基于司法實踐的海事行政強制存在的問題及防范

高 寧

海事行政強制對于涉海行政機關(guān)①《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第79項至第85項規(guī)定了海事行政案件受案范圍，實施主體均為“海事行政機關(guān)”，但未對“海事行政機關(guān)”進行界定。海事行政案件除了海事管理機構(gòu)相關(guān)的行政案件，還包括因不服海事行政機關(guān)作出的涉及海洋、通?？珊剿蜷_發(fā)利用，漁業(yè)，環(huán)境與生態(tài)資源保護等活動的行政行為而提起的行政訴訟案件。因此本文將海事行政案件實施主體稱為“涉海行政機關(guān)”。實現(xiàn)行政管理目的、維護經(jīng)濟社會秩序具有重要意義。依法依規(guī)實施海事行政強制，可以有效保護當(dāng)事人合法權(quán)益，彰顯司法正義，樹立涉海行政機關(guān)良好社會形象。對于海事行政強制存在的諸多問題，需要進一步強化法治思維、完善法律規(guī)范、落實執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)一規(guī)范標準，全面提升新形勢下海事行政強制工作水平。

一、海事行政強制存在的問題

結(jié)合海事行政執(zhí)法實踐，通過在裁判文書網(wǎng)檢索“行政強制”“海事”訴訟案例，尤其是對涉海行政機關(guān)敗訴案件進行分析，筆者歸納出海事行政強制存在的問題，主要有以下幾方面：

（一）行政強制行為定性存在誤解

雖然《行政強制法》第9條、第12條以列舉的方式列明了行政強制措施、行政強制執(zhí)行的種類，部門規(guī)章也對行政強制進行了具體規(guī)定②交通運輸部《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》的第5章“行政強制措施”、第7章第2節(jié)“行政強制執(zhí)行”、第7章第3節(jié)“申請人民法院強制執(zhí)行”。，但實踐中涉海行政機關(guān)基于慣性思維和執(zhí)法習(xí)慣，往往對具體行政行為是否屬于行政強制認識模糊、定性不準，尤其是海事行政強制中較為常見的船舶扣押行為。有的行政機關(guān)認為在集中整治中對相對人船舶進行集中停放不屬于行政強制措施，有的行政機關(guān)認為扣押船舶屬于程序性、過程性行為，也不屬于行政強制措施③遼寧省高級人民法院（2019）遼行終469號宋正松訴大連市公安局甘井子區(qū)分局大連灣邊防派出所司法行政管理二審行政裁定書。。對行政強制行為定性錯誤，會導(dǎo)致履行法定程序的缺失，從而對相對人合法權(quán)益產(chǎn)生侵害。

（二）行政強制程序履行存在不當(dāng)

《行政強制法》對行政強制實施程序進行了明確規(guī)定，海事行政強制在遵循法律基本規(guī)定的前提下，通過行政法規(guī)、部門規(guī)章進行了細化和完善。履行行政強制法定程序?qū)τ谙鄬θ撕戏?quán)益保護至關(guān)重要，但在履行法定程序中仍存在不到位、不規(guī)范的現(xiàn)象。如在船舶扣押清單上僅有一名行政機關(guān)的執(zhí)法人員簽名而構(gòu)成“單人執(zhí)法”，違反了至少兩名執(zhí)法人員執(zhí)法的強制性規(guī)定①海南省高級人民法院（2015）瓊行終字第229號三亞雙祥帆船俱樂部有限公司與三亞市海洋與漁業(yè)局行政強制二審行政判決書。；有的行政機關(guān)扣押船舶沒有報經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，沒有通知當(dāng)事人到場，沒有制作現(xiàn)場筆錄，沒有制作扣押決定書和清單，沒有在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定，沒有及時解除導(dǎo)致扣押期限超期等②湖南省衡山縣人民法院（2015）山行初字第4號株洲通盛運輸貿(mào)易有限公司不服衡山縣水利局水利行政強制及行政賠償一審判決書。；有的行政機關(guān)在申請人民法院強制執(zhí)行前，沒有向當(dāng)事人履行催告義務(wù)③大連海事法院（2021）遼72行審10號營口市老邊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合發(fā)展服務(wù)中心與營口市遠程水產(chǎn)養(yǎng)殖有限公司申請執(zhí)行限期繳納海域使用金決定書行政裁定書。；有的行政機關(guān)在實施行政強制措施行為時，沒有依法告知當(dāng)事人對其采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑，未聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，行政強制措施行為違反法定程序④最高人民法院（2019）最高法行申10324號會同縣韻渠旅游開發(fā)有限公司、湖南省會同縣人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書。；有的行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行時，因沒有對所有被執(zhí)行人有效送達而被法院認定處罰無效裁定不予執(zhí)行⑤廣州海事法院（2017）粵72行審7號肇慶海事局、陳敏華非訴執(zhí)行審查民事裁定書。。

（三）行政強制期限遵守存在瑕疵

《行政強制法》《行政訴訟法》對行政強制行為和申請人民法院強制執(zhí)行的法定期限進行了明確規(guī)定，旨在保護當(dāng)事人合法權(quán)益和督促行政機關(guān)及時履行相關(guān)義務(wù)，但在實踐中涉海行政機關(guān)存在對行政強制行為法定期限認識不足、重視不夠現(xiàn)象，導(dǎo)致濫用行政強制期限或者怠于行使職權(quán)的問題存在。如有的行政機關(guān)對船舶實施查封、扣押的期限超過30日，或者采取措施變相延長扣押期限；有的行政機關(guān)申請超過法院強制的執(zhí)行期限⑥大連海事法院（2020）遼72行審8號大連長興島經(jīng)濟區(qū)社會事業(yè)管理局與郭長偉申請強制執(zhí)行一審行政裁定書。；有的行政機關(guān)錯誤地認為相對人放棄復(fù)議、訴訟可以提前申請人民法院強制執(zhí)行⑦寧波海事法院（2020）浙72行審18號溫嶺市港航口岸和漁業(yè)管理局、林軍慶非訴執(zhí)行審查民事裁定書。。

（四）行政強制執(zhí)行權(quán)理解存在偏差

《行政強制法》第13條規(guī)定對“法律規(guī)定行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)”的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行予以排除，是基于行政機關(guān)執(zhí)法力量配備、執(zhí)法效能和執(zhí)行便捷性的考慮。在司法實踐中，有的行政機關(guān)對強制執(zhí)行權(quán)理解存在偏差，尤其在“排除妨礙、恢復(fù)原狀”的行政強制執(zhí)行時往往把自己歸于“法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的”行政機關(guān)，在向人民法院申請強制執(zhí)行時得不到法院支持。如有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海洋部門向海事法院申請強制執(zhí)行責(zé)令被執(zhí)行人退還非法占用的海域、恢復(fù)海域原狀，法院認定行政機關(guān)具有強制執(zhí)行權(quán)而不應(yīng)申請人民法院強制執(zhí)行⑧遼寧省高級人民法院（2019）遼行審復(fù)43號大連金普新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局非訴執(zhí)行審查行政裁定書。。對于此類申請強制執(zhí)行，有的法院裁定不予受理，有的法院準予受理，裁定由申請人或者地方人民政府組織實施。

二、規(guī)范海事行政強制的具體措施

雖然法律、法規(guī)對海事行政強制的規(guī)定是一致的，但囿于在部門規(guī)章和規(guī)范性文件中的具體規(guī)定和細節(jié)要求有所不同，為便于表述和提出針對性措施，結(jié)合筆者工作經(jīng)驗，本部分規(guī)范海事行政強制的具體措施主要立足于交通運輸部所屬海事管理機構(gòu)展開。

一是進一步明確海事行政強制措施和行政強制執(zhí)行事項范圍。雖然《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》和《海事行政強制實施程序規(guī)定》對海事行政強制措施和行政強制執(zhí)行程序進行了規(guī)定，但并未對具體行政行為涵蓋事項進行界定。交通運輸部辦公廳《關(guān)于全面推行直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單制度的通知》（交辦?！?018 〕19號）、《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》“海事行政強制”部分涉及具體行政強制7項⑨《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》中列明7項行政強制：內(nèi)河暫扣船舶（浮動設(shè)施），內(nèi)河拆除動力裝置，內(nèi)河強制卸載，扣押違法運輸危險化學(xué)品及運輸工具，查封、扣押不符合保障安全生產(chǎn)的國家標準或者行業(yè)標準的設(shè)施、設(shè)備、器材，沉船沉物強制打撈（清除），強制清污。，涉及海上行政執(zhí)法事項僅2項，對于執(zhí)法實踐中存在較大分歧、行政行為定性模糊的交通管制、禁止離港、禁止進港或者驅(qū)逐出港、責(zé)令限期改正、責(zé)令駛往指定地點①2004年《中華人民共和國海事行政強制實施程序暫行規(guī)定》中將“責(zé)令立即離港”“責(zé)令臨時停航、駛向指定地點”“責(zé)令停止作業(yè)”“責(zé)令停航”“責(zé)令改航”“責(zé)令離港”“責(zé)令重新檢驗”等7種“責(zé)令類”行為列為海事行政強制措施；2012年7月頒布的《中華人民共和國海事行政強制實施程序規(guī)定》廢止了前述暫行規(guī)定，對“責(zé)令類”行為不再有性質(zhì)界定，在執(zhí)法實踐中產(chǎn)生不同認識。等常見海事行政行為沒有明確界定。建議統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化營商環(huán)境等因素，結(jié)合《海上交通安全法》配套法規(guī)規(guī)章修訂，及時對權(quán)責(zé)清單進行調(diào)整，修訂完善《海事行政強制實施程序規(guī)定》，明確海事行政強制措施、行政強制執(zhí)行涵蓋事項范圍及實施程序，以便海事管理機構(gòu)統(tǒng)一做法、規(guī)范程序，依法實施海事行政強制，持續(xù)深化海事法治建設(shè)，保護相對人合法權(quán)益。

二是進一步規(guī)范海事行政執(zhí)法程序中存在的不當(dāng)行為。實踐中海事行政強制實施程序履行不到位，既有法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠深入、落實不到位的原因，也有現(xiàn)有規(guī)定不夠清晰、操作性不強的因素。雖然《海事行政強制實施程序規(guī)定》提供了相應(yīng)的執(zhí)法文書模板，但由于缺乏更為詳細規(guī)范的要求，可能因文書瑕疵導(dǎo)致法院認定執(zhí)法程序存在不當(dāng)。在申請強制執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)履行催告程序，建議制作催告通知書時載明催告具體事項、義務(wù)履行方式等具體要求。對于行政處罰對象是船舶共有人的，建議催告通知書按照當(dāng)事人確認地址對全體共有人分別實施催告。執(zhí)法實踐中，可以考慮通過制作行政強制程序及文書模板的方式，進一步細化標準，提醒執(zhí)法人員注意文書格式規(guī)范要求，落實文書送達方式和行政強制期限要求，減少執(zhí)法程序不當(dāng)行為。

三是進一步強化海事行政強制審批控制和執(zhí)法監(jiān)督效能發(fā)揮。海事行政強制要兼顧公平和效率，既要依法依規(guī)履行法定程序，也要提升執(zhí)法效能，因此海事行政強制法制審核十分重要。要加強海事行政基本法律法規(guī)學(xué)習(xí)，不斷提升法制審核人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和實踐能力，重點對行政決定是否符合法定程序要求、是否已依照法律規(guī)定送達當(dāng)事人、海事管理機構(gòu)是否享有強制權(quán)、是否依法實施催告、強制執(zhí)行申請書等文書內(nèi)容格式是否符合法定要求等內(nèi)容進行審核，做到提前把關(guān)，有效審核。實踐中，積極跟蹤和深入研究海事行政強制典型案例，開展以案釋法工作，發(fā)揮典型執(zhí)法案例的借鑒作用；加強執(zhí)法督察隊伍能力建設(shè)，切實發(fā)揮執(zhí)法督察規(guī)范與指導(dǎo)、預(yù)防與糾錯、督查與保障的重要作用，落實發(fā)現(xiàn)問題的整改反饋，注重執(zhí)法考核結(jié)果運用，發(fā)揮考核評議在規(guī)范海事行政執(zhí)法中的導(dǎo)向作用。同時，要探索海事執(zhí)法和海事審判工作溝通協(xié)調(diào)機制，加強執(zhí)法審判工作交流，及時消除理解偏差和錯誤認識，做到防患于未然。

三、完善海事行政強制執(zhí)法長效機制相關(guān)建議

規(guī)范海事行政強制行為，完善行政執(zhí)法程序，需要海事行政機關(guān)適應(yīng)新形勢，順應(yīng)新需求，構(gòu)建新局面，概要建議如下：

第一，要結(jié)合法律法規(guī)修訂，及時梳理確定海事行政強制事項范圍，澄清當(dāng)前存在的模糊認識，通過規(guī)章、規(guī)范性文件修訂形成具有操作性的程序規(guī)定和文書要求；要進一步強化對行政處罰法、行政強制法、行政許可法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等常用行政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳②《全國交通運輸系統(tǒng)法治宣傳教育第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》。，營造學(xué)法用法濃厚氛圍，強化法律素養(yǎng)和法治思維養(yǎng)成，不斷提升執(zhí)法人員依法行政能力，規(guī)范行政強制行為；要統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，兼顧公平和效率原則，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，防止濫用行政強制權(quán)力行為發(fā)生。

第二，要深化學(xué)研機制，突出海事行政強制重點、難點問題研究，解決執(zhí)法熱點、堵點、痛點問題，形成規(guī)范有效的做法；對重大行政強制行為要進行集體研究，充分吸收外部法律專家的建議，并對可能產(chǎn)生的風(fēng)險后果進行充分評估，及時關(guān)注行政強制措施或者執(zhí)行過程，確保執(zhí)法行為符合比例原則；要強化執(zhí)法監(jiān)督，落實執(zhí)法責(zé)任，強化執(zhí)法督察、案卷評查、隨機抽查，加強問題整改反饋，不斷規(guī)范海事行政強制行為。