北流市村莊規(guī)劃建設(shè)探討

羅松延

（中共北流市委黨校，廣西北流 537400）

黨的二十大報告中提出，要全面推進鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村[1]。貫徹落實好黨的二十大報告中關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興的要求，首先要做好村莊規(guī)劃，以高規(guī)格的村莊規(guī)劃提升村莊建設(shè)質(zhì)量，提高村民居住的舒適度，從而滿足村民日益提升的對居住環(huán)境的要求，實現(xiàn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設(shè)目標。

1 北流市村莊規(guī)劃建設(shè)實踐探索

習(xí)近平總書記強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行，有序推進，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)[2]。近年來，廣西北流市秉承“把規(guī)劃還給鄉(xiāng)村，把設(shè)計還給農(nóng)民”的理念，讓村民充分參與鄉(xiāng)村規(guī)劃全過程，在全國率先成立第一個由村民全程參與規(guī)劃建設(shè)的“廣西美麗鄉(xiāng)村設(shè)計院”，出臺鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度工作方案，推出一張國土空間規(guī)劃圖、一張近期重點建設(shè)項目表、一份規(guī)劃管制規(guī)則的“一圖一表一規(guī)則”村莊規(guī)劃編制模式，舉全市之力推進村莊規(guī)劃工作，并取得了實質(zhì)性的成效。截至目前，北流市22 個鎮(zhèn)已配備鄉(xiāng)村規(guī)劃師，村莊規(guī)劃編制覆蓋118 個建制村，覆蓋率達42.4%，位居廣西第一。

1.1 頂層設(shè)計，目標高遠

北流市以加強頂層設(shè)計為切入點，創(chuàng)新思路，推動村莊規(guī)劃有序開展。

1.1.1 完善政策體系，確保有章可循

為保證村莊規(guī)劃有據(jù)可依、有章可循，給村莊規(guī)劃工作的開展指明道路、提供保障，北流市相繼印發(fā)實施了一系列政策文件，推動當?shù)剜l(xiāng)村規(guī)劃工作行穩(wěn)致遠。

2020 年5月，北流市人民政府印發(fā)了《北流市鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度工作方案》（北政辦函〔2020〕46 號），在廣西首推為各鎮(zhèn)村配備“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”掛點服務(wù)的工作路線，早于《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃師掛點服務(wù)辦法》（試行）近30 天。北流市在總結(jié)2019 年村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗基礎(chǔ)上，創(chuàng)新提出了簡化版實用性村莊規(guī)劃理念，推出“一張藍圖”村莊規(guī)劃編制模式，制定了北流市實用性村莊規(guī)劃編制流程。新穎的思路吸引各方政府、組織到北流市交流學(xué)習(xí)，北流市成為村莊規(guī)劃教學(xué)示范點。2021 年10月，圍繞“新時代土地制度改革與鄉(xiāng)村振興”主題，由廣西自然資源廳主辦的第二屆鄉(xiāng)土論壇在北流市召開，來自全國各地的自然資源和鄉(xiāng)村振興工作者、研究者及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者200 多人展開了深入探討交流[3]。

1.1.2 健全管理體系，加強組織保障

1）成立北流市村莊規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長擔任組長，成員是本級各部委辦局主要負責領(lǐng)導(dǎo)。2）以“鎮(zhèn)小組統(tǒng)籌+鄉(xiāng)村規(guī)劃師引領(lǐng)+村干部配合+村民參與+局小組指導(dǎo)實施”的模式開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。這為北流市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作的全面扎實開展提供了組織保障。

1.2 尊重民意，擴大參與

北流市組建了回鄉(xiāng)干部隊伍、鄉(xiāng)村振興第一書記隊伍、村民理事會隊伍等8 支隊伍，讓村民全過程參與村莊規(guī)劃編制。通過“參與式”的規(guī)劃模式開展規(guī)劃編制工作，擴大公眾參與廣度和深度，加強政府部門和農(nóng)村基層的溝通，規(guī)劃成果能融合專業(yè)技術(shù)、村民意愿和地方實際情況，具有更強的可操作性，以公眾參與為核心，實現(xiàn)五方聯(lián)動[4]。

在每個環(huán)節(jié)都充分征求村民意見，聽取村民訴求，將民眾意見放在重要位置。規(guī)劃完成后，在村內(nèi)公示30天，并向村民征求意見，村民填寫意見反饋表，并對修改后的鄉(xiāng)村規(guī)劃進行表決，2/3 以上成員或村民代表同意并簽字則算通過，讓村民充分參與鄉(xiāng)村規(guī)劃全過程，注重實用性。

1.3 活用政策，激發(fā)活力

北流市堅持改革創(chuàng)新，運用村級集體經(jīng)濟組織推動實施的土地綜合整治項目和農(nóng)村土地制度改革項目資金作為支撐，通過增強造血功能破解了資金來源不足難題，切實解決村莊規(guī)劃編制資金問題[5]。

1.3.1 用好土地綜合整治項目

北流市先后制定出臺一系列政策文件，對土地整治項目的實施方式、經(jīng)費來源、項目收益反哺等進行改革創(chuàng)新，通過開展土地整治項目支撐鄉(xiāng)村振興、支持村莊規(guī)劃。1）自2019年，北流市實施土地綜合整治項目，以鎮(zhèn)為單位立項，村組織實施，由鎮(zhèn)政府平臺公司按規(guī)定價格收購（土地開墾水田每667 m2為8 萬元，土地開墾旱地每667 m2為3 萬元，旱改水每667 m2為6 萬元）。2）2019 年5 月—2021 年5月，北流市實施零星分散集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市整治復(fù)墾項目，按規(guī)定價格（水田每667 m2為12 萬元，旱地每667 m2為6 萬元，其他農(nóng)用地每667 m2為2.5 萬元）對轄區(qū)所在村民委員（居民委員）復(fù)墾的指標進行收購，所得資金歸村集體所有，并規(guī)范長效監(jiān)督管理。

1.3.2 用好農(nóng)村土地制度改革項目

北流市全面展開對2019 年6 月1 日前由于歷史原因形成的“一戶多宅”、超面積使用宅基地、未履行審批手續(xù)的農(nóng)村宅基地等問題的處理，實施“一戶一宅”管理，對“一戶多宅”和超標準使用宅基地實施老宅退出整治復(fù)墾后，新宅給予審批確權(quán)發(fā)證。農(nóng)村宅基地改革，處理了農(nóng)村宅基地歷史遺留問題，推行宅基地有償退出、使用和流轉(zhuǎn)，鼓勵村級集體經(jīng)濟組織從農(nóng)戶收回集體土地開發(fā)新村，解決“分田到戶”村無集體土地預(yù)留問題，征收宅基地有償使用費，保障了新村前期資金來源，解決了農(nóng)民住宅集中規(guī)劃建設(shè)問題。

2 存在的問題

2.1 村莊規(guī)劃布局分散零亂

由于地理條件的限制，目前我國農(nóng)村主要以散居的形式存在，具體表現(xiàn)為村莊規(guī)模小，分布雜亂，以姓氏聚居為主，布局分散，隨意性較大，自然村之間空間距離較大，村莊整體呈零星散居型。

2.2 村莊規(guī)劃受農(nóng)民私利意識所限

1）村民建房主要考慮自身使用的方便，很少考慮到與左鄰右舍及前后院的關(guān)系。村民各家各戶喜歡將居住用地圈起來，搭建院墻，房屋之間的間隔越來越小，合理的排水渠道、公共區(qū)域的“留白”等均被拋諸腦后，造成村莊布局不合理。2）在建設(shè)房屋的過程中，部分村民信奉風(fēng)水等，房屋修建基本不考慮村莊整體布局。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

大部分村莊的污水排放系統(tǒng)并不完善，缺乏相應(yīng)的排水排污管道，村民亂潑亂倒臟水污水現(xiàn)象嚴重，雨水、污水和牲畜的糞便大多都是隨意排放，嚴重影響農(nóng)村的生活環(huán)境。此外，大多數(shù)村莊地下管網(wǎng)的規(guī)劃基本上都是空白。

2.4 村莊人才短缺

與經(jīng)濟發(fā)達的城市相比，鄉(xiāng)村在工資收入、工作條件、醫(yī)療保障及繼續(xù)教育等方面還有很大差距，嚴重影響規(guī)劃人才在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)的愿望和激情。

2.5 村民對村莊規(guī)劃的需求提升

筆者在調(diào)研過程中針對村民是否滿意當前農(nóng)村生活環(huán)境進行了問卷調(diào)查，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，80%的村民都對當前的村容村貌不太滿意，20%的人較滿意。絕大部分的村民都反饋村莊的發(fā)展要有規(guī)劃，以規(guī)劃提升村莊的品質(zhì)。

3 對策建議

2021 年8月，習(xí)近平在河北省承德市考察時指出，要通過實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，把社會主義新農(nóng)村建設(shè)得更加美麗宜居[6]。為建設(shè)美麗宜居的新農(nóng)村，首先就要在村莊規(guī)劃上多花心思，以高質(zhì)量的村莊規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)布局合理、宜業(yè)宜居和美鄉(xiāng)村。根據(jù)總結(jié)調(diào)研北流市的經(jīng)驗，筆者建議可主要從以下5 方面做好鄉(xiāng)村規(guī)劃。

3.1 借鑒典型模式，因地制宜規(guī)劃空間布局

1）鄉(xiāng)村規(guī)劃要學(xué)會轉(zhuǎn)換思維，打破地理意義上的整合置換定式，挖掘諸如傳統(tǒng)文化、特色產(chǎn)業(yè)、政策傾向、道路樞紐等能成為凝聚點的主要條件，從而推進鄉(xiāng)村空間重組與治理重構(gòu)[7]。2）因地制宜走出當?shù)氐奶厣?，必須要根?jù)現(xiàn)實條件，考慮人員分布、鄉(xiāng)土情結(jié)、資源優(yōu)勢、道路交通及政策資金等諸多因素，不能照搬現(xiàn)成模式，建設(shè)與發(fā)展要突出特色化、多樣化、互補化。

3.2 引領(lǐng)鄉(xiāng)村新風(fēng)，破除私利思想促進鄉(xiāng)村規(guī)劃實施

1）重視思想教育。北流市要破除私利思想，從傳統(tǒng)文化入手，牢固樹立社會主義核心價值觀，樹立集體觀念，激發(fā)村民的大局意識和整體發(fā)展理念。2）發(fā)揮意識的滲透作用。做好鄉(xiāng)村規(guī)劃重要性的宣傳，通過潛移默化的宣傳引導(dǎo)最終達到村民遵守村莊規(guī)劃的行動自覺。3）以傳統(tǒng)文化為抓手，以鄉(xiāng)風(fēng)助力村莊規(guī)劃發(fā)展。通過修訂村規(guī)民約，簽訂責任合同等多種形式，增強村民參與村莊規(guī)劃建設(shè)的榮譽感、責任感，同心構(gòu)建顧“小家”也要為“大家”的思想理念，杜絕占道、堵路、“插隊”亂建的違法違建行為。

3.3 回應(yīng)村民期盼，建設(shè)高規(guī)格的美麗村莊

1）順應(yīng)民心。對于相關(guān)設(shè)施的建設(shè)要看村民究竟需不需要，相關(guān)服務(wù)的運營要看村民滿不滿意，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能為了建而建。2）順應(yīng)民意。大力提升村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的程度，尊重村民主體地位，激發(fā)村民建設(shè)的熱情，營造鄉(xiāng)村建設(shè)農(nóng)民既是受益者也是參與者的良好氛圍，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園。3）順應(yīng)民力。建設(shè)要考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，不能勞民傷財去透支財政打造超應(yīng)用水平的設(shè)施，規(guī)劃建設(shè)要量力而行。唯有廣泛聽取村民意見，因民需而建，因民意而改，才能真正建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村[8]。

3.4 創(chuàng)新人才機制，打造規(guī)劃人才發(fā)展平臺

1）發(fā)掘本土人才，將那些經(jīng)驗豐富實踐能力強的“土專家”特批進“學(xué)堂”，幫助架構(gòu)完整科學(xué)的理論體系，也能將經(jīng)驗歸納整合為更實用的知識體系，輔助規(guī)劃理論傳播。2）拉近農(nóng)村與高校人才的距離，鼓勵其支持農(nóng)村，在實踐中增強其對農(nóng)村的了解認識，培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的專門從事鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的“三農(nóng)”工作隊伍。3）創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃人才使用思路。同城市相比，農(nóng)村給予人才的待遇并不優(yōu)厚，往往招不來、留不住人才。對于涉農(nóng)人才，北流市應(yīng)采取更為靈活的引進理念，樹立人才“不為我有”但可“為我所用”的觀念。

3.5 科學(xué)規(guī)劃布局，激發(fā)鄉(xiāng)村土地活力

1）在編制村莊規(guī)劃前，北流市要深入開展摸底調(diào)查，基本掌握村莊土地資源利用情況，根據(jù)村莊地理位置、人口分布、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、發(fā)展形勢等進行合理規(guī)劃設(shè)計，明確村莊未來一段時間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。2）整合村莊土地資源，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃盤活村莊閑置土地，提升村莊土地的利用率。同時，可積極鼓勵村莊進行招商引資，利用村莊閑置的建設(shè)用地設(shè)立微園區(qū)建廠房，培育電子電器、五金制造等適合發(fā)展的企業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加村集體收入，借助村莊規(guī)劃契機促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。