個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的完善路徑

郭一帆

忻州師范學(xué)院，山西 忻州 034000

近幾年，侵犯公民個(gè)人信息獲取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象逐漸增多，根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2022 年6 月在京發(fā)布的第50 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2022 年6 月，遭遇個(gè)人信息泄露的網(wǎng)民比例高達(dá)21.8%。這些被泄露的個(gè)人信息種類較多，包含個(gè)人身份信息、財(cái)產(chǎn)信息、征信信息、通信信息、旅游住宿信息、車輛信息、健康生理信息、工作信息等。［1］被泄露的個(gè)人信息中約有52.1%被用于出售牟利，約有28.6%被用于從事其他違法犯罪活動(dòng)。個(gè)人信息涉及自然人的人格權(quán)益，同時(shí)也是重要的生產(chǎn)要素和社會(huì)資源，個(gè)人信息兼具財(cái)產(chǎn)性和公益性的雙重屬性，應(yīng)該受到全面的保護(hù)。［2］然而當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，由于人工智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、大數(shù)據(jù)抓取等技術(shù)使得侵犯個(gè)人信息的行為具有隱蔽性、普遍性、難以察覺等特點(diǎn)，而由個(gè)人作為個(gè)人信息的維權(quán)主體則存在取證難、維權(quán)成本高、維權(quán)周期長等困難，因此，由檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟開始被廣大群眾所期待。［3］

2018 年11 月，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)辦理侵犯公民個(gè)人信息案件指引》，明確了檢察機(jī)關(guān)是辦理侵犯公民個(gè)人信息案件的主體。

2020 年9 月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》，明確將個(gè)人信息保護(hù)納入公益訴訟檢察工作新領(lǐng)域。

2021 年11 月1 日，《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》正式實(shí)施，其第七十條規(guī)定：“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！边@一條成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)。自此，檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟成為保護(hù)公民個(gè)人信息不可或缺的重要途徑。［4］

一、個(gè)人信息保護(hù)救濟(jì)存在的困境

個(gè)人信息受到侵害時(shí)，在私法領(lǐng)域，公民可以選擇提起侵權(quán)之訴進(jìn)行私益救濟(jì)，或者請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)提供法律援助。在公法領(lǐng)域，公民可以通過公安機(jī)關(guān)、行政主管機(jī)關(guān)尋求刑法保護(hù)和行政救濟(jì)，但是這些救濟(jì)途徑存在局限性，難以全面有效地保護(hù)公民個(gè)人信息安全。

（一）個(gè)人信息保護(hù)民事訴訟私益救濟(jì)存在難題

當(dāng)我國公民個(gè)人信息被侵犯后，一方面由于侵權(quán)行為的隱蔽性、侵權(quán)線索收集的技術(shù)性、專業(yè)性等會(huì)造成證據(jù)收集上的困難，進(jìn)而導(dǎo)致舉證難；另一方面侵權(quán)主體可能是公司、企業(yè)、數(shù)據(jù)平臺(tái)，甚至是行政主體，由于原被告雙方的地位不平等、信息不對(duì)等，也會(huì)導(dǎo)致原告維權(quán)難度大。此外，侵犯個(gè)人信息造成的危害性較大，但是這一危害難以量化，單純以涉案金額進(jìn)行衡量并不客觀，但是由于被侵權(quán)人對(duì)損害賠償額難以提供有效的證據(jù)，往往案件以涉案金額進(jìn)行判斷，這就導(dǎo)致被侵權(quán)人最終獲得的賠償與實(shí)際造成的損害程度不相匹配，也造成了被侵權(quán)人維權(quán)成本與收益不平衡。這些原因都會(huì)導(dǎo)致公民難以通過民事訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。

（二）個(gè)人信息保護(hù)刑事救濟(jì)具有被動(dòng)性和局限性

2015 年11 月1 日，《中華人民共和國刑法修正案（九）》將“出售、非法提供公民個(gè)人信息罪”和“非法獲取公民個(gè)人信息罪”整合為“侵犯公民個(gè)人信息罪”。為了更好地適用這一法律規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》。這些規(guī)定以刑罰的手段有效保護(hù)了公民的個(gè)人信息。但是，一方面隨著新型科技的發(fā)展，個(gè)人信息被侵犯的情形發(fā)生了較多變化，之前的刑法規(guī)定并不能完全適應(yīng)當(dāng)前的情勢變化，另一方面，刑法具有謙抑性，刑罰的使用也有著嚴(yán)格的規(guī)定，除非在發(fā)生嚴(yán)重后果的情況下，并不會(huì)輕易動(dòng)用刑法這樣的“重器”。也就是說以刑事手段作為個(gè)人信息領(lǐng)域常用的救濟(jì)手段并不可行。

（三）個(gè)人信息保護(hù)行政救濟(jì)難以發(fā)力

原本行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)該是個(gè)人信息保護(hù)的主要救濟(jì)主體。如果行政機(jī)構(gòu)之間能夠形成強(qiáng)力、有效的監(jiān)管合力，堅(jiān)決打擊侵犯個(gè)人信息保護(hù)的違法行為，那么公民的個(gè)人信息就能夠得到較好的保護(hù)。［5］然而，當(dāng)前行政主管機(jī)關(guān)本身存在公民個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)不足、監(jiān)管不到位、執(zhí)法不徹底等問題，甚至在侵犯公民個(gè)人信息的事件中，行政主管機(jī)關(guān)反而可能成為侵權(quán)主體。

二、檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的必要性

公民作為信息主體，本應(yīng)該在個(gè)人信息權(quán)被侵犯時(shí)成為維權(quán)主體，通過民事訴訟或?qū)で蠊ūＷo(hù)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，但是由于公民作為信息主體與信息處理者之間存在地位不平等、信息不對(duì)稱、舉證能力不平衡等問題，以公民個(gè)人作為維護(hù)個(gè)人信息權(quán)的主體顯然不能保護(hù)個(gè)人信息。因此，為更好地維護(hù)社會(huì)公共利益、更好地保護(hù)公民個(gè)人信息，檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有必要性和重要性。

（一）破除私益救濟(jì)困境

公民在面對(duì)個(gè)人信息被侵犯時(shí)選擇采用民事訴訟、仲裁等方式去維權(quán)，由于舉證困難、維權(quán)成本過高等原因，在維權(quán)中往往處于相對(duì)弱勢地位。公益訴訟可以破除公民民事私益救濟(jì)困境，改變被侵權(quán)人相對(duì)弱勢的訴訟地位。首先，檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)，具有審查起訴、偵查等獨(dú)立的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中可以不受電子商務(wù)平臺(tái)、大企業(yè)、大公司的限制，相比公民個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位更具優(yōu)勢；其次，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在環(huán)境公益訴訟、行政公益訴訟方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在辦案過程中比公民個(gè)人更容易獲取侵權(quán)的線索，例如，檢察機(jī)關(guān)可以通過設(shè)立舉報(bào)信箱、公開熱線電話，或者通過走訪、巡查等方式獲取個(gè)人信息侵權(quán)的情報(bào)，通過對(duì)情報(bào)進(jìn)行核實(shí)和調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)更容易取得相關(guān)證據(jù)，也更容易形成相互印證的證據(jù)鏈；最后，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中如果遇到突出問題，可以與公安局、人民法院加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，通過三方合力，協(xié)同解決案件辦理難題?？傊?，檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)素養(yǎng)、實(shí)際權(quán)能、協(xié)同能力等方面具有明顯的優(yōu)勢，可以有效保障個(gè)人信息保護(hù)訴訟進(jìn)程的順利推進(jìn)。

（二）補(bǔ)充公益救濟(jì)之不逮

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有檢察權(quán)，可以通過開展專項(xiàng)監(jiān)督、提出個(gè)人信息保護(hù)檢察建議等方式，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)、地方政府加強(qiáng)個(gè)人信息治理工作。以浙江桐廬縣為例，該縣檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，發(fā)現(xiàn)犯罪分子假借政府名義，打著“殘疾補(bǔ)助”的幌子，非法收集殘疾人信息。該縣檢察機(jī)關(guān)聚焦殘疾人個(gè)人信息保護(hù)，通過磋商、訴前檢察建議等方式，督促政府機(jī)關(guān)依法履職整改，不斷完善信息公開工作，以此推動(dòng)殘疾人個(gè)人信息保護(hù)工作的進(jìn)步。

（三）通過多元方式化解矛盾

檢察機(jī)關(guān)在辦理侵犯個(gè)人信息的案件時(shí)，可以發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的司法能動(dòng)性，通過與法院協(xié)同辦案，通過訴前調(diào)解，幫助被侵權(quán)人與被告達(dá)成調(diào)解或者和解協(xié)議，以此解決糾紛、緩和矛盾。此外，對(duì)于一些爭議較小，被告有較高意愿承擔(dān)法律責(zé)任的案件，檢察機(jī)關(guān)可以通過聽證等程序幫助被侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議，并幫助其獲得法院的司法確認(rèn)。

三、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的制度建設(shè)

個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟意義重大，是個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中重要的制度創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)我國全面依法治國有著重要意義。目前個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度雖然已經(jīng)開始實(shí)行，多地檢察機(jī)關(guān)也已經(jīng)總結(jié)了典型案例，但是這一制度仍處于探索階段，仍有需要完善之處。具體來說，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)制度建設(shè)：

（一）明確個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴條件

首先，侵犯個(gè)人信息的案件起訴條件不應(yīng)以產(chǎn)生“損害后果”為標(biāo)準(zhǔn)，即個(gè)人信息本身兼具人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，如果侵犯個(gè)人信息沒有造成財(cái)產(chǎn)上的損失，僅侵犯了人格權(quán)，如侵犯了個(gè)人信息自決權(quán)，也應(yīng)該屬于侵犯個(gè)人信息權(quán)的案件，檢察機(jī)關(guān)也可以提起公益訴訟。

其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以被訴主體、訴訟程序等為依據(jù)，區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟。不同類型的公益訴訟起訴條件應(yīng)該不同。例如，如果是普通的民事糾紛，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該考慮受害人的人數(shù)、權(quán)利被侵犯的程度、涉案金額的大小等，在綜合判斷的前提下提起公益訴訟。如果被訴主體是行政機(jī)關(guān)，那么檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該考慮是否存在行政侵權(quán)行為、這一侵權(quán)行為的損害后果，以及行政行為和損害后果之間是否具有單一的因果關(guān)系。公民個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟制度可以參考環(huán)境行政公益訴訟、食品藥品安全行政公益訴訟的制度來實(shí)行。

（二）明確個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的訴訟請(qǐng)求

不同于其他權(quán)益，個(gè)人信息權(quán)兼具人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，侵犯公民個(gè)人信息權(quán)，如果造成了經(jīng)濟(jì)損失，那么提起公益訴訟可以要求侵權(quán)人賠償相應(yīng)的損失。但是由于個(gè)人信息侵權(quán)案件中，經(jīng)濟(jì)損失難以衡量，在公益訴訟制度中有必要借鑒《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國民法典》中關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，適當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人信息的賠償請(qǐng)求范圍。

此外，侵犯公民個(gè)人信息權(quán)，涉及侵犯了公民的人格權(quán)，因此，可以提出賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除危險(xiǎn)，以及精神損害賠償?shù)仍V訟要求。

（三）明確個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的舉證責(zé)任

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十四條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟案件中承擔(dān)的是損害結(jié)果的證明責(zé)任。根據(jù)第二十二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中承擔(dān)的是證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明責(zé)任。這一規(guī)定也說明檢察機(jī)關(guān)并不必然承擔(dān)對(duì)被告是否存在主觀過錯(cuò)的舉證責(zé)任，即在公益訴訟制度中，可以適用舉證責(zé)任倒置，使被告承擔(dān)對(duì)自身不存在主觀上過錯(cuò)，或侵權(quán)行為和損害后果之間不存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任。［6］

具體到個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度，由于個(gè)人信息侵權(quán)主體具有多樣性，具體包括個(gè)人、企事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)等，而且侵權(quán)行為具有隱蔽性、技術(shù)性等，原告和被告之間的舉證能力相對(duì)懸殊，即使是檢察機(jī)關(guān)也存在舉證困難的問題，因此，應(yīng)該通過立法明確個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的舉證責(zé)任分配規(guī)則。例如可以規(guī)定舉證責(zé)任倒置，或者一定程度上減輕原告舉證責(zé)任的分配規(guī)則，使原告在侵權(quán)行為、損害后果等方面承擔(dān)舉證，由被告對(duì)自身不存在主觀上過錯(cuò)，或侵權(quán)行為和損害后果不存在因果關(guān)系等進(jìn)行舉證。

（四）引入個(gè)人信息保護(hù)專家輔助制度

個(gè)人信息保護(hù)涉及數(shù)據(jù)管理、網(wǎng)絡(luò)安全等多方面專業(yè)知識(shí)，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中可能由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)難以對(duì)公民個(gè)人信息進(jìn)行有效救濟(jì)。因此，引入專家輔助制度極為必要。例如各級(jí)檢察院建立個(gè)人信息保護(hù)專家團(tuán)（專家?guī)欤?，通過講座、咨詢、聽證、專案輔助等形式協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開展個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。對(duì)于專家?guī)斐蓡T，可以選擇網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)領(lǐng)域的專家、個(gè)人信息保護(hù)法領(lǐng)域的專家，也可以是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜?，或者是從事信息采集、信息處理的有關(guān)人員。

檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟時(shí)，可以借助專家的專業(yè)技術(shù)力量為公益訴訟的舉證提供助力，也可以借助專家的專業(yè)知識(shí)精準(zhǔn)打擊侵犯個(gè)人信息權(quán)的犯罪行為及其他不正當(dāng)行為，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的司法職能。