國土空間詳細規(guī)劃分區(qū)用途管制的研究

劉挺

（盤州市自然資源局，貴州 盤州 553536）

0 引言

規(guī)劃分區(qū)是我國國土空間規(guī)劃過程當中提升發(fā)展意圖和傳導用途管制的核心環(huán)節(jié)，具備重要地位。在實踐應用層面，規(guī)劃分區(qū)在土地的利用和規(guī)劃、主體功能區(qū)的有效規(guī)劃當中占據重要作用。在土體功能分區(qū)過程當中，分區(qū)的類型比較少，通過加強用途管理，能夠實現土地資源的合理利用，將土地用途和用地指標有效結合。

1 國土空間詳細規(guī)劃分區(qū)的特點

規(guī)劃分區(qū)也常被人們稱作功能分區(qū)和主導用途分區(qū)等，通常指的是在國土空間資源合理利用、保護與開發(fā)的基礎要求之上，針對國土空間內部的各類資源實施優(yōu)化分配，提高空間劃分的合理性與科學性。從實踐層面分析可以得知，在主體的功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃過程當中均涉及規(guī)劃分區(qū)問題，要求有關人員從具體的開發(fā)強度、開發(fā)規(guī)劃與用途等方面加強管理。結合主體的功能分區(qū)規(guī)劃情況能夠得知，實際的分區(qū)類型比較少，主要指的是加強優(yōu)化開發(fā)與重點開發(fā)利用，將限制開發(fā)與禁止開發(fā)等多種類型進行綜合性分析，針對現有的國土空間實際的開發(fā)強度實施戰(zhàn)略性的管理和控制，沒有涉及土地開發(fā)功能利用等內容[1]。

根據土地利用規(guī)劃可以得知，加強控制分區(qū)，將土地用途和各項用地指標進行結合，能夠取得比較好的管控效果，對后期的土地利用起到一定的安排和指引作用。結合國土空間規(guī)劃特點能夠得知，通過進一步明確主體功能分區(qū)的規(guī)劃要點、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃內容，在對城市功能空間進行有效分解的同時，更好滿足分區(qū)用途的實際管制要求，加強分區(qū)管控力度，保證管理條件之間實現上下的有效傳導。

2 具體建議

2.1 建立一個更加詳細的用途分區(qū)系統(tǒng)

用途作為國土空間詳細規(guī)劃和管控的主要對象，其也屬于其他不同管控要素的重要載體，重點以用途作為基礎，針對一級分區(qū)維度實施有效的傳導、解譯整體規(guī)劃空間結構的實際意圖，根據不同用途屬性，科學選取二級分區(qū)的維度，此項工作內容也是提高分區(qū)管制統(tǒng)一水平的重要內容[2]。

在居住區(qū)當中，其具體差異性特征重點體現為實際開發(fā)強度和住宅建筑的形態(tài)，包括用途的兼容度等層面。一般來講，區(qū)位的條件好，該地區(qū)的住宅密度就更高，人口也更為密集，區(qū)域內部能夠容納的各類活動類型也更為豐富化。比如，一些高密度的居民住宅區(qū)，一般在城市中心區(qū)域，主要為高層住宅，在建筑底層，能夠滿足混合商業(yè)與社區(qū)服務等一系列具體用途需求。如果區(qū)位和城市中心之間的距離比較短，其實際的兼容度比較低，該地區(qū)的住宅密度與人口密度也比較低，不會鼓勵城市郊區(qū)內部出現一些住宅大盤。

根據具體的開發(fā)強度能夠得知，在城市居住二級分區(qū)和城市密度分區(qū)之間構建內在的聯系，通過加強密度分區(qū)，針對居住分區(qū)內部空間布局情況實施校核，與此同時可以為用途的分區(qū)容量管制提供一定借鑒[3]。結合具體需求，居住二級分區(qū)能夠有效補充特征行居住區(qū)的類型，如歷史風貌居住區(qū)等。

在中心區(qū)的內部，將總規(guī)分區(qū)商業(yè)商務區(qū)與綜合服務區(qū)之間進行整合，充分突出城市綜合性服務的復合性。二級分區(qū)，能夠更好轉譯城市的空間結構特征與密度的分區(qū)布局，不同分區(qū)差異，具體體現為建筑項目的規(guī)劃，包括服務范圍層面。例如，在城市的中心區(qū)，主要包含中央商務區(qū)和輻射全市，以及區(qū)域購物中心體系，不但能滿足一些非經常性購物服務的實際需求，產生比較大交流流量，而且社區(qū)級中心區(qū)，能夠滿足廣大居民平時購物需求，發(fā)揮出其社區(qū)的服務功能。會展中心和交通樞紐，以及大學城等較為特殊化的功能聚集區(qū)，可直接將其歸類至功能性中心區(qū)。工業(yè)物流區(qū)結合工業(yè)活動可能會產生較多的噪聲和氣味，這些有毒有害的氣體，會對周圍環(huán)境帶來很大的影響，采取不同工業(yè)釋放標準實施二級分區(qū)，結合具體需求可補充新型的產業(yè)區(qū)類型，并且配套發(fā)展一些新型產業(yè)詳細政策[4]。

2.2 制定分區(qū)管制規(guī)則

和傳統(tǒng)的控規(guī)用地分類能夠得知，用途分區(qū)具備一定開發(fā)性與規(guī)則化特點，開發(fā)性具體表現在傳導深化總規(guī)的主導功能意圖當中，可結合功能互補、互動關系，實現跨地類的有效組合，并且能夠結合具體需求，創(chuàng)設新型二級分區(qū)。規(guī)則化指的是重點強調一些特定分區(qū)類型，確立出具備相應普遍約束與自動化執(zhí)行的規(guī)范。和“一事一例”個案式控規(guī)相比較來講，分區(qū)規(guī)則是通則式管道標準當中的重要內容，滿足單元規(guī)劃編制要求，能夠為我國規(guī)劃管理機構提供一些促進規(guī)劃落實與開發(fā)控制的管制底線[5]。

通常來講，用途分區(qū)管制規(guī)則重點包含了適用用地的性質、允許建筑的用途，以及用途管制要求等等，其中，適用用地的性質指的是將用途分區(qū)主導功能與管控目標地類，采取有關規(guī)范當中的代碼與名稱，直接對應到土地產權管理當中，此項工作在用地規(guī)劃許可環(huán)節(jié)能夠明確。適用用地性質需要盡可能避免地類間不兼容和外部帶來的影響。比如，在居住區(qū)當中，需要明確規(guī)定除商業(yè)用地類型和規(guī)模，有效明確出商業(yè)作為居住輔助性的用途，防止商業(yè)體量過大，給周圍的居住區(qū)日常交通與環(huán)境等帶來很大的影響。在中心區(qū)，還要將二類的居住用地直接排除，居住用途限定是無須配套的教育公寓住宅，防止發(fā)生因為居住商業(yè)改成居住區(qū)后而引起配套不足現象。

允許建筑用途作為建筑項目規(guī)劃許可與建筑產權管理的核心對象，其能夠反映出建成環(huán)境實質發(fā)生活動類型。建成環(huán)境當中，很多建筑項目出現用途混合現象。但是，因為建筑用途定義與建筑用途混合規(guī)則存在一定的缺陷，使得建成環(huán)境用途管制處于真空。因為，用途管制規(guī)則重點是對用途分區(qū)內部的用地性質組合比例，包括建筑用途混合空間布局，以及外部性的管控等提出有效規(guī)定。具體的規(guī)則內容可以結合項目情況，直接轉化成規(guī)劃許可條件。為房子可能會發(fā)生的不良用途現象，也可結合具體需求，制定出補充用途負面的清單列舉。在用途分區(qū)管制規(guī)則當中，構建“用途分區(qū)-用地性質-建筑用途”的統(tǒng)一用途管制機制，也能夠為用途混合的使用提供一個具體指引。用地性質混合主要指的是在一個地塊上部，出現兩種或者兩種以上的經濟功能，這兩種經濟功能可以獨立作用。用地性質混合不但能夠出現于平面空間，例如住宅建筑和獨立展業(yè)建筑項目混合，而且可能會發(fā)生于垂直空間層面。例如，直接在交通樞紐上部建設政府性保障房。

建筑用途混合主要指的是在用地主導經濟功能當中，將其他的輔助性功能進行有效的兼容，主要表現在單一用地性質當中，混合相容建筑用途[6]。在工業(yè)用地當中可實現辦公樓的兼容，并且具備員工宿舍用途。雖然這些建筑無法直接從事到工業(yè)生產當中，但是其可以承擔工業(yè)輔助性服務功能，全部屬工業(yè)用地內容。建筑用途混合液可以發(fā)生于垂直空間，較為常見是在高層住宅的底層，建設一些社區(qū)小型商業(yè)項目。

2.3 采用分區(qū)管制和分層編制、分級審批相結合模式

在國土空間規(guī)劃體系當中，詳細規(guī)劃用途分區(qū)具備承上啟下作用，一方面，其可以對總規(guī)分區(qū)主導功能意圖實施良好的傳導作用，另一個方面則可以為規(guī)劃管理機構提供具體的用途管制底線。用途分區(qū)適合應用到現行單層控規(guī)編制當中，若地塊的實際用地性質尚沒有明確，編制控規(guī)用途分區(qū)管制方案的落實，能夠更好滿足實際建設需求。在確定用途分區(qū)管制規(guī)則期間，對詳細規(guī)劃實施動態(tài)化維護有利，針對滿足用途分區(qū)管制規(guī)則用地性質進行調整，在不影響單元規(guī)劃的基礎上，對局部調整情形進行有效界定，對詳細的規(guī)劃修改程序進行簡化，不斷提高規(guī)劃對市場配置資源要素的響應效率。

2.4 加強指標分類與管控

因為詳細規(guī)劃包含的內容特別復雜化，主要包含了各類用地內適建、不適建或具備相應條件地可以建設的建筑類型，以及各地塊的建設密度、高度、形態(tài)、容積率、綠地率等重要的控制指標，同時合理確定出交通出口方位、入口方位、停車泊位，以及建筑的后退紅線距離和建筑實際間距，包括不同地塊建筑體量等等。針對各類詳細規(guī)劃指標實施全方面的管理與控制。此種方法不但成本比較高、效率比較低，而且在實踐過程當中，其針對性與操作性均比較差[7]。

詳細規(guī)劃層面國土空間用途管制，其核心目標是為全面保障公共利益。從此角度來分析，針對公共利益規(guī)劃影響比較大的指標，例如用地性質、面積、界限和容積率，包括建筑的密度和綠地率等，均屬于重點管控內容。針對涉及一般性公共利益詳規(guī)指標，包含建筑色彩、類型、體量和風格等，可結合實際情景，開展靈活性處理。故可以將國土空間詳細規(guī)劃控制指標，統(tǒng)一分為強制性與引導性的管控指標。針對強制性的管控指標，需要嚴格執(zhí)行，針對引導性的管控指標，可結合執(zhí)行要求開展靈活性處理。結合管控指標具體管控模式，將管控指標分成量化指標、條文規(guī)定和圖則標定等。

2.5 加大技術保障

在詳規(guī)層面用途管制過程當中，需要和開發(fā)商與廣大用戶之間接觸，具備比較強的實用性與操作性，因此，需要一個完善的技術保障系統(tǒng)，才可以提升整體管控效率與質量。從實踐層面來分析，技術保障系統(tǒng)包含以下3 個方面內容。

（1）針對管控指標所制定的技術體系。在此體系當中，主要包含開發(fā)強度、實際容積率、綠地率和建筑高度等多個管控指標，對地塊價值和用戶利益，包括區(qū)域環(huán)境等產生很大影響，若缺乏合理依據，以及完善的技術架構作為支撐，用途管制無法達到真正目標，甚至會違背區(qū)域發(fā)展規(guī)律。

（2）管控實施技術體系。詳細規(guī)劃用途管制期間，其分散性和動態(tài)性，包括復雜性均比較強，若在具體實施期間，缺乏新型技術體系作為重要支撐，無法對局部和整體、近期和長遠之間的關系。故工作人員需應用數據庫和大數據等先進信息化技術，構建一個智能化信息管理體系，可以確保用途管制更加高效、協調運用。

（3）動態(tài)維護技術體系。未來包含較多的不確定性因素，針對詳規(guī)層面用途管制而言，主要對面對動態(tài)調整與維護等多項問題，故要結合具體區(qū)域與地塊變化信息，進行靈活性的調整，并對有關管控指標實施大力完善與優(yōu)化，保證不同的管控指標間實現動態(tài)化銜接，以及用途管制績效的動態(tài)化評估，并且可以為用途管制按時監(jiān)督與檢查提供一定數據支撐。

2.6 制定完善的問責機制

受外界因素影響，容易出現用途管制“自由裁量權”的問題，比如，市場存在不確定，需要各項用途管制管控指標具備比較好的靈活性與彈性；管控指標較為復雜化，不會針對全部管控指標均開展精確定量化。從實際層面來分析，在選擇容積率和用地性質等具體管控指標的過程當中，均會出現“自由裁量權”的問題，若缺乏完善問責機制，容易引起腐敗現象。近些年來，因為廉政建設的全面推進，政府的自由裁量權運作更為規(guī)范化，空間越來越小。通過制定出完善的問責機制，編制單位人員、審查人員的工作職責更加清晰，采用負責人員實名制方式，達到責任到人，不斷強化各個主體職責意識[8]。在“方案的制定—詳規(guī)的編制—審查與審批—監(jiān)管”全過程當中，制定出科學的獎懲機制，針對各個環(huán)節(jié)當中的主管部門和編制單位，包括實施主體和有關參與者等，實施明確的分工，針對其日常工作職責和時限等做出清晰規(guī)定，確保用途管制制度得到更好落實。

3 結語

綜上，本文重點探討國土空間詳細規(guī)劃分區(qū)用途管制途徑，通過建立一個更加詳細的用途分區(qū)系統(tǒng)、制定分區(qū)管制規(guī)則、采用分區(qū)管制和分層編制、分級審批相結合模式、加強指標分類與管控等，可取得比較好的效果，故能夠為工作人員提供借鑒。