共同富裕視閾下白鶴灘水電站移民安置實(shí)踐與創(chuàng)新

冷 宙,劉 燦

(中國長江三峽集團(tuán)有限公司 移民工作辦公室,四川 成都 610041)

0 引 言

共同富裕不僅是中國人民的基本理想,也是馬克思主義的基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)共同富裕,是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn),是社會主義的本質(zhì)要求[1]。黨的十八大以來,以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展、朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),并要求堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度,充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。

中國水能資源豐富,理論蘊(yùn)藏量6.89億kW,技術(shù)可開發(fā)裝機(jī)容量5.40億kW,技術(shù)可開發(fā)年平均發(fā)電量2.48萬億kW·h;經(jīng)濟(jì)可開發(fā)裝機(jī)容量3.95億kW,經(jīng)濟(jì)可開發(fā)年平均發(fā)電量1.74萬億kW·h。不論是水能資源蘊(yùn)藏量,還是可開發(fā)的水能資源,中國都居世界第一[2]。水能開發(fā)作為帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段,不僅提供了源源不斷的清潔能源、創(chuàng)造了巨大的發(fā)電收益,水能開發(fā)期間也讓移民群眾切身受益,包括在電站防洪、灌溉、航運(yùn)、旅游等綜合功能創(chuàng)造的各種直接或間接經(jīng)濟(jì)效益,以及在水電工程建設(shè)運(yùn)營中衍生的非貨幣隱性效益,如就業(yè)機(jī)會增加、基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)體系健全、生計(jì)資源利用效率提高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化等[3]。新中國成立后,水電移民安置大體先后經(jīng)歷了3個(gè)階段:從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下工程建設(shè)對移民基本無補(bǔ)償,到改革開放后主要遵循安置性原則、對移民進(jìn)行安置和給予一定補(bǔ)償,再到1986年國務(wù)院提出移民工作從傳統(tǒng)單一的安置補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變到積極促進(jìn)移民創(chuàng)業(yè)和扶助生產(chǎn),實(shí)行開發(fā)性移民方針[4]。近年來,施國慶、羅軍、李斌等總結(jié)了廣西、云南等水電大省在移民安置方式上的創(chuàng)新實(shí)踐,主要包括在人地矛盾突出庫區(qū),對生產(chǎn)安置移民實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償?shù)取吧偻痢薄盁o土”安置方式,以期將移民勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來,從事其他產(chǎn)業(yè),拓寬發(fā)展致富途徑[5-7]。余琳等[8]則針對四川省養(yǎng)老保障安置存在的標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題,提出將移民養(yǎng)老保障政策與社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策銜接,建立水電移民養(yǎng)老保險(xiǎn)安置政策,納入社會保障體系,以緩解移民生存困難。這些創(chuàng)新實(shí)踐探索在一定期限、一定程度上促進(jìn)了移民搬遷安置和庫區(qū)發(fā)展,但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高,移民工作逐漸復(fù)雜,移民利益訴求逐漸呈現(xiàn)多元化,出現(xiàn)移民費(fèi)用快速攀升、移民長效穩(wěn)定性不足等問題[9]。立足新形勢、新背景,結(jié)合白鶴灘水電站移民安置實(shí)踐,從政策、資金、人才技術(shù)三大方面總結(jié)提出了移民安置創(chuàng)新措施,以期為實(shí)現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”,以及移民共同富裕的目標(biāo)提供參考。

1 制約因素

制約影響水電移民共同富裕的因素較多[10],聚焦水電移民,綜合水能資源豐富的金沙江下游移民安置規(guī)劃和實(shí)踐,通過廣泛調(diào)研、統(tǒng)計(jì)分析以及研究相關(guān)文獻(xiàn),影響移民發(fā)展致富的原因主要有以下幾點(diǎn)。

1.1 基礎(chǔ)條件整體較差,高速度發(fā)展先天不足

水電工程大多地處山區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施條件較差,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢。金沙江下游位于烏蒙山、大小涼山一帶高山峽谷地區(qū),移民安置涉及的33個(gè)縣(區(qū))中有14個(gè)國家級貧困縣。在移民安置前,庫區(qū)房屋多為磚混、土木結(jié)構(gòu),移民住房條件較差,房屋安全水平較低。受地形地質(zhì)條件影響,庫區(qū)交通通行、供水設(shè)施配置較差,而且大多數(shù)地區(qū)無正規(guī)垃圾、污水處理設(shè)施,衛(wèi)生條件不理想。在此情況下,如果沒有大量資金投入和穩(wěn)定的政策措施,短期內(nèi)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件已經(jīng)較為不易,要實(shí)現(xiàn)富裕更加困難。

1.2 人才要素存在薄弱,高質(zhì)量發(fā)展缺乏創(chuàng)新

人才是引領(lǐng)發(fā)展的第一要素。長期以來,水電工程所在庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后,移民首先考慮的是解決溫飽問題,讀書受教育并非首要選擇,因此受教育程度普遍偏低。在金沙江白鶴灘水電站移民中,小學(xué)及以下文化程度移民占比高達(dá)50%。移民在自身能力不足情況下,難以主動思考和探索發(fā)展途徑,難以為共同富裕貢獻(xiàn)最核心的人才力量。

1.3 產(chǎn)業(yè)基本以農(nóng)為主,高水平發(fā)展缺乏動力

中國水能資源比較集中的金沙江、瀾滄江、怒江、大渡河、雅礱江等流域,大部分也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),這些地區(qū)普遍生產(chǎn)力水平低下、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低級化、自我發(fā)展能力弱[11]。而在金沙江下游有關(guān)水電站建設(shè)征地涉及的主要縣(區(qū))中,農(nóng)業(yè)人口占比達(dá)70%～90%;2019～2021年地區(qū)生產(chǎn)總值中,第一產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)值基本在30%左右,與中東部相比比重明顯偏大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏強(qiáng)大穩(wěn)定的動力輸出。

2 白鶴灘水電站移民安置實(shí)踐創(chuàng)新

2.1 工程概況

金沙江白鶴灘水電站裝機(jī)容量1 600萬kW,是世界第二大水電站,建設(shè)征地區(qū)涉及川滇兩省4市(州)6縣(區(qū)),搬遷移民10.8萬人。從經(jīng)濟(jì)角度看,電站涉及的云南省4個(gè)縣(區(qū))均曾是國家級貧困縣;四川省會東、寧南2縣雖然在涼山州經(jīng)濟(jì)水平相對靠前,但在全省乃至全國縣(區(qū))經(jīng)濟(jì)排名相對靠后(四川省統(tǒng)計(jì)局2020年全省183個(gè)縣區(qū)GDP排名,會東縣排第110名、寧南縣排第138名),庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展既不均衡,整體水平也不高。

2.2 規(guī)劃內(nèi)政策傾斜

2.2.1 規(guī)劃階段大力兼顧區(qū)域發(fā)展

白鶴灘水電站移民安置規(guī)劃階段,遷建集鎮(zhèn)考慮功能定位和地方遠(yuǎn)期發(fā)展,內(nèi)部預(yù)留各類發(fā)展用地;水利工程兼顧沿線非移民用水,額外增加30%供水量,特別是支持地方規(guī)劃擴(kuò)建水庫,電站法人分?jǐn)偭舜罅抠Y金;交通遷復(fù)建工程則將淹沒影響的非標(biāo)準(zhǔn)等級公路,全部按照水電規(guī)程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等級公路進(jìn)行復(fù)建。

2.2.2 實(shí)施階段充分尊重地方意愿

白鶴灘水電站移民安置實(shí)施過程中,充分尊重地方政府意愿,同意移民安置方案和地方規(guī)劃方案整合實(shí)施,移民概算資金和地方財(cái)政資金拼盤包干使用,發(fā)揮資金整合效應(yīng),不僅滿足移民安置,還提升項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、增加功能,滿足地方政府長遠(yuǎn)發(fā)展需求。

2.2.3 調(diào)整階段動態(tài)響應(yīng)國家政策

白鶴灘水電站移民安置規(guī)劃調(diào)整過程中,積極響應(yīng)國家最新移民政策,對涉及民生、穩(wěn)定等課題重點(diǎn)研究協(xié)調(diào),移民安置規(guī)劃調(diào)整結(jié)合“發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號”文有關(guān)要求,計(jì)列了移民房屋風(fēng)貌建設(shè)補(bǔ)助、移民搬遷激勵措施補(bǔ)助、幼兒園及農(nóng)貿(mào)市場補(bǔ)助等費(fèi)用,為移民群眾發(fā)展致富增添保障。

2.3 規(guī)劃外資金支持

發(fā)展是解決移民問題的關(guān)鍵。在白鶴灘水電站移民安置規(guī)劃外,電站法人三峽集團(tuán)積極支持川滇兩省長遠(yuǎn)發(fā)展,給予了大量資金支持,有效地緩解了現(xiàn)行移民政策下移民穩(wěn)定發(fā)展面臨的資金短缺問題[12]。

2.3.1 移民支持資金促搬遷

支持川滇兩省數(shù)十億元移民支持資金,用于解決現(xiàn)行移民政策無法覆蓋而又迫切需要解決的移民問題,有效地促進(jìn)了白鶴灘水電站10萬移民穩(wěn)定和搬遷安置。

2.3.2 水電基金促發(fā)展

圍繞移民群眾密切關(guān)注的后續(xù)發(fā)展問題,支持白鶴灘水電站及相鄰梯級電站庫區(qū)地方政府水電基金5億元,打造“娃娃行”“種子基金”等幫扶品牌,實(shí)施移民發(fā)展項(xiàng)目近500項(xiàng),提升了庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育民生、醫(yī)療衛(wèi)生水平,幫助移民群眾生產(chǎn)生活加快恢復(fù)。

2.3.3 專項(xiàng)資金促脫貧

立足電站庫區(qū)、輻射周邊區(qū)域,向川滇兩省涼山州、昭通市等46個(gè)縣(區(qū))捐贈46.5億元脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)資金,幫助新改建住房4.4萬余戶、道路2 500余km、扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)23個(gè),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會全面快速發(fā)展,助力地方打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2.4 人員緊密聯(lián)系地方

除了政策、資金大力向地方和移民傾斜,在白鶴灘水電站移民安置實(shí)施過程中,電站法人三峽集團(tuán)還從人員、技術(shù)等角度積極為地方政府提供支持,在移民安置、項(xiàng)目管理、社會發(fā)展等方面,實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)解決具體問題、長期留下工作思路。

2.4.1 建立項(xiàng)目經(jīng)理駐縣工作機(jī)制

針對移民現(xiàn)場工作,確保每個(gè)縣(區(qū))、每個(gè)移民項(xiàng)目都有電站法人負(fù)責(zé)人員,配合地方政府推進(jìn)工程建設(shè)、現(xiàn)場協(xié)調(diào)解決移民問題、及時(shí)推動處理設(shè)計(jì)變更,確保移民工作有序推進(jìn)。特別是針對移民房屋建設(shè)、關(guān)鍵性交通水利工程等重點(diǎn)項(xiàng)目,會同配合地方政府委托專業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)公司進(jìn)行管理,充實(shí)地方移民管理機(jī)構(gòu)人員,發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢,協(xié)助地方政府提升專業(yè)技術(shù)管理水平,確保工程建設(shè)質(zhì)量。

2.4.2 建立企業(yè)干部掛職交流機(jī)制

向電站涉及的川滇兩省各級政府、移民扶貧管理機(jī)構(gòu)選派移民掛職干部、駐村干部、第一書記30余人次,將企業(yè)精細(xì)化管理與地方行政化管理方式有機(jī)結(jié)合、取長補(bǔ)短,增強(qiáng)企地互信的同時(shí),解放了移民和地方群眾固守一方的陳舊思想、拓寬了發(fā)展視野,有效推進(jìn)了移民搬遷安置,為脫貧攻堅(jiān)后接續(xù)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)央企力量。

3 移民安置創(chuàng)新成效分析

在各方的不懈努力、密切配合下,白鶴灘水電站于2021年6月28日按期投產(chǎn)發(fā)電,習(xí)近平總書記作出重要賀信批示,充分肯定了電站建設(shè)取得的巨大成果和來之不易的成績。通過移民安置,白鶴灘庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成效明顯,為實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1 基礎(chǔ)生活條件全面完善

通過移民政策上的大力傾斜并落實(shí)到移民安置規(guī)劃、實(shí)施、調(diào)整各個(gè)階段,與移民發(fā)展致富最密切的住房和配套生活條件得到全面完善,為移民從“搬得出”到“能發(fā)展致富”提供了前提條件。① 住房安全保障顯著加強(qiáng)。庫區(qū)移民原有住房中,土混、土木、磚混等安全等級較低的結(jié)構(gòu)占比近80%。通過移民安置,新建住房大大提高了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),并考慮了山區(qū)抗震需要,計(jì)列了抗震措施補(bǔ)助費(fèi),新建移民安置房90%以上為框架、框剪,甚至剪力墻結(jié)構(gòu),移民住房舒適性和安全性顯著增加(表1)。② 配套基礎(chǔ)設(shè)施更加完善。安置點(diǎn)居住容貌、綠化美化水平不斷提高,居住環(huán)境明顯優(yōu)化;與生產(chǎn)生活息息相關(guān)的水、電、通信、廣播電視等配套基礎(chǔ)設(shè)施更加完善,供水、供電、電話寬帶、廣播電視等入戶率、垃圾集中收集處理率、公共廁所配置和排污處理率等均為100%。

表1 白鶴灘庫區(qū)主要縣移民住房安置前后對比

3.2 公共服務(wù)水平顯著提升

移民安置規(guī)劃積極響應(yīng)國家水電開發(fā)利益共享政策,增列民生項(xiàng)目補(bǔ)助,電站法人額外給予資金支持,為庫區(qū)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)水平提高,移民綜合素質(zhì)提升,以及人才培養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了全面保障。移民安置前,庫區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱,公路標(biāo)準(zhǔn)較低,通行條件較差;醫(yī)療、教育不能全面覆蓋,移民就醫(yī)、子女就學(xué)需前往其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城;部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化室、公共活動場所少,功能不齊全。通過移民安置,復(fù)建了超過200 km 4級及以上等級公路,并按4級公路標(biāo)準(zhǔn)復(fù)建了庫周交通、對外連接道路170 km,其中巧家縣整合移民交通復(fù)建資金實(shí)現(xiàn)了高速通縣(圖1);同時(shí),遷建集鎮(zhèn)和規(guī)模較大安置點(diǎn)根據(jù)國家要求和行業(yè)規(guī)定,建設(shè)了醫(yī)療保健、中小學(xué)、幼兒園,并配置了功能完善的村(居)委會、文化室、活動場、農(nóng)貿(mào)市場。以寧南縣為例,移民安置前庫區(qū)學(xué)校生均建筑面積僅8 m2,安置后學(xué)校生均建筑面積達(dá)到了22 m2;移民安置前庫區(qū)集鎮(zhèn)衛(wèi)生院平均床位數(shù)38張,安置后遷建集鎮(zhèn)衛(wèi)生院平均床位數(shù)達(dá)到了94張。

圖1 庫區(qū)交通工程安置前后對比

3.3 移民收入模式更加多元

為了克服庫區(qū)較為單一的發(fā)展模式,結(jié)合移民安置,一方面通過電站法人的資金支持,在庫區(qū)持續(xù)培育和強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè),在助力地方打贏脫貧攻堅(jiān)后接續(xù)助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,增強(qiáng)地方發(fā)展內(nèi)在動力;另一方面通過企地人才不斷交流,不斷讓地方解放思想、鼓勵移民大膽走出去干事創(chuàng)業(yè),移民收入模式和途徑更加多元。移民安置前,庫區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入中,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入占比約60%,二、三產(chǎn)業(yè)收入相對較少。通過移民安置,解放了農(nóng)村移民勞動力,部分移民不再需要單純依靠土地獲得收入,逐步從以農(nóng)為主的收入模式變?yōu)槎喾N渠道復(fù)合收入,如外出就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、庫區(qū)特色農(nóng)副產(chǎn)品加工、旅游商貿(mào)等,近年來移民收入呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢,詳見圖2。

圖2 白鶴灘庫區(qū)主要縣農(nóng)村移民收入水平

4 思考和建議

4.1 政府深化后續(xù)政策研究

健全的移民政策,使得移民住房、交通水利、公共服務(wù)等一系列基礎(chǔ)設(shè)施得到改善,為實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定了基礎(chǔ)。但是要做好移民安置“后半篇文章”,建議地方政府以移民安置為契機(jī),加強(qiáng)后續(xù)移民政策研究。一方面研究“走出去”,針對移民有就業(yè)愿望以及移民安置后人均土地不多的情況,可以加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)力度,組織一批移民轉(zhuǎn)移就業(yè),拓寬創(chuàng)收途徑,或者引導(dǎo)一批移民集中土地合作經(jīng)營,指導(dǎo)移民培育規(guī)模以上特色農(nóng)業(yè);另一方面研究“引進(jìn)來”,統(tǒng)籌結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、電站稅費(fèi)收入、對口幫扶制度、企業(yè)社會責(zé)任等政策資源,進(jìn)一步提升當(dāng)?shù)亟逃t(yī)療、社會治理、公共服務(wù)水平,出臺優(yōu)惠政策、營造優(yōu)良營商環(huán)境,利用庫區(qū)豐富的風(fēng)光熱資源,引進(jìn)一批優(yōu)質(zhì)企業(yè),增加就業(yè)崗位和移民收入。

4.2 企業(yè)深化與庫區(qū)地方政府合作

白鶴灘水電站移民安置實(shí)施過程中,電站法人通過水電基金等方式對庫區(qū)發(fā)展進(jìn)行了大量資金幫扶,促進(jìn)了移民搬遷安置和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,但是并非所有電站法人都具備如此大力度與長期支持能力,要實(shí)現(xiàn)企地雙方長遠(yuǎn)共同發(fā)展,特別是地方公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施完善,產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資金、技術(shù)等支持,需要進(jìn)一步拓寬利益共享途徑。《發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號》文提出,要“科學(xué)利用當(dāng)?shù)刭Y源稟賦,促進(jìn)水電與當(dāng)?shù)仫L(fēng)電、光電實(shí)施多能互補(bǔ)綜合利用,增加當(dāng)?shù)啬茉串a(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)收入”,因此“授人以魚,更要授人以漁”,建議以水電為基礎(chǔ),企業(yè)與庫區(qū)地方政府在“風(fēng)光湖水”清潔能源一體化開發(fā)建設(shè)上進(jìn)一步深度合作,既實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“輸血”功能在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)換為“造血”功能、助力地方發(fā)展,也確保企業(yè)將重點(diǎn)項(xiàng)目做優(yōu)、優(yōu)勢項(xiàng)目做大,不斷可持續(xù)發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)企地雙贏。

4.3 移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)

“政府搭臺、移民唱戲”。移民安置后,庫區(qū)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施得到很大提升,有利于地方特色農(nóng)副產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)外運(yùn),同時(shí)勞動力的解放能夠讓移民有更多時(shí)間精力從事二、三產(chǎn)業(yè)。建議移民因地制宜,借助當(dāng)前盛行的電商、直播等方式積極向外界展示當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、美食美景、民俗文化,開發(fā)金沙江流域特色產(chǎn)業(yè)。水庫蓄水后形成的獨(dú)特風(fēng)貌,為打造風(fēng)光旅游、特色小鎮(zhèn)提供了基礎(chǔ),可以積極探索開發(fā)農(nóng)家小院、短租民宿等康養(yǎng)旅游,吸引周邊潛在消費(fèi)群體,增加收入途徑。

5 結(jié) 語

本文以金沙江白鶴灘水電站為例,分析了新形勢下不同階段、不同角度實(shí)現(xiàn)水電移民共同富裕目標(biāo)的移民安置創(chuàng)新實(shí)踐。結(jié)果表明:① 這些創(chuàng)新實(shí)踐舉措,有效改善了移民人居環(huán)境,完善了地方交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施,提升了庫區(qū)教育醫(yī)療文化水平,使移民能快速恢復(fù)生產(chǎn)生活、庫區(qū)能快速穩(wěn)定發(fā)展,為移民實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。② 實(shí)現(xiàn)共同富裕需要各方共同不斷努力,建議地方政府加強(qiáng)移民安置后續(xù)政策研究指導(dǎo),企業(yè)探索以水電為基礎(chǔ)深化與地方政府合作,移民積極開發(fā)利用庫區(qū)特色和資源發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),通過多渠道實(shí)現(xiàn)共同富裕。