關(guān)于授權(quán)立法工作運(yùn)行機(jī)制的研究

吳安橋　朱工宇　楊瑩

為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》）和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），本課題著眼于在這一立法體制調(diào)整的前提下，就浦東如何抓住機(jī)遇，無(wú)縫銜接參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作，以進(jìn)一步完善與浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應(yīng)的法治保障體系，開(kāi)展了相關(guān)學(xué)習(xí)與調(diào)研，形成了相關(guān)建議。

一、深刻認(rèn)識(shí)授權(quán)立法的意義

有人認(rèn)為，這一授權(quán)是給上海市人大及其常委會(huì)的，浦東作為國(guó)家許多重要改革創(chuàng)新試驗(yàn)的承載區(qū)、改革開(kāi)放的前沿，不能與深圳等具有同等的立法權(quán)是個(gè)遺憾；有人認(rèn)為，立法是一項(xiàng)高技術(shù)含量的工作，授權(quán)給市人大及其常委會(huì)，可以減輕浦東的壓力；等等。我們認(rèn)為，有必要對(duì)這些模糊觀點(diǎn)予以澄清。

2015年，浦東改革開(kāi)放歷經(jīng)了25個(gè)年頭，特別是黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，浦東取得了舉世矚目的發(fā)展成就。但是，法治保障如何與浦東先行先試相適應(yīng)，重大改革如何做到于法有據(jù)，這些都是浦東在新形勢(shì)下需要直面的問(wèn)題。于是，從2015年起，根據(jù)浦東區(qū)委的要求，區(qū)人大啟動(dòng)了建立浦東新的法治保障體制的研究。時(shí)隔五年，盡管最后全國(guó)人大授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)，但不能不說(shuō)，這是支持浦東大膽試、大膽闖、自主改在法治保障上的一次重大突破。

浦東新區(qū)自設(shè)立以來(lái)，其開(kāi)發(fā)開(kāi)放連續(xù)多次寫入黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告和國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告。這充分說(shuō)明浦東新區(qū)在國(guó)家對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略布局中具有與經(jīng)濟(jì)特區(qū)同樣突出的地位。新時(shí)期，浦東和其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)在國(guó)家對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略布局中各有側(cè)重，共同承擔(dān)起在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開(kāi)放的新使命新任務(wù)。全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，第一次在法律規(guī)范層面提出了“浦東新區(qū)法規(guī)”的表述，在地方立法中，繼“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)” “海南自由貿(mào)易港法規(guī)”之后，創(chuàng)設(shè)了又一特殊地方立法類型。當(dāng)時(shí)，根據(jù)立法法（2015年修正）第七十二條、第九十條，上海市人大及其常委會(huì)在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，并沒(méi)有根據(jù)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定的權(quán)限；另外，第十三條關(guān)于暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定的制度，在授權(quán)內(nèi)容和范圍上一般針對(duì)特定事項(xiàng)，且有“一事一議”“臨時(shí)性”特點(diǎn)，這些對(duì)浦東大膽試、大膽闖、自主改的個(gè)性化制度需求和及時(shí)性、適用性、可操作性的要求或多或少有所限制。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)中央意見(jiàn)作出的授權(quán)決定很好地解決了上述問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，此項(xiàng)授權(quán)有利于發(fā)揮浦東新區(qū)改革開(kāi)放開(kāi)路先鋒作用，有助于浦東加快打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。

二、浦東應(yīng)盡快建立完善參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作規(guī)程和相關(guān)機(jī)制

黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》之后，全國(guó)人大常委會(huì)和上海市人大常委會(huì)相繼作出《決定》和《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，浦東新區(qū)人大常委會(huì)隨即作出《關(guān)于打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放法治保障的決定》（以下簡(jiǎn)稱《保障決定》）。由此形成了落實(shí)授權(quán)立法，建構(gòu)“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”的“四梁八柱”。

這些工作一方面體現(xiàn)了浦東貫徹總書(shū)記要求和黨中央決策部署的積極作為，也為浦東在新形勢(shì)下深入推進(jìn)改革創(chuàng)新完善了法治保障。但是毋庸諱言，這畢竟是一項(xiàng)新的工作，浦東在開(kāi)展上述工作時(shí)，仍有經(jīng)驗(yàn)不足、工作機(jī)制不健全、能力準(zhǔn)備不充分等短板。在調(diào)研中，我們感到有幾個(gè)問(wèn)題需要著力解決：

一是要努力加強(qiáng)立法力量建設(shè)。全國(guó)人大授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)，對(duì)既有的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章可以作變通，可以將成熟的做法上升固化為法律法規(guī)，這無(wú)疑拓展了浦東新區(qū)改革開(kāi)放創(chuàng)新發(fā)展的巨大空間。在此情況下，浦東應(yīng)抓緊研究現(xiàn)行法律法規(guī)有哪些束縛了浦東的要求、經(jīng)濟(jì)特區(qū)在立法實(shí)踐中有哪些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，從浦東的需要出發(fā)，根據(jù)輕重緩急研究制定立法計(jì)劃目錄清單。要做好這些工作需要明確牽頭部門、組織專門力量。由于此項(xiàng)工作今后將成為常態(tài)，各委辦局、各單位法治工作力量如何配備、責(zé)任如何明確已成為當(dāng)務(wù)之急。

立法是對(duì)以往工作實(shí)踐的總結(jié)，是對(duì)當(dāng)下問(wèn)題的回應(yīng)。制定浦東新區(qū)法規(guī)作為地方性立法還要為國(guó)家立法探路。所以浦東在參與制定浦東新區(qū)法規(guī)過(guò)程中要從打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)，遵循需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，找準(zhǔn)立法事項(xiàng)，要達(dá)成這一要求，需要專班和專門人才隊(duì)伍。

二是要建立健全溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制。浦東新區(qū)法規(guī)的立法主體是上海市人大及其常委會(huì)，但是立法需求主要來(lái)自浦東，法規(guī)效力也落在浦東。浦東是直接受益者，也必然是主要參與者。同時(shí)根據(jù)《引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》和《保障決定》，對(duì)暫無(wú)法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域，區(qū)人大及其常委會(huì)和區(qū)政府可以先行制定相關(guān)管理措施并按程序報(bào)備實(shí)施，可以適時(shí)將探索形成的好經(jīng)驗(yàn)好做法以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來(lái)。這種授權(quán)立法具有鮮明的創(chuàng)新性，也形成了浦東法治保障新的優(yōu)勢(shì)。區(qū)人大和區(qū)政府之間要加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制建設(shè)，同時(shí)對(duì)浦東與市人大、市政府建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制提出了很高的要求。

三是提高參與制定立法規(guī)劃計(jì)劃的能力。浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放30年以來(lái)從未有過(guò)立法或者深度參與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們還清晰地記得，以往在研究工作時(shí)，常常聽(tīng)到一些同志尤其是來(lái)自基層一線的同志抱怨，一些創(chuàng)新的設(shè)想往往因受限于法律的規(guī)定而“胎死腹中”。但是在每年報(bào)送市人大立法計(jì)劃前、書(shū)面征詢立法建議時(shí)又往往收到的都是一張白紙。這一狀況亟待轉(zhuǎn)變。全國(guó)人大授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)，是建立完善與浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系的重大舉措，是浦東事業(yè)所需、人心所盼，我們要抓住契機(jī)，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、群眾參與的格局。在參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的實(shí)踐中，自覺(jué)遵循習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，以法治為浦東新發(fā)展護(hù)航助力。

破解上述問(wèn)題，人才隊(duì)伍建設(shè)無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之急。就現(xiàn)狀而言，區(qū)各委辦局都有法制工作的專職干部，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政訴訟工作是他們主要的工作內(nèi)容，而對(duì)本部門乃至新區(qū)在某一類工作中的法治需求是什么，則很少有人予以關(guān)注。要改變這一狀況，除對(duì)區(qū)各委辦局法制工作崗位職責(zé)作進(jìn)一步明確外，還可借鑒兄弟省市的做法，從社會(huì)上招錄一些法制專門人才，作為聘用干部充實(shí)到區(qū)各委辦局法制工作隊(duì)伍，以加速形成年輕化、專業(yè)化的法制工作力量。又如，區(qū)人大法制委、區(qū)人大常委會(huì)法工委力量不足，而且一時(shí)很難找到合適人選。建議可以從年輕的、具有法學(xué)專業(yè)背景的干部中擇優(yōu)選拔部分同志，擔(dān)任人大專（工）委的專職負(fù)責(zé)人。如此，既可以迅速壯大法制工作力量，又為浦東法治工作人才培養(yǎng)創(chuàng)設(shè)了新的平臺(tái)。

三、在參與授權(quán)立法中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

2016年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，詳細(xì)規(guī)定了新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法的指導(dǎo)思想、基本原則、方式方法和組織保障等內(nèi)容。其中，明確了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作的方式，主要包括審定立法規(guī)劃計(jì)劃、提出立法意見(jiàn)建議、領(lǐng)導(dǎo)重要法規(guī)規(guī)章制定工作、研究決定立法工作中的重大問(wèn)題等。在參與制定浦東新區(qū)法規(guī)工作中必須堅(jiān)持區(qū)委對(duì)浦東法制保障工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)人大常委會(huì)黨組對(duì)涉及浦東新區(qū)法規(guī)的法治需求征集，法治保障規(guī)劃計(jì)劃的編制，浦東新區(qū)法規(guī)建議稿起草和相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的調(diào)整情況以及重大事項(xiàng)、重要情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向區(qū)委請(qǐng)示匯報(bào)。區(qū)人大法制委和相關(guān)工委對(duì)法治保障中的重大事項(xiàng)、重要情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向區(qū)人大常委會(huì)黨組請(qǐng)示報(bào)告。區(qū)人大常委會(huì)黨組還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在每屆人大任期的第一年報(bào)請(qǐng)區(qū)委召開(kāi)一次法治保障工作會(huì)議（必要時(shí)，也可以報(bào)請(qǐng)區(qū)委每年召開(kāi)一次法治工作會(huì)議），確定一個(gè)時(shí)期浦東法治保障的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持法治保障中的重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)、重要情況向區(qū)委請(qǐng)示報(bào)告，做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)、及時(shí)報(bào)告。

《引領(lǐng)區(qū)意見(jiàn)》賦予浦東新區(qū)改革創(chuàng)新的重大任務(wù)，我們要抓住機(jī)遇、乘勢(shì)而上，用好授權(quán)立法，努力為浦東完成新使命、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)提供更加完備的法治保障。