建設(shè)工程超概分析與調(diào)整概算實(shí)操要點(diǎn)

張瑋

（貴州省建筑設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，貴州 貴陽(yáng) 550001）

1 政府投資項(xiàng)目投資管控政策解讀

1.1 國(guó)家級(jí)管理?xiàng)l例

2019 年4 月李克強(qiáng)總理頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第712 號(hào)》即《政府投資條例》，該條例自2019年7 月1 日實(shí)施，條例第九條指出，強(qiáng)調(diào)前期工作應(yīng)保證深度；條例第十二條指出，初設(shè)階段概算超過(guò)投資估算10%的，建設(shè)單位應(yīng)向投資主管部門報(bào)告，并可以通過(guò)重新報(bào)送可行性研究報(bào)告的方式重新申請(qǐng)資金[1]。

《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）作為政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例的附件，與管理?xiàng)l例同期頒布實(shí)施。該辦法重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了概算執(zhí)行情況是需要?jiǎng)討B(tài)管理的，無(wú)論是設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段項(xiàng)目單位都應(yīng)該密切關(guān)注概算的執(zhí)行情況，并及時(shí)向主管部門報(bào)告；確需調(diào)整將突破概算的，必須事前省報(bào)，不得擅自調(diào)整實(shí)施。很多建設(shè)單位由于對(duì)管理?xiàng)l例不了解，缺乏動(dòng)態(tài)管理的意識(shí)，往往在項(xiàng)目竣工、超概調(diào)整已成既定事實(shí)后再著手調(diào)概，因此調(diào)概工作更加被動(dòng)[2]。

《暫行辦法》中還對(duì)超概行為的法律責(zé)任進(jìn)行說(shuō)明，隨著省級(jí)管理辦法的逐步完善，超概行為的處罰力度將會(huì)逐步加大。增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、改變?cè)O(shè)計(jì)方案，管理不善、故意漏項(xiàng)、報(bào)小建大等都是引起超概的常見(jiàn)原因，因此建設(shè)單位需要盡快摒棄為使概算不超可研，概算階段隨意甩項(xiàng)的做法。

1.2 貴州省相關(guān)管理辦法

為規(guī)范貴州省國(guó)有資金的使用、促進(jìn)的概算管控，2021 年10 月8 日正式實(shí)施的《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》（貴州省人民政府令第202 號(hào)）在國(guó)務(wù)院令第712 號(hào)的基礎(chǔ)上，對(duì)概算管理提出了更嚴(yán)格的要求，其三十一條指出：概算超10%及以上的，由發(fā)展改革、財(cái)政部門及行業(yè)主管部門提出意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)人民政府審議決定。違規(guī)超概的，應(yīng)當(dāng)先行對(duì)有關(guān)單位和責(zé)任人處罰、處理。概算調(diào)整批復(fù)前，對(duì)超概資金不予追加安排。第四十八條指出：中介咨詢機(jī)構(gòu)由于成果深度不夠造成重大變更導(dǎo)致超概10%以上的，應(yīng)當(dāng)向組織人事部門提出處理建議；存在違紀(jì)違法行為的，移交相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）或者司法機(jī)關(guān)處置。第五十四條對(duì)辦法印發(fā)之前存量項(xiàng)目的處理方式進(jìn)行了說(shuō)明：項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)按要求提供具有相應(yīng)資質(zhì)單位編制的調(diào)整概算書及有關(guān)印證材料，報(bào)行業(yè)主管部門評(píng)審，對(duì)調(diào)概環(huán)節(jié)和原因進(jìn)行分析，嚴(yán)格劃清責(zé)任并整改后再向發(fā)展改革部門報(bào)送概算調(diào)整申請(qǐng)，由發(fā)展改革、財(cái)政部門評(píng)審核定后提請(qǐng)同級(jí)人民政府審議決策。

2023 年，為進(jìn)一步細(xì)化及貫徹202 號(hào)令的相關(guān)要求，黔府辦發(fā)〔2023〕4 號(hào)文正式頒發(fā)了《貴州省政府投資項(xiàng)目概算管理辦法》并于2023 年2 月17 日實(shí)施。該辦法明確了概算核定方法、概算控制及執(zhí)行監(jiān)督、概算調(diào)整、責(zé)任追究等管理辦法，明確了參建各方應(yīng)承擔(dān)過(guò)失責(zé)任等問(wèn)題[3]。相關(guān)規(guī)定如下。

第四章第十八條確因下列幾種情況導(dǎo)致投資超概的，且工程完成投資額超過(guò)原批準(zhǔn)概算80%以上的可以向?qū)徟块T申請(qǐng)調(diào)整概算：①自然災(zāi)害造成重大損失。②國(guó)家或省出臺(tái)的重大政策調(diào)整。③因地質(zhì)條件發(fā)生重大變化。④主要建筑材料及設(shè)備的價(jià)格上漲等不可抗力因素。

第四章第二十二條使用基本預(yù)備費(fèi)可以解決投資超概算的項(xiàng)目，不予調(diào)整概算。

第五章第二十六條行業(yè)主管部門未履行概算管理和監(jiān)督責(zé)任，授意或同意增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、改變?cè)O(shè)計(jì)方案導(dǎo)致超概算的，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員進(jìn)行誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或者按程序給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

第五章第二十七條項(xiàng)目單位擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、改變?cè)O(shè)計(jì)方案，或管理不善、故意漏項(xiàng)、報(bào)小建大等造成超概算的，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)權(quán)限對(duì)項(xiàng)目單位主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)的主管人員以及其他責(zé)任人員進(jìn)行誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或者按程序給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。兩年內(nèi)暫停該項(xiàng)目單位其他項(xiàng)目申報(bào)。

第五章第二十八條因設(shè)計(jì)單位過(guò)錯(cuò)造成超概算的，項(xiàng)目單位可以根據(jù)法律法規(guī)和合同約定向設(shè)計(jì)單位追償。審批部門、行業(yè)主管部門等有關(guān)部門商請(qǐng)資質(zhì)管理部門建立不良信用記錄，并納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)（貴州），作為相關(guān)部門降低資質(zhì)等級(jí)、撤銷資質(zhì)的重要參考。情節(jié)嚴(yán)重的，審批部門作為限制其在一定期限內(nèi)參與政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)的重要參考，并視情況公開(kāi)曝光。

第五章第二十九條因代建、勘察、施工、監(jiān)理、咨詢、設(shè)備材料供應(yīng)等其他參建單位過(guò)錯(cuò)造成超概算的，項(xiàng)目單位可以根據(jù)法律法規(guī)和合同約定向有關(guān)參建單位追償。審批部門、行業(yè)主管部門等有關(guān)部門商請(qǐng)資質(zhì)管理部門建立不良信用記錄，并納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)（貴州），作為相關(guān)部門資質(zhì)評(píng)級(jí)、延續(xù)的重要參考。第八條概算調(diào)整增加的投資不作為計(jì)取工程建設(shè)其他費(fèi)用的基數(shù)。

以上政策文件精神，不僅是造價(jià)從業(yè)人員調(diào)概工作方向的指引，同時(shí)是承接調(diào)概業(yè)務(wù)前應(yīng)與委托單位深入闡明的關(guān)鍵信息。通過(guò)條文的深入了解和解讀，能促進(jìn)委托人與咨詢機(jī)構(gòu)在思路上保持一致，在工作開(kāi)展的計(jì)劃與困難準(zhǔn)備上做好充分的思想建設(shè)。

2 建設(shè)項(xiàng)目超概分析

項(xiàng)目從初設(shè)設(shè)計(jì)批復(fù)至項(xiàng)目竣工結(jié)算中間還存在諸多造價(jià)管控環(huán)節(jié)，如施工圖深化設(shè)計(jì)、招標(biāo)控制價(jià)編制、合同簽訂、施工階段設(shè)計(jì)變更、結(jié)算審核等，各環(huán)節(jié)造價(jià)管控成效的綜合疊加，最終形成項(xiàng)目結(jié)算。

2.1 初步設(shè)計(jì)階段漏項(xiàng)、少計(jì)

初步設(shè)計(jì)文件主要根據(jù)可研批復(fù)、初步勘察報(bào)告、業(yè)主單位功能需求、設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行編制，該階段存在對(duì)建設(shè)場(chǎng)址掌握不夠、設(shè)計(jì)深度不足、業(yè)主需求解讀不充分、地勘資料缺失等問(wèn)題。例如，初設(shè)階段未考慮到建設(shè)場(chǎng)址存在河道占用、進(jìn)村道路占用等情況，導(dǎo)致該投資在概算中漏計(jì)。部分設(shè)計(jì)單位不具備邊坡設(shè)計(jì)資質(zhì)，初設(shè)文件中往往缺失邊坡、擋土墻、基坑支護(hù)等應(yīng)有的設(shè)計(jì)內(nèi)容，導(dǎo)致概算編制缺乏依據(jù)，難以準(zhǔn)確測(cè)算該部分投資。設(shè)計(jì)單位常會(huì)將此類情況合理化、常態(tài)化，歸咎于相關(guān)內(nèi)容不在建設(shè)單位的委托范圍，究其根源是對(duì)投資管控意識(shí)的缺失。

改善建議：設(shè)計(jì)單位應(yīng)肩負(fù)起設(shè)計(jì)單位在投資管控方面的責(zé)任，在初步設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目場(chǎng)址進(jìn)行充分了解，結(jié)合場(chǎng)地內(nèi)外水電氣通達(dá)情況將各類總圖項(xiàng)目表達(dá)完善、深入。站在為項(xiàng)目全方位考慮的角度，提示建設(shè)單位委托相應(yīng)資質(zhì)的單位，完善邊坡等內(nèi)容的初步設(shè)計(jì)，絕不能為了加快項(xiàng)目進(jìn)程，在缺乏相應(yīng)設(shè)計(jì)深度的情況下盲目計(jì)入費(fèi)用[4]。加強(qiáng)與業(yè)主單位的深入溝通也離不開(kāi)上述管理規(guī)定的解讀與學(xué)習(xí)。

分別計(jì)算MA組(N=61)Cys-C、HCY、HbA1c和UmALB單項(xiàng)檢測(cè)與聯(lián)合檢測(cè)的真陽(yáng)性率和假陰性率，聯(lián)合檢測(cè)采取并聯(lián)檢測(cè)，一項(xiàng)或多項(xiàng)指標(biāo)陽(yáng)性者即為陽(yáng)性患者，Cys-C、HCY、HbA1c和UmALB聯(lián)合檢測(cè)的真陽(yáng)性率明顯高于單項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)的真陽(yáng)性率。見(jiàn)表2。

2.2 施工圖設(shè)計(jì)階段導(dǎo)致超投資

施工圖階段超概一般有兩方面原因，①在貴州特有的喀斯特地貌狀況下，初步勘察結(jié)論往往與詳勘差異較大，導(dǎo)致施工圖深化之后基礎(chǔ)形式更復(fù)雜、投資增大。②施工圖設(shè)計(jì)與初步設(shè)計(jì)匹配銜接不足，接收任務(wù)要求時(shí)缺乏全局思維，僅考慮滿足當(dāng)下的業(yè)主需求。例如：深化設(shè)計(jì)階段提高層高、增加暖通設(shè)備、改變功能布局等，未能充分考慮與初步設(shè)計(jì)的銜接，導(dǎo)致方案變化大，投資失控。

改善建議：作為有經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)單位，應(yīng)向建設(shè)單位充分說(shuō)明地質(zhì)勘查的重要性，并在必要時(shí)適當(dāng)增加勘察強(qiáng)度和范圍，提升勘察結(jié)論對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)的指導(dǎo)意義，地質(zhì)勘察流程既不能省，也不能隨意改變時(shí)序后補(bǔ)勘察報(bào)告。施工圖深化階段應(yīng)充分解讀初設(shè)文本及圖紙，梳理清楚哪些能改、哪些不能改，在方案修改前與造價(jià)咨詢部門溝通，分析測(cè)算方案修改對(duì)造價(jià)的影響，確保不超概后再進(jìn)行修改。

2.3 招投標(biāo)階段超概

招投標(biāo)超概常見(jiàn)于兩種情況，①業(yè)主單位擅自增加合同范圍，承包單位中標(biāo)后，業(yè)主將項(xiàng)目紅線周邊或項(xiàng)目以外的內(nèi)容委托給承包人，導(dǎo)致合同金額增加，投資超概。例如：裝修范圍由原招標(biāo)范圍3 層變成4 層，額外委托承包人項(xiàng)目周邊的道路改造等。②建設(shè)單位將概算批復(fù)內(nèi)容分批次招標(biāo)，委托不同中介機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)控制價(jià)，中介機(jī)構(gòu)未能充分剖析編制范圍與批復(fù)概算的關(guān)系，最終各標(biāo)段控制價(jià)總數(shù)超出概算批復(fù)金額。

改善建議：業(yè)主單位追加委托內(nèi)容，除了涉及投資超概的問(wèn)題，還面臨建設(shè)程序是否合法合規(guī)的問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)規(guī)定如委托內(nèi)容涉及金額超原合同10%應(yīng)重新招標(biāo)。項(xiàng)目合法合規(guī)性方面有瑕疵的內(nèi)容，也不能進(jìn)入調(diào)概范圍，因此咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)除了完成委托任務(wù)以外，應(yīng)站在更高更全面的角度，為業(yè)主單位提供的專業(yè)建議，幫助業(yè)主單位避免風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)增加自身咨詢服務(wù)的附加價(jià)值。

2.4 施工階段超概

施工階段超概主要來(lái)源于涉及變更與現(xiàn)場(chǎng)簽證，通過(guò)對(duì)最新《貴州省政府投資項(xiàng)目概算管理辦法》黔府辦發(fā)〔2023〕4 號(hào)文的解讀來(lái)看：項(xiàng)目單位擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、改變?cè)O(shè)計(jì)方案導(dǎo)致投資超概是不滿足調(diào)概規(guī)范的。因此，設(shè)計(jì)變更應(yīng)避開(kāi)以上增加內(nèi)容、提升標(biāo)準(zhǔn)的情況，確有需要變更的，應(yīng)在其他方面進(jìn)行優(yōu)化，確保投資有增有減整體不超?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理、跟蹤審計(jì)、建設(shè)單位確認(rèn)現(xiàn)場(chǎng)簽證前，應(yīng)做好投資測(cè)算，將造價(jià)控制的思想貫徹于施工過(guò)程中的細(xì)節(jié)管理。

綜上所述，項(xiàng)目超概的原因復(fù)雜，發(fā)生超概的情況來(lái)源于不同階段，調(diào)概工作開(kāi)始以后應(yīng)首先梳理明確超概發(fā)生的階段，才能有的放矢的進(jìn)行資料收集和深入分析。

3 概算調(diào)整操作要點(diǎn)

3.1 調(diào)概政策解讀與釋明

與建設(shè)單位的深度溝通為重中之重，分析調(diào)概工作的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，確保與委托方思路一致、步調(diào)統(tǒng)一。對(duì)可調(diào)范圍、可調(diào)金額、調(diào)概成本、建設(shè)單位整改風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行剖析，重點(diǎn)闡述超概金額與可調(diào)概金額的關(guān)系、結(jié)算審定金額與可調(diào)概金額的關(guān)系，得到委托方初步認(rèn)可后方可開(kāi)展調(diào)概工作。

3.2 收集相關(guān)資料，幫助建設(shè)單位查漏補(bǔ)缺

列出需要建設(shè)單位提供的資料清單，一般如下：初設(shè)批復(fù)、初設(shè)圖、概算資料、項(xiàng)目招投標(biāo)資料、開(kāi)竣工報(bào)告、結(jié)算資料、設(shè)計(jì)變更、會(huì)議紀(jì)要、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告等。

調(diào)概工作是對(duì)項(xiàng)目各管理環(huán)節(jié)的全面梳理，編制人員需與建設(shè)單位一起，對(duì)項(xiàng)目合法合規(guī)性、資料的完備性、管理文件的規(guī)范性等進(jìn)行復(fù)核，并對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改、相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)。經(jīng)過(guò)對(duì)以往項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建設(shè)項(xiàng)目常出現(xiàn)如下問(wèn)題：項(xiàng)目資料缺失、過(guò)程文件簽章不全、各階段資料之間時(shí)間節(jié)點(diǎn)邏輯錯(cuò)誤、合同主體變更、采購(gòu)程序不完整、不規(guī)范等。為確保提交的調(diào)概申報(bào)文件合法合規(guī)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效，建設(shè)單位需協(xié)調(diào)各參建單位完善資料，對(duì)管理過(guò)程中有瑕疵、疏漏的地方進(jìn)行專項(xiàng)說(shuō)明并蓋章[5]。

財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告的作用：建設(shè)單位需委托具有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，其目的是初步梳理項(xiàng)目的概算執(zhí)行情況，同時(shí)真實(shí)反映項(xiàng)目的資金到位情況及資金缺口情況。部分建設(shè)單位自身具備一定的資金籌措能力或經(jīng)營(yíng)能力，例如獲得行地方政府幫扶資金或行業(yè)主管部門專項(xiàng)資金，故而需要通過(guò)財(cái)務(wù)審計(jì)弄清楚建設(shè)單位的實(shí)際資金缺口，調(diào)概總金額不能超過(guò)資金缺口總金額。

3.3 對(duì)比初設(shè)階段、施工圖階段、結(jié)算階段影響造價(jià)的主要因素，分析各類差異影響金額

對(duì)比內(nèi)容劃分如下：①對(duì)比規(guī)稅取費(fèi)文件是否發(fā)生變化，若不一致應(yīng)分析差異金額。②土建專業(yè)：對(duì)比總建筑面積、單體數(shù)量、結(jié)構(gòu)形式、基礎(chǔ)形式、層高、裝修標(biāo)準(zhǔn)、總圖土石方工程量、土石比、運(yùn)距等。③安裝專業(yè)：對(duì)比暖通空調(diào)形式（分體式/中央空調(diào)）、電氣回路（單電源/雙回路）、配電房位置引發(fā)的電纜變化等。④梳理主要材料、設(shè)備價(jià)格變化影響的金額。

3.4 疏理可調(diào)整范圍與金額，編制調(diào)概報(bào)告

可調(diào)整范圍詳見(jiàn)《貴州省政府投資項(xiàng)目概算管理辦法》黔府辦發(fā)〔2023〕4 號(hào)文，此不贅述。

調(diào)概報(bào)告主要內(nèi)容包括項(xiàng)目概況（批復(fù)情況、建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模等）、開(kāi)竣工情況、各參見(jiàn)單位情況、超概項(xiàng)目逐一列舉、超概原因分類、匯總申報(bào)調(diào)概總金額。

3.5 根據(jù)報(bào)告中超概的項(xiàng)目準(zhǔn)備支撐資料作為附件

附件主要內(nèi)容包括：調(diào)概政策文件、項(xiàng)目開(kāi)工報(bào)告、竣工驗(yàn)收資料、合同、招標(biāo)公告、中標(biāo)通知書、結(jié)算審核報(bào)告、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、必要的圖紙、會(huì)議紀(jì)要、設(shè)計(jì)變更等。附件資料應(yīng)真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，通過(guò)支撐資料的羅列，應(yīng)能完整表達(dá)項(xiàng)目投資發(fā)生變化的原因和金額。例如，印證某設(shè)計(jì)變更發(fā)生的金額，應(yīng)提供設(shè)計(jì)變更復(fù)印件、初設(shè)圖、竣工圖、工程量計(jì)算過(guò)程、合同（變更計(jì)價(jià)條款）等。

3.6 匯總資料提交發(fā)展改革委審批

提交資料如下：①建設(shè)單位出具的材料真實(shí)性承諾函。②建設(shè)單位出具的資金承諾函：需建設(shè)單位與財(cái)政主管部門提前溝通，落實(shí)調(diào)概資金的來(lái)源，確保調(diào)概批復(fù)以后資金能順利到位。③行業(yè)主管部門出具的評(píng)審報(bào)告；參照《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》（貴州省人民政府令第202 號(hào)）第五十四條規(guī)定。④當(dāng)?shù)貙徲?jì)廳認(rèn)可的第三方審計(jì)報(bào)告。⑤調(diào)概報(bào)告及附件。⑥按照發(fā)改委要求整理成冊(cè)并刻盤。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于國(guó)有資金投資或占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，初設(shè)階段的概算批復(fù)是項(xiàng)目建設(shè)資金的主要來(lái)源，也是項(xiàng)目總投資的最高控制限價(jià)，項(xiàng)目建設(shè)后期由于種種原因?qū)е逻M(jìn)度款或結(jié)算金額超過(guò)概算批復(fù)，造成建設(shè)單位資金短缺的局面，因此部分建設(shè)項(xiàng)目被迫停滯，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益與區(qū)域功能受到影響。與此同時(shí)建設(shè)單位往往陷入施工單位追討工程款的局面，甚至還面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)。因此概算控制不僅是各級(jí)政府主管部門的關(guān)注點(diǎn)，同時(shí)還與各參建單位的利益息息相關(guān)，為確保概算執(zhí)行合法合規(guī)、完整準(zhǔn)確，建設(shè)單位應(yīng)著眼于項(xiàng)目前期、設(shè)計(jì)、施工、結(jié)算等各個(gè)階段，從始至終貫徹造價(jià)控制思維，全面加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理力度。