相應(yīng)的維護(hù)措施，例如既然明確了義務(wù)，與之相應(yīng)的應(yīng)解決無(wú)償法律服務(wù)所引起的公益性與市場(chǎng)性的沖突；明確了司法行政部門(mén)對(duì)于年度考核管理的責(zé)任，與之相應(yīng)的應(yīng)解決考核方式、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序和考核成果運(yùn)用的配套規(guī)定；明確了臺(tái)賬管理等工作規(guī)范，與之相應(yīng)的應(yīng)解決臺(tái)賬的格式、記錄要求、工作標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一模板。正是由于缺乏操作性，導(dǎo)致制度在運(yùn)行過(guò)程中形式化問(wèn)題層出不窮，基層為應(yīng)付工作弄虛作假問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

（一）運(yùn)行保障機(jī)制不健全

律師是村居法律顧問(wèn)的主體，但是律師大部分集中在地級(jí)以上城市，縣域?qū)用娴穆蓭煴旧頂?shù)量偏少，九成以上集中在城區(qū)，并且律師主要依靠提供法律服務(wù)來(lái)獲得收入，如果物質(zhì)保障跟不上，勢(shì)必難以形成常態(tài)化長(zhǎng)效化的工作機(jī)制。而在村居法律顧問(wèn)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，上述問(wèn)題恰恰是短板。同時(shí)，還存在以下兩方面問(wèn)題：一是缺乏細(xì)化、可操作性強(qiáng)的準(zhǔn)入退出機(jī)制，也就是說(shuō)，在明確村居法律顧問(wèn)人選時(shí)由司法行政部門(mén)通過(guò)指定、聘用等方式，能夠在一定程度上確保顧問(wèn)人選的職業(yè)能力、職業(yè)精神等基本要求達(dá)標(biāo)，但是由于律師數(shù)量偏少、職業(yè)能力良莠不齊，很難保障服務(wù)質(zhì)量，一旦出現(xiàn)特定情況，例如履職不積極、敷衍了事等情況，導(dǎo)致現(xiàn)有顧問(wèn)人選不能夠繼續(xù)從事法律顧問(wèn)職能時(shí)，缺少科學(xué)的退出制度依據(jù)和程序，必然導(dǎo)致制度運(yùn)行空有形式。

二是缺乏有效的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲措施，雖然很多文件中都強(qiáng)調(diào)了“各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，為推進(jìn)村居法律顧問(wèn)工作提供必要支持，健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推動(dòng)將村居法律顧問(wèn)工作納入政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容”等，但是經(jīng)費(fèi)來(lái)源如何、支付方式、支付標(biāo)準(zhǔn)都需要各市縣自行根據(jù)財(cái)政情況把握，很多地方執(zhí)行的是免費(fèi)服務(wù)，作為法律顧問(wèn)既要同時(shí)兼任很多村的工作，還要完成本職固有工作，在市場(chǎng)性和公益性出現(xiàn)沖突時(shí)，必然選擇完成本職工作，更遑論部分地區(qū)還存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離較遠(yuǎn)，往返交通費(fèi)用高、耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的深入，對(duì)村居法律顧問(wèn)的要求也越來(lái)越高，很多新政策和農(nóng)村日新月異的變化也對(duì)法律顧問(wèn)的職業(yè)能力提出了更多挑戰(zhàn)和要求，導(dǎo)致法律顧問(wèn)的收入與付出落差越來(lái)越大，嚴(yán)重影響著法律顧問(wèn)的積極性和主動(dòng)性。

（二）隊(duì)伍管理規(guī)范程度低

由于缺乏必要的資金保障，司法行政部門(mén)在制定村居法律顧問(wèn)考核、獎(jiǎng)懲和培訓(xùn)時(shí)會(huì)存在顧慮，本身就很難開(kāi)展的工作，如果再提高要求和標(biāo)準(zhǔn)，參與的人數(shù)會(huì)變得更少，也就導(dǎo)致了管理的缺失，主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下方面：

第一是法律顧問(wèn)培訓(xùn)機(jī)制浮于表面，司法行政部門(mén)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的針對(duì)農(nóng)村新變化新形勢(shì)的實(shí)時(shí)培訓(xùn)，特別是鄉(xiāng)村振興、土地制度改革、放管服改革等涉農(nóng)政策，以及親屬間社會(huì)屬性較強(qiáng)的農(nóng)村家庭矛盾糾紛中最常見(jiàn)的鄰里糾紛、資源權(quán)屬糾紛、贍養(yǎng)糾紛、婚姻家庭糾紛等，都是需要在精通法律知識(shí)的基礎(chǔ)上，熟悉政策措施、鄉(xiāng)土民情、村規(guī)民約，對(duì)村居法律顧問(wèn)的專業(yè)知識(shí)、人生閱歷、工作經(jīng)驗(yàn)和技巧都有較高的要求。但是在實(shí)際運(yùn)行中，顧問(wèn)職業(yè)素養(yǎng)的提升主要依靠自身，部分律師對(duì)農(nóng)村社會(huì)了解不夠，解答問(wèn)題時(shí)水平參差不齊，不能夠及時(shí)回應(yīng)農(nóng)村居民實(shí)際需求。一定程度降低了村居法律顧問(wèn)的公信力，影響了顧問(wèn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

第二是考核監(jiān)管機(jī)制流于形式，司法行政部門(mén)與鎮(zhèn)村服務(wù)對(duì)象之間缺乏有效的關(guān)聯(lián)機(jī)制。以筆者所在縣城為例，日常監(jiān)管主要為電話訪談，由司法行政部門(mén)通過(guò)電話、微信與律師本人聯(lián)系完善工作臺(tái)賬，年度考核時(shí)聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和律所的意見(jiàn)，直接與服務(wù)對(duì)象溝通聯(lián)系較少，對(duì)法律顧問(wèn)在村開(kāi)展服務(wù)的內(nèi)容、形式、次數(shù)等指標(biāo)無(wú)法全方位了解，村委會(huì)在法律顧問(wèn)履職情況反饋機(jī)制中被架空，部分村的法律顧問(wèn)更是已經(jīng)成為擺設(shè)，成為應(yīng)付上級(jí)檢查的“硬件配備”。

（三）政策制度知曉率低

目前，鄉(xiāng)村政策宣傳方式仍然比較單一，如海報(bào)、橫幅、微信群、村部廣播喇叭，工作推廣力度不夠?qū)е麓迕駥?duì)法律顧問(wèn)一知半解，同時(shí)農(nóng)村居民整體法治意識(shí)還不強(qiáng)，信訪不信法，認(rèn)為有問(wèn)題找政府、找領(lǐng)導(dǎo)才是解決問(wèn)題的最佳方式，覺(jué)得運(yùn)用法律手段來(lái)維權(quán)和解決問(wèn)題成本高效果慢。這些問(wèn)題都導(dǎo)致村居法律顧問(wèn)在基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助和信訪維穩(wěn)工作中的作用效果不夠理想。

三、村居法律顧問(wèn)制度完善路徑

村居法律顧問(wèn)制度是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，它在矛盾糾紛化解、普法教育宣傳、平安建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用，推進(jìn)村居法律顧問(wèn)制度落地落實(shí)，能夠有效滿足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，有效推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是落實(shí)依法治國(guó)方略的重要舉措。

（一）完善配套保障制度

“法治的生命力在于實(shí)施?！保?］覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系需要在實(shí)踐中不斷完善。第一是完善顧問(wèn)隊(duì)伍動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，細(xì)化能上能下標(biāo)準(zhǔn)，量化法律顧問(wèn)日常監(jiān)管和年度考核指標(biāo)體系，督促法律顧問(wèn)按照合同或者相關(guān)文件履職，可以通過(guò)日常監(jiān)管與年終回訪的方式聽(tīng)取村委會(huì)、服務(wù)對(duì)象對(duì)法律顧問(wèn)的評(píng)價(jià)，查閱法律顧問(wèn)服務(wù)臺(tái)賬或者工作日志等方式定期抽查法律顧問(wèn)工作情況，同時(shí)明確監(jiān)管主體責(zé)任，把行業(yè)協(xié)會(huì)、律師所、司法行政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入監(jiān)管體系，將日常監(jiān)管抽查和年終述職考評(píng)的結(jié)果予以一定范圍公開(kāi)和通報(bào)，既推動(dòng)法律顧問(wèn)重視服務(wù)質(zhì)量積極履職，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保制度的有效運(yùn)行。

第二是完善激勵(lì)機(jī)制，可以探索市場(chǎng)化機(jī)制，將村居法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，納入政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，適當(dāng)提高村居法律顧問(wèn)補(bǔ)貼，可根據(jù)實(shí)際地域情況予以分級(jí)補(bǔ)助，例如視路途遠(yuǎn)近提供不同等次的交通補(bǔ)貼等，做好法律顧問(wèn)的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。對(duì)于群眾認(rèn)可度高、法律服務(wù)效果明顯的法律顧問(wèn)可以適當(dāng)給予物質(zhì)和精神雙重激勵(lì)，在本地產(chǎn)生輻射示范效應(yīng)，推動(dòng)村居法律顧問(wèn)制度有效發(fā)展。

第三是完善隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，要建立有時(shí)效和實(shí)效的培訓(xùn)制度，可邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、基層一線的工作人員組織法律顧問(wèn)開(kāi)展授課、座談、研討、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種形式的活動(dòng)，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)所特有的土地資源權(quán)屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等，持續(xù)開(kāi)展政策知識(shí)、調(diào)解技能、法律基礎(chǔ)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，還可聘用已退休的法官、檢察官、警察等具備法律服務(wù)能力和資格的群體，對(duì)擬聘用為村居法律顧問(wèn)的人員進(jìn)行實(shí)踐技能培訓(xùn)，搭建業(yè)務(wù)咨詢平臺(tái)，幫助法律顧問(wèn)了解和掌握基層政策、村情民意，從而提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

（二）強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)

“當(dāng)前階段，我國(guó)的基層法律服務(wù)工作隊(duì)伍仍存在服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高、參與服務(wù)的人才數(shù)量緊缺、基層法律服務(wù)以低收費(fèi)（甚至免費(fèi)）服務(wù)為主要形式，一定程度上影響持續(xù)有效開(kāi)展法律服務(wù)等問(wèn)題。”［2］而黨的二十大報(bào)告指出“培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才，是國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大計(jì)。功以才成，業(yè)由才廣?！?/p>

以政府為責(zé)任主體，進(jìn)一步拓寬鄉(xiāng)村法律工作人員的培養(yǎng)，統(tǒng)籌管理包括但不限于法律顧問(wèn)、法律明白人、基層行政司法人員、基層執(zhí)法人員、法律志愿者等群體，提供經(jīng)費(fèi)保障和分層級(jí)的案件委托和職業(yè)資格認(rèn)定，并提供相應(yīng)的不同層次的法律服務(wù)，如人民調(diào)解、法律咨詢、司法程序建議等。

同時(shí)，可參考團(tuán)組織開(kāi)展的大學(xué)生暑期實(shí)踐活動(dòng)案例，鼓勵(lì)和組織法學(xué)生參與到基層法律服務(wù)之中，建立健全在讀法律專業(yè)學(xué)生實(shí)踐服務(wù)平臺(tái)，定期組織專業(yè)人才交流和實(shí)踐，更多渠道拓展基層法律服務(wù)人員范疇，提升法律服務(wù)的能力和水平。

（三）推進(jìn)法律服務(wù)信息化建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)上提出建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，黨的十九大進(jìn)一步明確了堅(jiān)持全面依法治國(guó)的基本方略，其中一個(gè)重要部分就是要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的二十大指出我們要“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開(kāi)展法治宣傳教育，增強(qiáng)全民法治觀念”。推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，要求在司法實(shí)踐中進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)法律資源均衡發(fā)展，而信息化能夠最大程度放大法律服務(wù)作用，可以通過(guò)搭建“縣—鄉(xiāng)—村—民”四級(jí)微信平臺(tái)或者網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使村居法律顧問(wèn)能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或者微信群隨時(shí)隨地解答群眾法律問(wèn)題，及時(shí)實(shí)現(xiàn)與服務(wù)對(duì)象的溝通交流，既可以節(jié)省村居法律顧問(wèn)交通費(fèi)用、節(jié)約時(shí)間成本，又便于群眾咨詢，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展法律宣講等活動(dòng)，更高效地實(shí)現(xiàn)村居法律服務(wù)。

在建設(shè)法治中國(guó)和鄉(xiāng)村振興的背景下，作為公共法律服務(wù)體系重要組成部分的村居法律顧問(wèn)制度，在為基層群眾開(kāi)展法律咨詢服務(wù)、法律宣講，化解社會(huì)矛盾，調(diào)解社會(huì)糾紛，打通法律服務(wù)群眾“最后一公里”等方面具有不可替代的重要作用，如何有效發(fā)揮村居法律顧問(wèn)制度的積極作用，科學(xué)合理地彌補(bǔ)和解決農(nóng)村法律人才、法律服務(wù)的匱乏，就需要通過(guò)構(gòu)建完整、體系順暢的政策體系和支撐體系，及時(shí)解決工作協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、法律服務(wù)效果不佳、顧問(wèn)制度形式化等問(wèn)題，要堅(jiān)持以政府為主體，通過(guò)整合機(jī)制和資源，不斷在實(shí)踐中探尋適合本地區(qū)的制度機(jī)制，在為農(nóng)村群眾提供法律服務(wù)的同時(shí)，切實(shí)提高農(nóng)村社會(huì)整體的法治意識(shí)，學(xué)法、懂法、用法，將村居法律顧問(wèn)這項(xiàng)便民、惠民、利民的舉措落到實(shí)處和細(xì)處，真正實(shí)現(xiàn)村居法律顧問(wèn)制度目標(biāo)，推進(jìn)基層法治建設(shè)。