新《檔案法》實(shí)施下的檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管研究

摘 要：監(jiān)督檢查是檔案部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，是檔案部門對歸檔單位遵守檔案法律、法規(guī)及規(guī)章制度落實(shí)情況的監(jiān)督、檢查，并根據(jù)檢查情況依法作出相應(yīng)處理的重要舉措。在新修訂《檔案法》實(shí)施的背景下，加強(qiáng)檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管工作研究，對促進(jìn)檔案業(yè)務(wù)規(guī)范、高效開展，提升檔案工作整體水平，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。本文以新《檔案法》第六章“監(jiān)督檢查”為研究對象，分析了新《檔案法》實(shí)施過程中檔案監(jiān)督檢查呈現(xiàn)的新特點(diǎn)、面臨的新要求，并結(jié)合實(shí)例探討了當(dāng)前檔案監(jiān)督檢查面臨的現(xiàn)實(shí)問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，旨在使檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管更具科學(xué)性、規(guī)范性和實(shí)效性。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；業(yè)務(wù)監(jiān)管；檔案管理

概述

2020年，新修訂的《檔案法》審議通過。這是該法自1987年頒布實(shí)施以來的第二次修訂，也是修訂內(nèi)容最多、影響最大的一次。在本次修訂中專門設(shè)立了一章“監(jiān)督檢查”，詳細(xì)規(guī)定了檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查的6種情形，監(jiān)督檢查的主體、方式及要求?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出8項(xiàng)主要任務(wù)，其中“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”主要任務(wù)中提出要“創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管”。監(jiān)督檢查是檔案部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，是檔案部門對所屬單位遵守檔案法律、法規(guī)及規(guī)章制度落實(shí)情況的監(jiān)督、檢查，并根據(jù)檢查情況依法作出相應(yīng)處理的重要舉措。將“監(jiān)督檢查”作為新修訂的《檔案法》中的一個(gè)專門章節(jié)、作為“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，凸顯監(jiān)督檢查的重要地位和作用，也為檔案部門監(jiān)督檢查提供了法律依據(jù)和根本遵循。檔案館館藏檔案涵蓋了文書檔案、財(cái)務(wù)檔案、人事檔案、基建檔案等，抓好檔案管理工作對提升工作質(zhì)量、管理水平和檔案事業(yè)發(fā)展均發(fā)揮著重要作用[1]。因此，在新修訂的《檔案法》實(shí)施背景下，加強(qiáng)對檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的研究，促進(jìn)檔案業(yè)務(wù)規(guī)范、高效開展，提升檔案工作整體水平，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

1 新《檔案法》實(shí)施下檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管新特點(diǎn)

1.1 權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一性

新《檔案法》將1996年修訂的《檔案法》中“檔案行政管理部門”修改為“檔案主管部門”，并在第六章第四十二條明確規(guī)定“檔案主管部門”依照相關(guān)規(guī)定，擁有對“檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織”的相關(guān)檔案情況進(jìn)行檢查的權(quán)力。新《檔案法》的監(jiān)督范圍較之前有了進(jìn)一步拓展，涵蓋了檔案收集、整理、保管、利用全過程，還增加檔案人員管理、庫房管理和責(zé)任制落實(shí)情況檢查。在賦予相關(guān)部門監(jiān)督檢查權(quán)力的同時(shí)，也提出了承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)督檢查的責(zé)任，即，檔案主管部門及其工作人員應(yīng)按照“法定的職權(quán)和程序開展監(jiān)督檢查”，并要求做到“科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效”。檔案主管部門應(yīng)在“符合安全保密要求的前提下”檢查有關(guān)庫房、設(shè)備、設(shè)施，查閱有關(guān)材料等[2]。

1.2 權(quán)利與義務(wù)對等性

“權(quán)利與義務(wù)”的對等性是新時(shí)代賦予社會主體監(jiān)督檢查檔案工作參與權(quán)與話語權(quán)的體現(xiàn)，也是其實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的重要保障。新《檔案法》第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利?！钡谒氖鶙l規(guī)定：“任何單位和個(gè)人對檔案違法行為，有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)?！钡谒氖邨l規(guī)定：“檔案主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序開展監(jiān)督檢查工作，做到科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效，不得利用職權(quán)牟取利益，不得泄露履職過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私?！边@些條款的規(guī)定明確賦予社會組織、個(gè)人監(jiān)督檔案工作的權(quán)利，也明確應(yīng)盡的義務(wù)[3]。因此，新《檔案法》實(shí)施后，組織與個(gè)人既是檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管的具體落實(shí)者，也是檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管的實(shí)際受益者，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等性。

1.3 內(nèi)外部監(jiān)督一致性

監(jiān)督檢查既要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的專業(yè)作用，也要發(fā)揮外部監(jiān)督的督促制約作用。新《檔案法》在監(jiān)督檢查方面突出體現(xiàn)了檔案監(jiān)管的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)一致性。《檔案法》第四十二條、第四十三條和第四十四條分別賦予檔案主管部門、檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)第四十二條規(guī)定的6種情形，第四十四條規(guī)定的安全隱患、檔案損毀、信息泄露等情形，應(yīng)及時(shí)向相關(guān)部門報(bào)告，并做好安全隱患消除等。新《檔案法》第四十六條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人對檔案違法行為，有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)。”這就賦予不特定主體的外部監(jiān)督權(quán)利。通過內(nèi)外部協(xié)同監(jiān)督，織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提升檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管水平。

2 新《檔案法》實(shí)施下檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管新要求

2.1 明確了監(jiān)督檢查內(nèi)容

新《檔案法》將檔案監(jiān)督檢查與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合。關(guān)于監(jiān)督檢查的內(nèi)容主要為六項(xiàng)：檔案工作責(zé)任制和管理制度落實(shí)情況；檔案庫房、設(shè)施、設(shè)備配置使用情況；檔案工作人員管理情況；檔案收集、整理、保管、提供利用等情況；檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況；對所屬單位等的檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)情況[4]。從這六項(xiàng)檢查內(nèi)容來看，涵蓋機(jī)制落實(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍、檔案業(yè)務(wù)、檔案信息化等方面內(nèi)容，檢查的內(nèi)容系統(tǒng)、全面，覆蓋檔案工作的方方面面，貫穿于檔案工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，將監(jiān)督檢查與檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，推動監(jiān)督檢查更具針對性、可操作性。

2.2 明晰了監(jiān)督檢查權(quán)責(zé)

新《檔案法》賦予了不同監(jiān)督檢查主體不同的權(quán)責(zé)。檔案主管部門除了四十二條規(guī)定的6項(xiàng)檢查內(nèi)容外，檔案庫房及設(shè)備等方面的檢查也由檔案主管部門負(fù)責(zé)。檔案安全隱患的監(jiān)督檢查則由檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織負(fù)責(zé)。針對檔案違法行為，新《檔案法》明確規(guī)定“任何單位或個(gè)人”均有舉報(bào)監(jiān)督的權(quán)利，也進(jìn)一步明確相關(guān)主體的責(zé)任。在監(jiān)督檢查時(shí)，被檢查單位或個(gè)人應(yīng)積極配合；發(fā)現(xiàn)檔案安全隱患時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)及時(shí)報(bào)告?？梢姡隆稒n案法》進(jìn)一步賦予社會組織、個(gè)人參與檔案監(jiān)督的權(quán)利，也明晰所要履行的相關(guān)義務(wù)[5]。

2.3 約束了監(jiān)督檢查行為

根據(jù)新《檔案法》的明確規(guī)定，檔案監(jiān)督檢查行為本身也受到一定的制約。要求具體執(zhí)行監(jiān)督檢查的主管部門或者由主管部門委派的工作人員，履行監(jiān)督檢查行為時(shí)要滿足實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范。監(jiān)督檢查要有相應(yīng)的法定職權(quán)，并且按照法定的程序進(jìn)行，監(jiān)督檢查過程要滿足“科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效”的要求，并且要秉持客觀公正原則，維護(hù)公共利益，“不得利用職權(quán)牟取利益”。同時(shí)，還有保守秘密的行為要求。即在履行檔案監(jiān)督檢查過程中不得泄露履職過程中獲悉的“國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私”。這些要求都是對檔案監(jiān)督檢查行為的具體規(guī)范和約束，防止出現(xiàn)權(quán)利被濫用，注意檔案監(jiān)督檢查行為的邊界。

3 新《檔案法》實(shí)施下檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管新問題

3.1 監(jiān)督檢查的意識不強(qiáng)

檔案管理人員的檔案監(jiān)督檢查意識不強(qiáng)，重業(yè)務(wù)及檔案管理工作，對檔案監(jiān)督檢查重視不夠，主要表現(xiàn)在對新《檔案法》的相關(guān)規(guī)定掌握不深不透不全面，對檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要性認(rèn)知不足，使得監(jiān)督檢查以被動檢查為主，或者檔案行政部門監(jiān)督檢查為主，主動開展監(jiān)督檢查工作較少。由于受重視程度不同，導(dǎo)致檔案監(jiān)管與檔案業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡，檔案監(jiān)管方面的人力、物力和財(cái)力投入較少，缺少必要保障，監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)經(jīng)常處于缺失狀態(tài)?！稒n案檢查工作辦法》規(guī)定，每年年底需要向檔案主管部門報(bào)送所有檢查項(xiàng)目的自我檢查情況。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，各歸檔部門大多未能堅(jiān)持每年年底前開展檔案自我檢查并報(bào)送檢查開展情況。

3.2 監(jiān)督檢查的力量薄弱

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用，以及檔案事業(yè)改革發(fā)展，新時(shí)代檔案的內(nèi)容、載體及形式均發(fā)生了深刻變化，如電子檔案的規(guī)模越來越大。新型載體的檔案監(jiān)管技術(shù)門檻高，但監(jiān)督檢查的技術(shù)資源有限，檔案監(jiān)督檢查的技術(shù)不先進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)不完善，使得現(xiàn)實(shí)中對檔案的監(jiān)督檢查往往出現(xiàn)“監(jiān)不準(zhǔn)”“監(jiān)不了”“監(jiān)不起”等現(xiàn)象。

3.3 監(jiān)督檢查的措施單一

目前，檔案監(jiān)督檢查的模式主要有現(xiàn)場詢問、查閱資料、實(shí)地檢查等。這種監(jiān)督檢查多以“問問、看看、翻翻”的傳統(tǒng)模式開展，監(jiān)督檢查受到時(shí)間、空間的局限和影響。監(jiān)督檢查措施單一，缺乏新技術(shù)的應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)化、智能化監(jiān)督檢查應(yīng)用不足，影響整體效果，與數(shù)字時(shí)代檔案工作要求不相適應(yīng)。

3.4 監(jiān)督檢查的剛性不足

新《檔案法》頒布和實(shí)施使我國檔案監(jiān)督檢查工作有了法律依據(jù)，是檔案監(jiān)管進(jìn)步的重要體現(xiàn)，尤其是《檔案檢查工作辦法》的出臺，使檔案監(jiān)督檢查工作更具現(xiàn)實(shí)可操作性。但新《檔案法》的頒布和實(shí)施尚處于探索適應(yīng)階段，重監(jiān)督檢查輕結(jié)果運(yùn)用的現(xiàn)象較為突出，針對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，往往整改不到位，使得監(jiān)督檢查缺乏剛性約束。大多還是采用自我監(jiān)管、自我監(jiān)督和自我檢查的自我加壓模式，監(jiān)管力度整體不強(qiáng)。

4 新《檔案法》實(shí)施下強(qiáng)化檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管對策

新《檔案法》和《檔案檢查工作辦法》的實(shí)施，為檔案主管部門、各單位開展檔案監(jiān)督檢查工作起到了很好的指導(dǎo)和規(guī)范作用，針對檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查過程中出現(xiàn)的新問題、面臨的新情況，需要采取有針對性的具體措施，推動做好新時(shí)代檔案監(jiān)督檢查工作，不斷夯實(shí)檔案業(yè)務(wù)根基，為各部門日常管理提供有力保障。

4.1 提高監(jiān)督檢查意識，提升監(jiān)管主動性

增強(qiáng)對檔案監(jiān)督檢查重要性的認(rèn)識是做好檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，檔案工作任務(wù)重、責(zé)任大，在保障日常業(yè)務(wù)管理中發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)檔案監(jiān)督檢查工作，有利于規(guī)范檔案管理，及時(shí)排查安全隱患，推動各項(xiàng)制度落實(shí)[6]。因此，要切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督檢查重要性認(rèn)識，提升檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管的自覺性和主動性。組織歸檔單位的檔案管理者加強(qiáng)對新《檔案法》等法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí)，切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任，將檔案監(jiān)督檢查納入年初工作計(jì)劃，融入檔案治理，明確檔案監(jiān)管目標(biāo)、任務(wù)，按時(shí)按質(zhì)按量完成檔案監(jiān)督檢查工作。

4.2 完善監(jiān)督檢查機(jī)制，夯實(shí)監(jiān)管專業(yè)性

首先是夯實(shí)人才隊(duì)伍。立足檔案監(jiān)督檢查工作實(shí)際，進(jìn)一步配齊配強(qiáng)檔案管理隊(duì)伍，組織檔案從業(yè)者業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，提高監(jiān)管能力和水平。其次是完善監(jiān)管制度[7]。從檔案工作的組織機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)、人員管理及監(jiān)督檢查流程制定等方面，進(jìn)一步完善檔案監(jiān)管規(guī)章制度，增強(qiáng)監(jiān)督檢查的規(guī)范性。再次是建立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新《檔案法》和《檔案檢查工作辦法》的相關(guān)規(guī)定，針對檔案特點(diǎn)、規(guī)模層次和工作現(xiàn)狀，科學(xué)設(shè)定監(jiān)督檢查的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管工作提供科學(xué)依據(jù)。最后是及時(shí)修訂完善。為確保檔案監(jiān)督檢查工作目標(biāo)和要求符合相關(guān)規(guī)定，當(dāng)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變更時(shí)，要及時(shí)修訂和完善檔案工作監(jiān)督檢查規(guī)章制度，確保監(jiān)督檢查的依據(jù)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有效適用。

4.3 豐富監(jiān)督檢查模式，增強(qiáng)監(jiān)管科學(xué)性

針對檔案管理的實(shí)際及特點(diǎn)，通過豐富監(jiān)督檢查模式，切實(shí)提高監(jiān)管效能。開展線上線下監(jiān)督檢查相結(jié)合，在傳統(tǒng)現(xiàn)場檢查的基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督檢查”模式，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈技術(shù)，探索智慧監(jiān)督檢查新模式，切實(shí)解決傳統(tǒng)監(jiān)督檢查受時(shí)間、地點(diǎn)及人員限制的問題，推動新時(shí)代檔案監(jiān)督檢查工作的智能化、精細(xì)化和網(wǎng)絡(luò)化[8]。積極推進(jìn)他檢與自檢相結(jié)合，自覺接受地方檔案主管部門的監(jiān)督檢查，也要主動開展形式多樣的自我檢查，變被動迎檢為主動自檢。推動監(jiān)督檢查與整改相結(jié)合，檔案監(jiān)督檢查的目的就是推動檔案工作依法、規(guī)范。在監(jiān)督檢查的同時(shí)，要針對存在的問題或未完成的事項(xiàng)，及時(shí)予以整改落實(shí)。

4.4 堅(jiān)守監(jiān)督檢查剛性，注重監(jiān)管實(shí)效性

要注重監(jiān)督檢查結(jié)果的運(yùn)用，切實(shí)增強(qiáng)檔案監(jiān)管的實(shí)效性[9]。根據(jù)檔案監(jiān)督檢查結(jié)果，結(jié)合新《檔案法》第七章規(guī)定的“法律責(zé)任”，凡觸犯相應(yīng)條款情形的，要依法嚴(yán)肅處理。從行政、民事甚至刑事等方面進(jìn)一步追究道德責(zé)任、社會責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，彰顯法律法規(guī)的權(quán)威剛性，真正將檔案法所確立的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。

結(jié)語

檔案監(jiān)督檢查是督促制度落實(shí)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患并解決的重要舉措。新《檔案法》將“監(jiān)督檢查”作為單獨(dú)一章予以設(shè)立，足見其重要性。檔案是日常管理過程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的信息資料，做好檔案監(jiān)督檢查，有利于促進(jìn)檔案業(yè)務(wù)規(guī)范、高效開展，進(jìn)一步提升檔案工作整體水平。

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作者簡介：崔曼黎（1976— ），大學(xué)學(xué)歷，濟(jì)寧市任城區(qū)檔案館館員，研究方向：檔案管理與利用、《檔案法》的宣貫與執(zhí)行工作。