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    新時(shí)期海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力提升路徑探討
    ——以寧波市為例

    2023-08-16 06:28:16甘付兵趙蓉蓉尹慧珊王江張浩寬
    關(guān)鍵詞:海域海洋動(dòng)態(tài)

    甘付兵,趙蓉蓉,尹慧珊,王江,張浩寬

    (1.寧波市自然資源生態(tài)修復(fù)和海洋管理服務(wù)中心,寧波 315042;2.寧波市測繪和遙感技術(shù)研究院,寧波 315042)

    國家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)自2009 年業(yè)務(wù)化運(yùn)行以來,已建立國家、省、市三級海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)體系,布設(shè)了覆蓋國家、省、市、縣四級海洋部門的專線傳輸網(wǎng)絡(luò),利用衛(wèi)星遙感、航空遙感、遠(yuǎn)程監(jiān)控、現(xiàn)場監(jiān)測等手段,對我國近岸海域開展了立體、實(shí)時(shí)監(jiān)測,積累了大量遙感影像和海域管理數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)了各級海洋部門“一張網(wǎng)”、各類海域管理數(shù)據(jù)“一張圖”,為海域管理和執(zhí)法提供了有效的技術(shù)支撐[1-2]。隨著機(jī)構(gòu)改革的深入和政府職能轉(zhuǎn)變,海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測業(yè)務(wù)發(fā)生了巨大變化,為適應(yīng)新形勢、新要求,海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作需在制度體系、監(jiān)測與評價(jià)體系、數(shù)字化改革以及人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行提升,以適應(yīng)當(dāng)前海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作發(fā)展的需要。

    1 當(dāng)前面臨的新形勢

    1.1 海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新要求

    黨的十八大對海洋生態(tài)文明建設(shè)作了專門論述,提出要“提高海洋資源開發(fā)能力,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益,建設(shè)海洋強(qiáng)國”[3],習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出,要“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”[4]。為推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè),需要切實(shí)做好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù),加強(qiáng)和規(guī)范海域管理,實(shí)施嚴(yán)格的圍填海管控制度,完善海洋生態(tài)長效管理和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,加大查處力度,提高海洋生態(tài)管控能力和執(zhí)法效率,這對海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管提出了新要求[5-6]。

    1.2 政府職能調(diào)整提出了新任務(wù)

    2018 年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,組建自然資源部,統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[7],統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。同時(shí)將國家海洋局的海域海島管理等職責(zé)并入自然資源部,綜合統(tǒng)籌海域和陸域管理,這給海洋治理體系和治理能力提出了新任務(wù)。

    1.3 海洋督察提出了新要求

    為解決我國海洋資源環(huán)境管理領(lǐng)域突出問題,促進(jìn)海洋資源的節(jié)約集約利用,提供切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要法治保障,自然資源部建立了海洋督察制度。在2017年和2021年兩次全國海洋督察中,都將海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管作為督察的重要內(nèi)容,多地督察反饋意見中均指出存在海域監(jiān)管力度不足、用海項(xiàng)目審批規(guī)范性有待提高等問題,這對各級海域監(jiān)管能力提出了新要求。

    1.4 數(shù)字化改革提出了新途徑

    黨的十九屆四中全會明確指出:“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享,依法保護(hù)個(gè)人信息”。

    2022 年浙江省出臺數(shù)字化改革整體方案,指出數(shù)字化改革是浙江立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略舉措[8]。數(shù)字化改革是政府全面深化改革的總抓手,為海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了新途徑。

    2 存在的主要問題

    2.1 海域監(jiān)管制度有待進(jìn)一步完善

    2009年寧波海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)化運(yùn)行以來,先后出臺了一批海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度文件,但未形成體系,未得到及時(shí)更新和補(bǔ)充。隨著機(jī)構(gòu)改革后政府職能調(diào)整不斷深入,以及中央環(huán)保督察和海洋督察的常態(tài)化開展,對海域監(jiān)管提出了更高的要求,現(xiàn)有監(jiān)管制度已不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

    2.2 海域監(jiān)管業(yè)務(wù)有待進(jìn)一步融合

    寧波海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)初步建立了市、縣兩級業(yè)務(wù)體系,但隨著機(jī)構(gòu)改革后政府職能調(diào)整不斷深入,原有業(yè)務(wù)模式已不能滿足新時(shí)期發(fā)展的需要,如何實(shí)現(xiàn)與國土空間規(guī)劃、自然資源調(diào)查監(jiān)測、行政執(zhí)法和數(shù)字化改革融合發(fā)展,成為迫切需要解決的問題。

    2.3 數(shù)字化水平有待進(jìn)一步提升

    寧波近年來開展了海岸線調(diào)查、海島調(diào)查、潮間帶(灘涂)監(jiān)測和評價(jià)、圍填海調(diào)查等基礎(chǔ)調(diào)查工作,但整體集成不夠,信息化水平不高,如何建立規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)與自然資源和規(guī)劃數(shù)字化改革融合是海域管理數(shù)字化提升和發(fā)展的必然途徑。

    2.4 技術(shù)水平有待進(jìn)一步提高

    目前海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測手段仍相對薄弱,主要以遙感監(jiān)測為主,現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)較為缺乏;監(jiān)測范圍主要以項(xiàng)目用海批后監(jiān)管、海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測為主,對重點(diǎn)河口、海灣、灘涂、水下地形地貌、海域生態(tài)監(jiān)測,圍填海后評價(jià),海岸帶承載力評價(jià)等方面工作開展較少,業(yè)務(wù)范圍和技術(shù)水平亟須拓展和加強(qiáng)。

    2.5 人員隊(duì)伍有待進(jìn)一步加強(qiáng)

    目前市、縣級海域監(jiān)管部門普遍存在機(jī)構(gòu)薄弱,專業(yè)技術(shù)人員相對缺乏、專業(yè)水平相對較低等問題,未延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)自然和規(guī)劃所,未落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)監(jiān)管制度,難以形成整體監(jiān)管合力,難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全過程監(jiān)管,已不能滿足海域全過程、全覆蓋、高精度、智能化監(jiān)管的要求。

    3 能力提升路徑建議

    3.1 完善市縣聯(lián)動(dòng)制度體系,提升海域監(jiān)管能力

    為適應(yīng)新形勢、新要求,全面落實(shí)海洋空間資源和海域要素監(jiān)測,建立完善的海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制體制和監(jiān)測業(yè)務(wù)規(guī)范至關(guān)重要。自機(jī)構(gòu)改革以來,市、縣兩級海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)開展都存在機(jī)構(gòu)不全和技術(shù)隊(duì)伍不足等問題,已不能滿足目前海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作的需要。應(yīng)借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)自然資源和規(guī)劃所在山、水、林、田、湖各方面發(fā)揮了較好的屬地監(jiān)管職責(zé)的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合財(cái)政事權(quán),厘清市、縣海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管職責(zé)邊界,按照精細(xì)化、網(wǎng)格化監(jiān)管要求,充分發(fā)揮屬地監(jiān)管優(yōu)勢。將海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)自然資源和規(guī)劃所,建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級聯(lián)動(dòng)機(jī)制,做好任務(wù)分工、配備專門人員,明確監(jiān)測范圍和業(yè)務(wù)流程,為海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供制度保障。同時(shí)為落實(shí)項(xiàng)目用海“事前、事中、事后”全過程監(jiān)管、海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測、用?,F(xiàn)狀監(jiān)測等各項(xiàng)監(jiān)管業(yè)務(wù),制定海岸線、灘涂、重點(diǎn)海灣(河口)等海洋空間資源監(jiān)測制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,完善市縣聯(lián)動(dòng)制度體系建設(shè),為海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供制度保障。

    3.2 建立海域監(jiān)測體系,提升技術(shù)支撐能力

    海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測是自然資源部海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)工作,是全面服務(wù)海域綜合管理的重要手段[9-10]。海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作要以“常態(tài)化、全覆蓋、全過程”為目標(biāo),以服務(wù)“生態(tài)用海、生態(tài)管?!睘橹骶€,制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范,加強(qiáng)自然資源監(jiān)管業(yè)務(wù)融合,建立以海洋空間資源和海域要素監(jiān)測為主體的監(jiān)測體系。運(yùn)用多時(shí)相高精度遙感、無人機(jī)遙感、無人船和感知技術(shù),建立基于多源數(shù)據(jù)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系。海洋空間資源監(jiān)測主要包括海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測、沿海灘涂(潮間帶)監(jiān)測、重點(diǎn)海灣(河口)監(jiān)測等;海域海島要素監(jiān)測包括海域使用現(xiàn)狀監(jiān)測、無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目用海動(dòng)態(tài)監(jiān)測、海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)多周期監(jiān)測、特殊利用海島常態(tài)化監(jiān)測等(表1),為海域管理提供實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息和可靠數(shù)據(jù)支撐。

    表1 寧波市海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)內(nèi)容

    3.3 構(gòu)建海洋資源評價(jià)體系,提升行政輔助能力

    為滿足海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要,以“服務(wù)管理、融入管理、改進(jìn)管理”為目標(biāo),以“指標(biāo)化”和“信息化”為手段,匯集海洋生態(tài)、空間資源、生態(tài)修復(fù)、開發(fā)利用等專題數(shù)據(jù),結(jié)合發(fā)改、土地、規(guī)劃、交通、環(huán)境、水利、漁業(yè)等多跨數(shù)據(jù),開展港口、海灣、灘涂、河口等監(jiān)測評價(jià),圍填海后評價(jià),生態(tài)評價(jià)等專題研究[11](表2),建立海洋資源評價(jià)體系,為海洋保護(hù)與開發(fā)利用、圍填海管控、國土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌發(fā)展和海岸帶空間治理提供科學(xué)依據(jù),提高海洋管理精細(xì)化和智能化水平。

    表2 寧波市海域評價(jià)體系建設(shè)內(nèi)容

    3.4 建設(shè)海域智慧監(jiān)管場景,提升信息化管理能力

    在數(shù)字化改革大背景下,為全面掌握海洋資源、開發(fā)利用現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?dòng)態(tài),以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向,以海域全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)管為主線,解決海洋業(yè)務(wù)與其他職能部門的多跨場景業(yè)務(wù)協(xié)同短板。

    構(gòu)建海洋資源數(shù)據(jù)庫,包括:基礎(chǔ)地理信息、涉海區(qū)劃與管理、海洋空間資源和海洋生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫(圖1)。建設(shè)海域智治、海岸智美、海域智判和業(yè)務(wù)駕駛艙應(yīng)用場景(圖2),完善海域?qū)徟⒈O(jiān)管流程,優(yōu)化海洋資源要素配置,強(qiáng)化對海岸帶、生態(tài)治理、海洋權(quán)益的多維度分析研判和視覺化預(yù)警,協(xié)同多業(yè)務(wù)場景,加強(qiáng)海域監(jiān)管的整體智治,提升海洋綜合治理能力。

    圖1 寧波市魅力藍(lán)海數(shù)據(jù)庫建設(shè)框架圖

    3.5 加強(qiáng)海洋科技人才培養(yǎng),提升海洋創(chuàng)新能力

    為適應(yīng)新形勢、新要求,以海洋強(qiáng)國為使命,加強(qiáng)海洋科技人才隊(duì)伍和學(xué)科建設(shè),著力建設(shè)與引進(jìn)海洋科研院所,將海洋科技人才納入政府緊缺人才目錄,建立海洋人才評價(jià)體系,開展國際性海洋科技交流研討,提升海洋科技綜合實(shí)力和創(chuàng)新能力。

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