咸豐縣國土空間規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興策略探討

王雯雯，辛 杰，夏 偉，尹 偉，康全國，張 馳，孫 佩，易潔偉

（湖北省地質(zhì)科學(xué)研究院，湖北武漢 430034）

黨的十九大報告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在更高標(biāo)準(zhǔn)、更高層次、更高質(zhì)量上推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，在我國“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程中具有劃時代的里程碑意義。國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，也是我國深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重要抓手和全面增強(qiáng)國土空間治理能力、提升國土空間治理體系現(xiàn)代化水平的有效手段。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》[1]的正式印發(fā)，意味著國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計已基本成型；2020 年9 月，自然資源部辦公廳《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》[2]的出臺，為充分發(fā)揮其承上啟下、上傳下導(dǎo)等方面的作用指明了方向。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興與國土空間規(guī)劃的交叉研究已成為諸多學(xué)者研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。張京祥等揭示了改革開放40年來我國空間規(guī)劃體系的發(fā)展歷程及總體趨向[3]。戈大專等深入探討了面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑[4]。常鵬君、黃慧茵等分別對新時期國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興的發(fā)展模式[5]、實(shí)施路徑[6]進(jìn)行了研究。李燁、朱佩娟等、裴欣等分別探討了國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的編制重點(diǎn)[7]、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的管控路徑[8]和村莊規(guī)劃的發(fā)展方向[9]。賈鎧陽等則對鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵進(jìn)行了科學(xué)認(rèn)知，對其職能進(jìn)行了明確，并提出了鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的路徑[10]?？梢钥闯?，現(xiàn)有研究多為學(xué)術(shù)理論層面的定性探討，針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下典型縣域的國土空間規(guī)劃實(shí)踐研究較少。雖然姜洋等、張麗等分別以遼寧省瓦房店市[11]、貴州省江口縣[12]為例展開了相關(guān)研究，但現(xiàn)階段針對鄂西山區(qū)這一典型代表性區(qū)域的相關(guān)研究仍亟待深入。

根據(jù)湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃，鄂西山區(qū)縣域大多為我國重要的革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和國家層面的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展欠佳，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)重大。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，做好鄂西山區(qū)縣域的國土空間規(guī)劃具有重大現(xiàn)實(shí)意義。本文分析了該區(qū)域國土空間規(guī)劃中存在的問題，探索了國土空間優(yōu)化路徑，以此助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)等全方位振興。

1 現(xiàn)狀

咸豐縣地跨東經(jīng)108°37'08″～109°20'08″、北緯29°19'28″～30°02'54″，地處恩施土家族苗族自治州西南部、云貴高原東武陵山余脈與大巴山之間，南部高、中部低，自東北向西南傾斜，東連宣恩，西接重慶黔江，北毗利川，南鄰重慶酉陽，東北與恩施市相連，東南同來鳳縣相連，歷有“荊南雄鎮(zhèn)”“楚蜀屏翰”之稱，是“宜荊荊恩”城市群和渝東南城市群中的重要城市。全縣南北長約80.38 km，東西寬68.95 km，總面積2 550 km2，下轄7 個鎮(zhèn)、3 個鄉(xiāng)和1 個區(qū)工委。截至2020 年，咸豐縣常住人口31.88 萬人，城鎮(zhèn)化率45.4%，地區(qū)生產(chǎn)總值93.14 億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)21.76 億元，第二產(chǎn)業(yè)10.54 億元，第三產(chǎn)業(yè)60.84 億元。咸豐縣是我國重要的革命老區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)。2020 年4 月，咸豐縣實(shí)現(xiàn)整縣脫貧摘帽，66 個重點(diǎn)貧困村全部出列，14.94萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，順利通過國家脫貧成效考核、東西部扶貧協(xié)作成效考核和第三方評估。同時，咸豐縣位于武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，屬于國家層面的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是我國重要的生態(tài)屏障建設(shè)區(qū)、湖北省重要的生物多樣性維護(hù)區(qū)和森林生態(tài)保護(hù)區(qū)。

2 存在的問題

根據(jù)我國《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》的相關(guān)要求，國土空間規(guī)劃應(yīng)落實(shí)主體功能定位，明確空間發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略；優(yōu)化空間總體格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展；強(qiáng)化資源環(huán)境底線約束，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提升連通性，促進(jìn)節(jié)約集約、高質(zhì)量發(fā)展；完善公共空間和公共服務(wù)功能，營造舒適、健康、便利的人居環(huán)境；保護(hù)歷史與自然文化遺存，塑造極具地域特色的城鄉(xiāng)風(fēng)貌；完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)安全韌性；推進(jìn)國土整治修復(fù)和城市更新，提升城鄉(xiāng)空間綜合價值。

當(dāng)前，咸豐縣資源環(huán)境約束趨緊，生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益突出，生態(tài)保護(hù)空間亟待優(yōu)化；耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)壓力較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間保障能力有待增強(qiáng)；建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度不高，城鄉(xiāng)發(fā)展空間不能滿足新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)城融合的高質(zhì)量發(fā)展要求。因此，實(shí)施城鄉(xiāng)空間優(yōu)化行動，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興發(fā)展新格局顯得尤為重要。

在此背景下，咸豐縣在本輪縣域國土空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)按照高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在助力鄉(xiāng)村振興中的重要空間保障作用，聚焦以下4個方面：1）要兼顧區(qū)域戰(zhàn)略、地方優(yōu)勢、歷史文化等多個維度，遵循自然本底條件，構(gòu)建縣域空間開發(fā)保護(hù)總體格局，完善區(qū)域協(xié)調(diào)格局；2）要明確生態(tài)重要與生態(tài)敏感地區(qū)，構(gòu)筑重要生態(tài)屏障、廊道與網(wǎng)絡(luò)，形成連續(xù)、完整、系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)格局；3）要落實(shí)農(nóng)業(yè)功能區(qū)制度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集群化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局；4）圍繞鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)城融合，明確城鎮(zhèn)體系的規(guī)模等級與空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化村莊分類布局，打造集約高效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間。

3 對策建議

3.1 強(qiáng)化空間用途管制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間

堅持底線思維和問題導(dǎo)向，因地制宜，生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、集約節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定三條控制線（即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，分類制定各功能類型區(qū)的準(zhǔn)入條件，明確環(huán)境容量、開發(fā)強(qiáng)度和底線控制要求。當(dāng)前，在咸豐縣國土空間規(guī)劃中，三類空間功能應(yīng)各有側(cè)重。

1）生態(tài)空間。要注重維護(hù)生態(tài)安全與生物多樣性，構(gòu)建“兩區(qū)兩廊，四核多點(diǎn)”（兩區(qū)：生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)彈性發(fā)展區(qū)；兩廊：以唐崖河、忠建河為主的水系景觀綠廊；四核：忠建河大鯢國家級自然保護(hù)區(qū)、星斗山國家級自然保護(hù)區(qū)、二仙巖濕地自然保護(hù)區(qū)、坪壩營國家森林公園；多點(diǎn)：其他重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)、水源保護(hù)地）的生態(tài)保護(hù)格局。2）農(nóng)業(yè)空間。要嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，保障糧食安全，逐步形成與“一核三帶三片區(qū)”（一核：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展核；三帶：茶旅融合發(fā)展示范帶、唐崖河休閑觀光產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范帶、特色經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展示范帶；三片區(qū)：山地特色農(nóng)業(yè)示范片、立體農(nóng)業(yè)示范片、茶葉標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)示范片）重點(diǎn)功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略相配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。3）城鎮(zhèn)空間。要促進(jìn)人、城、產(chǎn)、交通一體化發(fā)展，通過縣城引領(lǐng)、兩翼支撐、軸帶聯(lián)動，構(gòu)建“一城兩翼，一圈雙軸多點(diǎn)”（一城：中心城區(qū)；兩翼：坪壩營、唐崖；一圈：城鎮(zhèn)功能發(fā)展圈；雙軸：依托“十字型”高速形成兩條經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸；多點(diǎn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)域、重點(diǎn)園區(qū)、旅游區(qū)等）的空間格局。

3.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展

明確戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標(biāo)是構(gòu)建全域國土空間格局的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神及省委十一屆八次全會、州委七屆九次全會精神，按照湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃和《咸豐縣城市總體規(guī)劃（2014—2030 年）》要求，針對當(dāng)前咸豐縣國土空間開發(fā)中存在的問題，為了提高土地節(jié)約集約利用水平，保護(hù)自然與歷史文化遺存，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

加快構(gòu)建以高樂山鎮(zhèn)、忠堡鎮(zhèn)、曲江鎮(zhèn)為縣城核心區(qū)域，以坪壩營鎮(zhèn)、唐崖鎮(zhèn)、清坪鎮(zhèn)、活龍坪鄉(xiāng)為中心鎮(zhèn)，以朝陽寺鎮(zhèn)、黃金洞鄉(xiāng)、小村鄉(xiāng)、大路壩區(qū)為特色鎮(zhèn)的“縣城—中心鎮(zhèn)—特色鎮(zhèn)”協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)等級結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特色集鎮(zhèn)為支撐、新型農(nóng)村社區(qū)（村寨）為基點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化體系。

強(qiáng)化“一心”，即強(qiáng)化城市綜合功能，壯大輻射集聚能力，深化縣域經(jīng)濟(jì)中心作用，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對鄉(xiāng)村建設(shè)的反哺作用。突出“雙副”，發(fā)揮區(qū)位交通優(yōu)勢條件，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和人口向國省道交通干線周邊、適宜建設(shè)的中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)集聚，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，做強(qiáng)中心村、特色村，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)，發(fā)揮鄉(xiāng)村多功能性。發(fā)展“組團(tuán)”，立足文化、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)連城接村、承上啟下的功能，增強(qiáng)集鎮(zhèn)發(fā)展活力，突出在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、人口聚集等方面對鄉(xiāng)村發(fā)展的帶動作用。

3.3 突出鄂西地域特色，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展

根據(jù)鄂西不同鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件及資源稟賦等，突出問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，分類指導(dǎo)、因地制宜、精準(zhǔn)施策，按照集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分區(qū)、分類推動鄉(xiāng)村健康有序發(fā)展。

1）集聚提升類主要是在原有基礎(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化環(huán)境、提振人氣、增添活力，保護(hù)保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌。鼓勵發(fā)揮區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)、資源等比較優(yōu)勢，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)貿(mào)、休閑服務(wù)業(yè)等專業(yè)化鄉(xiāng)村發(fā)展。以規(guī)模較大的行政村為重點(diǎn)，發(fā)展集聚提升類村莊。

2）城郊融合類村莊是縣城近郊區(qū)所在地的村莊，具備成為縣城后花園的優(yōu)勢，也具有向縣城轉(zhuǎn)型的條件。聚焦村莊發(fā)展短板，科學(xué)確定村莊發(fā)展方向，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共享共建，有序整治農(nóng)村人居環(huán)境，合理利用殘舊房屋，建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗村莊。

3）特色保護(hù)類村莊主要包括歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化資源豐富的村莊。切實(shí)保護(hù)村莊的傳統(tǒng)選址、格局、風(fēng)貌及自然和田園景觀等整體空間形態(tài)與環(huán)境，全面保護(hù)文物古跡、歷史建筑、傳統(tǒng)民居等傳統(tǒng)建筑。對自然旅游資源豐富、鄉(xiāng)村田園風(fēng)光獨(dú)特的鄉(xiāng)村，結(jié)合大力發(fā)展生態(tài)觀光、生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)，著力打造特色產(chǎn)品、特色品牌，打造一批特色村寨、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，形成“一村一品”格局。

4）搬遷撤并類村莊主要是對處于地質(zhì)安全隱患區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)極度脆弱區(qū)及不具有保留價值的空心村等鄉(xiāng)村，因重大項目建設(shè)需要搬遷的鄉(xiāng)村，尊重農(nóng)民意愿，以保障農(nóng)民基本生產(chǎn)生活條件為底線，通過農(nóng)村集聚發(fā)展搬遷、生態(tài)搬遷等方式，逐步實(shí)施村莊搬遷撤并，統(tǒng)籌解決村民生計及生態(tài)保護(hù)等問題。

3.4 做優(yōu)做細(xì)產(chǎn)業(yè)布局，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)

圍繞農(nóng)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、集群化發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，以主要交通廊道聚集產(chǎn)業(yè)和各類要素，結(jié)合鄉(xiāng)村振興分區(qū)引導(dǎo)，優(yōu)化不同功能區(qū)農(nóng)業(yè)功能定位，推動農(nóng)業(yè)差異化協(xié)同發(fā)展，逐步形成與“一核三帶三片區(qū)”重點(diǎn)功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略相配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。

同時，咸豐縣作為鄂西地區(qū)與重慶交接的門戶城市，可以緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”2 個關(guān)鍵詞，深度參與和服務(wù)“長江經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展戰(zhàn)略，利用鄂渝交界的區(qū)位優(yōu)勢，可主動融入“宜荊荊恩”城市群，加快對接成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈。在鄂西生態(tài)旅游圈“雙核三區(qū)四帶六軸”的空間布局中，位于清江土（家）苗民俗生態(tài)旅游板塊的咸豐縣可以突出生態(tài)、硒元素、民族文化資源優(yōu)勢，以“世遺唐崖·森林咸豐”為形象統(tǒng)領(lǐng)，主打“世遺咸豐、山水咸豐、原鄉(xiāng)咸豐、紅色咸豐、健康咸豐”五張牌，采用串點(diǎn)成線、重點(diǎn)區(qū)域成片的發(fā)展模式，整合資源，豐富業(yè)態(tài)，做大“一心兩核三環(huán)三組團(tuán)”（一心：咸豐縣旅游綜合服務(wù)中心；兩核：唐崖土司城址世界遺產(chǎn)旅游核、坪壩營生態(tài)旅游核；三環(huán)：山地休閑旅游環(huán)、鄉(xiāng)村體驗(yàn)旅游環(huán)、森林生態(tài)旅游環(huán)；三組團(tuán)：二仙巖山地休閑旅游組團(tuán)、小村·黃金洞鄉(xiāng)村旅游組團(tuán)、朝陽畫廊水上休閑旅游組團(tuán)）的全域旅游。

4 結(jié)語

咸豐縣存在土地利用低效粗放、用地結(jié)構(gòu)不盡合理、城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張、空間布局散亂、生態(tài)環(huán)境局部失衡等問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，作為鄂西山區(qū)的典型縣域城市，咸豐縣亟需發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國土空間用途管制，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，突出鄂西地域特色，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，做優(yōu)做細(xì)產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建起生態(tài)和諧、集約高效、安全韌性的全域國土空間開發(fā)保護(hù)格局，打造具有鄉(xiāng)土民俗文化特征的現(xiàn)代鄂西生態(tài)新農(nóng)村。