地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的思路

雷 娟

（作者單位：甘肅警察職業(yè)學(xué)院）

一、地方政府隱性債務(wù)的概念與范圍

（一）概念界定

精確地測度或者估算地方政府隱性債務(wù)是化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，而正確認(rèn)識(shí)和精準(zhǔn)理解地方政府隱性債務(wù)是化解其風(fēng)險(xiǎn)的前提。世界銀行家漢娜提出的政府隱性債務(wù)的概念，為國際社會(huì)所公認(rèn)，其認(rèn)為政府隱性債務(wù)是政府基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公平等道義上的責(zé)任而負(fù)有一定救助義務(wù)的債務(wù)。而地方政府隱性債務(wù)的概念在我國理論界至今尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。對地方政府隱性債務(wù)研究相對較早的劉尚希提出，地方政府隱性債務(wù)不是因?yàn)槟骋环苫蛳嚓P(guān)合同，而是地方政府最終承擔(dān)的債務(wù)，這種債務(wù)只是出于大眾預(yù)期或緩解政治壓力的需要[1]。李揚(yáng)等人認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)包括國有企業(yè)、融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)等形成的債務(wù)，同時(shí)還包括地方社會(huì)保障基金缺口[2]。也有學(xué)者用概括加列舉的方式給出了地方政府隱性債務(wù)的概念：地方政府隱性債務(wù)是政府由于承擔(dān)公共責(zé)任而不是因?yàn)橄嚓P(guān)法律或合同的規(guī)定加之于身的償還義務(wù)，包括地方政府擔(dān)保、購買服務(wù)，國有企業(yè)債務(wù)，融資平臺(tái)、政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership, PPP）模式所形成的債務(wù)[3]。溫來成、李婷在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上對地方政府隱性債務(wù)的范圍進(jìn)行了擴(kuò)充，將國有事業(yè)單位2015 年以前的歷史性債務(wù)、地方棚戶區(qū)改造項(xiàng)目形成的債務(wù)和保障性住房項(xiàng)目產(chǎn)生的債務(wù)納入地方政府隱性債務(wù)范圍[4]。通過對國內(nèi)學(xué)者的研究進(jìn)行梳理，不難看出地方政府隱性債務(wù)的概念在我國尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。

（二）范圍界定

目前，眾學(xué)者對我國地方政府隱性債務(wù)的范圍還沒有一致的認(rèn)識(shí)。各地方政府舉債方式種類繁多，相似的地方是都將在未來需要用財(cái)政資金承擔(dān)支出責(zé)任的項(xiàng)目全歸結(jié)為地方政府隱性債務(wù)，如地方政府購買服務(wù)、利用平臺(tái)公司所產(chǎn)生的債務(wù)、各種投資基金和引導(dǎo)基金、棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)形成的負(fù)債等。這類隱性債務(wù)有一些共同特征。第一，債務(wù)形成原因多樣。有傳統(tǒng)的直接貸款和保理形成的債務(wù)，也有表外信貸融資的資管計(jì)劃形成的債務(wù)，其中不乏“名股實(shí)債”、約定固定收益、對社會(huì)資本虧損進(jìn)行補(bǔ)貼等違規(guī)操作，最終造成隱性債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生較大誤差。第二，債務(wù)金額增長速度較快。近年來，中央政府出臺(tái)了相關(guān)措施用于抑制地方隱性債務(wù)的增長，但從一些地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模增長速度來看，抑制效果不佳。受大眾投資偏好改變的影響，市場利率一度下降，商業(yè)銀行也偏好低風(fēng)險(xiǎn)，各類城投債的規(guī)模將會(huì)持續(xù)增長。第三，在我國，隱性債務(wù)管理比較復(fù)雜。隱性債務(wù)的產(chǎn)生涉及不同的部門，這些部門在債務(wù)治理過程中需要互相配合。第四，債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)口徑有差異。國內(nèi)外都有學(xué)者建議將地方國有企業(yè)、地方銀行等主體形成的債務(wù)和社會(huì)保障資金缺口都納入地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)范圍[5-6]。

二、地方政府隱性債務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方政府隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)主要來自城投債的增加，同時(shí)，產(chǎn)生隱性債務(wù)的公司數(shù)量、債券數(shù)額和舉債規(guī)模都在極速增長。如果地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模超出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的承受范圍，那么帶來的后果不僅是加重地方財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)，更嚴(yán)重的可能會(huì)危害國內(nèi)財(cái)政安全。近幾年，一些地區(qū)城投債金額不斷上升，帶動(dòng)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，超過了地方財(cái)政收入和我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）的增長速度，成為地方財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)，給地方帶來了巨大的隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)[7]。

（二）到期無法償還導(dǎo)致系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

從隱性債務(wù)產(chǎn)生的渠道及舉債方式來看，各地方政府大多是通過各地融資平臺(tái)公司發(fā)行城投債。這類城投債最典型的特征就是債務(wù)資金運(yùn)行收益低，因?yàn)檫@類債務(wù)資金到位后，投資方向主要是收益率很低甚至沒有收益的公益類項(xiàng)目，如安居房建設(shè)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，市政道路、市政河道建設(shè)與維護(hù)項(xiàng)目，旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。

城投項(xiàng)目的現(xiàn)狀是，項(xiàng)目數(shù)量和籌資金額不斷增大，但項(xiàng)目盈利能力弱，在大量債務(wù)到期時(shí)只能依賴于財(cái)政撥款還債。而近幾年各地財(cái)政收入都不同程度有所減少，財(cái)政資金償還存量債務(wù)有很大的困難，多用于償還債務(wù)利息。因此，就城投債發(fā)行企業(yè)的盈利水平和債務(wù)規(guī)模比較來看，企業(yè)償債能力弱，存在很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政撥款金額不足或撥款不及時(shí)，都有可能導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂、債務(wù)違約，進(jìn)而引發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）隱性債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)

在我國，地方隱性債務(wù)多是由于平臺(tái)企業(yè)舉借，債務(wù)管理屬于企業(yè)內(nèi)部管理問題，債務(wù)隱蔽性較強(qiáng)，債務(wù)信息透明度較低，給債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警增加了難度。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平落后、基本財(cái)務(wù)制度不健全，作為企業(yè)內(nèi)部資料的財(cái)務(wù)信息不對外公開，社會(huì)層面難以獲得全面、系統(tǒng)、真實(shí)的債務(wù)信息，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。

由地方融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)給地方政府債務(wù)管理帶來的另一個(gè)管理難題就是“多頭管理”。債務(wù)舉借方是城投等平臺(tái)企業(yè)，平臺(tái)企業(yè)的管理權(quán)限不在財(cái)政部門，但最終還款責(zé)任要由政府財(cái)政資金承擔(dān)，即財(cái)政部門不能直接參與隱性債務(wù)的管理，卻要承擔(dān)兜底償還責(zé)任。

（四）PPP 發(fā)展引發(fā)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目在實(shí)施過程中的很多問題也引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，PPP 模式產(chǎn)生并迅速崛起，在項(xiàng)目實(shí)施過程中將隱性債務(wù)異化為“股”、承諾兜底等不規(guī)范的操作模式使政府承擔(dān)的償還義務(wù)沒有體現(xiàn)在報(bào)表中，加大了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性。PPP 項(xiàng)目投資回報(bào)率偏低且投資回報(bào)渠道偏窄，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目對政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制產(chǎn)生依賴，增加政府的支出責(zé)任，加劇地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)[8]。

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）基建需求增長，地方政府積極籌措所需資金

2008 年國際金融危機(jī)之后，中央政府為了減緩經(jīng)濟(jì)下滑趨勢，在統(tǒng)籌4 萬億元救市資金的同時(shí)出臺(tái)了一系列政策，目的是鼓勵(lì)地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，以推動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)復(fù)活并快速發(fā)展，使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平快速回到金融危機(jī)之前。在2015 年之前，地方政府沒有權(quán)力發(fā)行地方債，也不能運(yùn)用債務(wù)融資工具助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只能將當(dāng)?shù)赝恋刭Y源注入相關(guān)平臺(tái)公司，依靠平臺(tái)公司籌措所需資金，這樣便擴(kuò)大了地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。而在2015 年之后，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，地方政府可以自行舉債，但由于中央政府采取的限額管理措施，債務(wù)金額受限，促使地方政府采用隱性債務(wù)來滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

（二）分稅制改革后的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配

1994 年，為抑制中央財(cái)政入不敷出的問題，國家進(jìn)行了分稅制改革，這一改革一直被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是地方政府債務(wù)形成的政策性根源所在。分稅制改革后，從中央與地方縱向的財(cái)力分配可以看出，中央、地方共享稅中，中央所占比重不斷增加，相應(yīng)的地方所占比重逐步減少，導(dǎo)致的結(jié)果是地方財(cái)權(quán)顯著收縮。與此同時(shí)，地方財(cái)政支出的占比卻呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和民生服務(wù)等職能越來越突多，地方政府財(cái)政預(yù)算和支出執(zhí)行都出現(xiàn)困難，欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，地方財(cái)政收入由高速增長進(jìn)入中高速或者中速增長，個(gè)別地區(qū)甚至進(jìn)入低速增長。在這種環(huán)境下，部分地方財(cái)政運(yùn)行狀況不佳，地方政府甚至通過舉借債務(wù)的方式來滿足養(yǎng)老金發(fā)放的需求。PPP 項(xiàng)目就成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府緩解財(cái)政壓力的一種選擇。

（三）地方政府職能過多的同時(shí)還為隱性債務(wù)“兜底”

財(cái)政預(yù)算軟約束以及比較寬松的宏觀積極環(huán)境，貌似都可以解釋為什么地方政府債務(wù)會(huì)快速增長，但地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任被學(xué)者普遍認(rèn)為是地方政府隱性債務(wù)存在的制度原因。1994 年分稅制改革，降低了地方占稅收收入的比例，卻未明確劃分央地不同的事權(quán)，對地方政府而言，其擔(dān)負(fù)著本地區(qū)民生、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等責(zé)任。如果地方政府通過顯性債務(wù)仍然籌措不到相應(yīng)資金，就會(huì)通過隱性債務(wù)籌措相應(yīng)資金。從表面看，地方政府對隱性債務(wù)的償還并無責(zé)任，但如果地方財(cái)政支出不足，社保資金存在缺口；或當(dāng)發(fā)生重大公共事件時(shí)，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，地方政府都會(huì)提供資金為其善后，這樣也增加了地方政府隱性債務(wù)的金額。

（四）多元化的投融資方式與金融機(jī)構(gòu)的競相參與

近年來，為了在緩解地方隱性債務(wù)快速增長的同時(shí)提高地方政府投融資效率，中央政府采取了一系列措施以促進(jìn)投融資多元化發(fā)展，主要以政府購買、PPP 等方式實(shí)現(xiàn)。然而，多元的投融資方式又帶來了新的問題。一些地區(qū)的PPP 項(xiàng)目由于交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜、規(guī)范性文件較多、合同履行的靈活性較差，最終只能通過地方政府的擔(dān)保才能完成，形成了“名投實(shí)債”，給地方政府承擔(dān)隱性債務(wù)埋下了隱患。

我國金融行業(yè)在幾十年的發(fā)展過程中，從最初的分業(yè)經(jīng)營發(fā)展為混業(yè)經(jīng)營，銀行、證券機(jī)構(gòu)、基金管理機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上相互交叉，涌現(xiàn)出多種金融工具。而金融機(jī)構(gòu)又存在財(cái)政兜底幻覺，競相參與到地方政府債券交易業(yè)務(wù)中，導(dǎo)致金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，加重了地方政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

四、化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資機(jī)制

地方政府應(yīng)形成正確的發(fā)展觀和舉債觀以控制地方隱性債務(wù)增量，從根本上抑制地方政府的舉債沖動(dòng)。在當(dāng)前環(huán)境下，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資大幅度擠占了私有資金投資份額，使私有資金無法融入，背離了地方政府舉借債務(wù)的初衷。對此，中央政府應(yīng)鼓勵(lì)各地方政府采取多元化投資模式以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的良性循環(huán)。同時(shí)，要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，完善激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)新該領(lǐng)域投融資市場機(jī)制，讓市場在該領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。

（二）推進(jìn)財(cái)稅體制改革，優(yōu)化政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分

想要政府隱性債務(wù)從根本上得到治理，需建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財(cái)政關(guān)系[9]。從隱性債務(wù)的中長期治理來看，中央政府需要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立分稅分級財(cái)政體制，對中央與地方稅收收入進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，對各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)從縱向進(jìn)行合理分配，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任的適度匹配。將部分事權(quán)上移，如由中央財(cái)政來承擔(dān)社會(huì)保障基金、高等教育支出、生態(tài)環(huán)保支出以及食藥安全方面的支出，降低地方政府的舉債需求，讓地方財(cái)政將著眼點(diǎn)放在“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”上。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，健全債務(wù)監(jiān)督體系

地方政府應(yīng)在從“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，從“無限型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌汀钡幕A(chǔ)上進(jìn)一步劃分政府間事權(quán)，以有效遏制變相舉債行為，使地方政府無限舉債的現(xiàn)象得到有效杜絕。進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)該做的就是將為人民辦實(shí)事的理念落到實(shí)處，將“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”的政府舉債機(jī)制落到實(shí)處，多方努力，在地方政府政績考核體系中提高民生項(xiàng)目的權(quán)重[10]。

此外，應(yīng)健全債務(wù)預(yù)算監(jiān)督體系，讓地方政府隱性債務(wù)承擔(dān)的項(xiàng)目在陽光下運(yùn)營。目前，我們?nèi)詿o法準(zhǔn)確估量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，究其原因，是地方政府沒有將隱性債務(wù)納入預(yù)算管理體系，使隱性債務(wù)處于財(cái)政監(jiān)督之外。這就需要通過健全、完善債務(wù)監(jiān)督體系，加大對地方政府隱性債務(wù)的管理力度。如監(jiān)管部門在審查相關(guān)報(bào)告時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審查隱性債務(wù)情況是否列明、是否有清晰可行的償還計(jì)劃及穩(wěn)定的資金來源，避免債務(wù)到期無法償還時(shí)給政府造成兜底負(fù)擔(dān)。

（四）充分尊重客觀規(guī)律，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察

地方政府在對隱性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)充分尊重投融資方式選擇的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮不同投融資方式的作用。對隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，是為了更好地利用投融資模式為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。可以考慮將不同的投融資方式應(yīng)用于不同的投資項(xiàng)目：對于收益率低甚至無收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，選擇地方債券融資方式。受當(dāng)前政策走向的影響，各地城投債逐步向PPP 模式轉(zhuǎn)化，對于治理地方政府債務(wù)問題、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有顯著效果，同時(shí)也降低了基礎(chǔ)設(shè)施的供給成本，使財(cái)政資金在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資效率有所提高。

地方政府除在法律和制度方面對地方銀行進(jìn)行約束外，還應(yīng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)管理人員和員工的道德約束，使員工樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)銀行行業(yè)文化建設(shè)，幫助管理人員樹立正確的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理念，打造公平的市場競爭環(huán)境，降低銀行業(yè)產(chǎn)生地方隱性債務(wù)的可能性。