高標準農田建設管理存在問題及對策

田亞娟

徽縣銀杏樹鎮(zhèn)人民政府，甘肅 徽縣 742300

0 引言

耕地是農業(yè)生產的關鍵要素，耕地質量會對農業(yè)發(fā)展產生直接影響。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，我國耕地質量呈現(xiàn)下降態(tài)勢，威脅到國家糧食安全。在這種形勢下，我國要求嚴格堅守耕地“紅線”，加快推進高標準農田建設，改良耕地土壤，完善農田設施，促使農業(yè)綜合生產能力得到進一步提高。

1 建設高標準農田的意義

受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的影響，我國面臨著巨大的糧食安全壓力。為推動現(xiàn)代農業(yè)高質量發(fā)展，我國先后出臺一系列政策，要求各地區(qū)深入開展高標準農田建設，不斷提升農業(yè)生產能力。

1.1 解決耕地數(shù)量不足問題

我國地域遼闊，但人均耕地面積相對較少，對農業(yè)持續(xù)發(fā)展、國家糧食安全造成了不利影響。而綜合采取土壤改良、農田平整等技術措施，深入落實高標準農田建設任務，有利于增加耕地數(shù)量，同時提升耕地質量、農業(yè)產出率［1］。

1.2 提高農業(yè)資源利用效率

過去我國農業(yè)資源過度開發(fā)現(xiàn)象較為普遍，沒有高效利用各類農業(yè)資源，導致地少水缺問題進一步加劇。針對這種情況，我國積極轉變農業(yè)發(fā)展方式，要求堅持數(shù)量、質量、效益并重的方針開展農業(yè)生產活動。而建設高標準農田能夠集約利用有限的農業(yè)資源，顯著提升各類資源利用效率，推動農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 提高農業(yè)綜合效益

現(xiàn)階段，我國耕地存在分散化、碎片化問題，不利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，阻礙農業(yè)整體發(fā)展［2］。而在高標準農田建設過程中，通過合并、平整與改造耕地田塊，可促使耕地碎片化問題得到解決，從而實現(xiàn)擴大農業(yè)生產經(jīng)營規(guī)模、提升農業(yè)綜合效益的目標。

2 高標準農田建設管理中存在的問題

近年來，在國家政策引導下，各地積極建設高標準農田，農田規(guī)模呈現(xiàn)出快速擴大的態(tài)勢。但受諸多因素的綜合影響，各地在高標準農田建設管理過程中也面臨著較多的問題，影響了工程建設質量與管理水平。

2.1 “任務倒掛”影響項目空間布局

依據(jù)相關政策，各地要在永久基本農田保護區(qū)、糧食生產功能區(qū)等區(qū)域集中建設高標準農田。由此可見，糧食主產區(qū)承擔著較重的高標準農田建設任務，但受經(jīng)濟發(fā)展因素的影響，這些地區(qū)往往財力有限，無法在高標準農田建設方面投入充足的資金［3］。即便上級給予相應的扶持，地方財政壓力依然得不到有效緩解，這對高標準農田建設任務的深度落實造成了不利影響。同時，采用層層分解的方式向地方下達高標準農田建設任務，雖然能夠快速實現(xiàn)高標準農田建設目標，但在這一過程中容易出現(xiàn)平均發(fā)力問題，且部分地區(qū)可能全力爭取高標準農田建設項目，無法向農業(yè)大縣集中高標準農田建設，導致建設項目空間布局錯位問題較為嚴重。

2.2 重增輕存情況普遍

依據(jù)相關政策與目標任務，各地區(qū)積極推進高標準農田建設，持續(xù)擴大高標準農田面積。但部分地區(qū)將新增高標準農田建設作為重點，忽視了存量高標準農田的改造提升需求，不利于耕地質量的整體提升?，F(xiàn)階段，很多地區(qū)在新一輪高標準農田建設實踐中，普遍采取集中連片推進的方法，沒有在建設范圍內納入存量高標準農田。如果持續(xù)采取此種建設模式，符合高標準農田建設標準的區(qū)域將會快速減少，只能利用果園、菜地等非糧生產區(qū)域建設高標準農田。同時，部分地區(qū)以往建設的高標準農田與當前建設要求不相符，存在著粗放建設、低水平建設等問題，不但浪費資金，還無法保證農田質量。雖然國家明確要求各地區(qū)結合實際情況，積極改造提升已建項目區(qū)，但很多地區(qū)缺乏改造提升的積極性。在這種情況下，各地不但難以完成新一輪高標準農田建設任務，也無法深入實施已建高標準農田的改造提升工作，對高標準農田建設的實際效果造成嚴重影響。

2.3 “職順力弱”與建設需求不匹配

為解決高標準農田建設的分散管理問題，我國在2018 年深入推進機構改革，由農業(yè)農村部門統(tǒng)籌管理各類農業(yè)建設項目，顯著提升了農業(yè)建設項目落實水平，為國家糧食安全提供了保障［4］。但由于沒有科學設定統(tǒng)籌協(xié)調操作規(guī)程，職權交叉認定標準不夠完善，導致無法充分保證高標準農田建設項目的管理效果。現(xiàn)階段，農業(yè)農村管理部門因缺乏相應的權能與人力，難以有效實現(xiàn)統(tǒng)一管理目標。一方面，高標準農田建設涉及的內容眾多，如土地生態(tài)保護、耕地質量等級評定等，因缺乏完善的配合協(xié)調機制，導致農業(yè)農村管理部門與其他部門的溝通協(xié)作深度不足。另一方面，我國倡導各地區(qū)依據(jù)國家標準與當?shù)厍闆r，對高標準農田建設標準進行分區(qū)域制定，堅持因地制宜的原則開展農田建設工作。但部分地區(qū)尚未修訂新的高標準農田建設通則，現(xiàn)行建設標準的“一刀切”特點較為明顯，沒有將區(qū)域內的自然地理、種植模式、農田質量等差異納入考慮范圍，導致部分地區(qū)的建設標準實用性不強。此外，在機構改革過程中，農業(yè)農村部門整合了發(fā)展和改革委員會、自然資源部、水利部等部門的部分職能，但未及時轉入農田建設管理人員與專業(yè)技術人員，導致出現(xiàn)嚴重的人力資源短缺問題。

2.4 “一張圖”監(jiān)管目標尚未實現(xiàn)

現(xiàn)階段，高標準農田建設評估與上圖入庫等工作正在穩(wěn)步開展，但農業(yè)農村部門與其他相關部門之間的數(shù)據(jù)共享機制不夠完善，無法保證高標準農田建設信息化管理效果。同時，高標準農田建設區(qū)域存在較多的交叉重復問題，但農業(yè)農村部門并未詳細收集、整理與儲存高標準農田建設數(shù)據(jù)、設施損毀數(shù)據(jù)等，導致部分地區(qū)下達的高標準農田建設任務不符合地方實際情況，難以實現(xiàn)高標準農田建設“一張圖”監(jiān)管目標［5］。

2.5 重建設、輕管理

我國明確指出，各地要完善高標準農田管護機制，合理劃分與嚴格落實管護責任，同時要依據(jù)高標準農田管護需求投入相應的資金，調動受益主體管護積極性，使高標準農田工程設施的正常運行得到保證。但目前部分地區(qū)存在著重建設、輕管護問題。高標準農田項目建成、順利驗收后，管護工作往往被移交給鎮(zhèn)村，但基層財力難以滿足后期運行管理需求，企業(yè)、合作社、家庭農場等主體并未深度參與管護工作，無法保證高標準農田的管護效果。由于管護制度不夠完善，管護經(jīng)費不夠充足，高標準農田運行過程中容易出現(xiàn)設施損壞等問題，影響高標準農田建設項目的功能發(fā)揮。

3 高標準農田建設管理的優(yōu)化對策

高標準農田建設是國家提出的重要任務，關系到農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，各地要針對當前高標準農田建設管理中存在的問題，及時采取優(yōu)化調整措施，提升高標準農田建設質量與管理水平。

3.1 調整導向機制，優(yōu)化項目空間布局

為避免出現(xiàn)“上熱下冷”問題，相關部門要進一步優(yōu)化導向機制，將人均糧食產量作為核心指標，切實向農業(yè)大縣集中布局高標準農田建設任務，避免因平均發(fā)力而影響項目空間布局的合理性。為避免基層因資金不足而影響高標準農田建設進度，中央與省級財政要加大補助力度，向農業(yè)大縣提供充足的資金，降低地方資金配套壓力，激發(fā)其內生性發(fā)展動力［6］。

3.2 建新與改存并重，提升農田建設實效

存量高標準農田缺乏較高的質量，與當前高標準農田建設要求不符。相關部門如果不能夠及時改造與調整，則會影響到高標準農田的整體建設效果。因此，各地要堅持以建新與改存并重的方針推進高標準農田建設，既要嚴格控制新建高標準農田質量，又要改造與提升存量高標準農田。在具體實踐中，相關部門要客觀評估存量高標準農田，對農田質量等級進行合理判斷，明確改造提升的目標與規(guī)模。同時，相關部門要修訂、完善地區(qū)高標準農田建設實施方案，在高標準農田建設項目內納入存量改造內容，確保各地能依據(jù)存量高標準農田的實際情況采取相應的改造措施。例如，一些高標準農田設施在運行過程中出現(xiàn)嚴重毀損問題，影響到農業(yè)生產活動的順利開展。對此，要及時修復或更新農田基礎設施，保證農田設施能夠正常穩(wěn)定運行。此外，為調動基層改造提升存量高標準農田的積極性，相關部門應出臺針對性的補助政策，依據(jù)存量高標準農田的不同等級與實際情況，合理確定補助標準，允許各地對高標準農田建設資金的投入方向與補助方式進行靈活調整［7］。

3.3 科學賦權賦能，完善建設管理機制

現(xiàn)階段，高標準農田建設管理由農業(yè)農村部門統(tǒng)籌負責，但由于缺乏完善的配合協(xié)作機制，缺乏豐富的人力資源，導致高標準農田建設管理效果得不到保證。針對這種情況，相關部門要以賦權賦能為重點，對高標準農田建設管理體制進行完善。一方面，在發(fā)揮農業(yè)農村部門統(tǒng)籌管理職能的基礎上，對相關配合部門的職責進行明確，科學制定績效考核政策，調動相關部門參與高標準農田建設管理的積極性和主動性，加強農業(yè)農村部門與其他相關部門之間的溝通協(xié)作。同時，為深度落實高標準農田建設任務，相關部門應圍繞當?shù)禺a業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、生態(tài)保護等項目科學制訂高標準農田項目建設規(guī)劃，推動高標準農田建設與鄉(xiāng)村整體發(fā)展。另一方面，各地應依據(jù)高標準農田建設管理的實際需求，加快建設高水平的建設管理隊伍與專業(yè)技術隊伍。在具體實踐中，各地應綜合采用基層選調、內部抽調、公開招考等方式，為高標準農田建設管理提供人才保障。此外，為提升各地區(qū)的高標準農田建設質量，各地應利用建后成效考評替代以往的建設過程監(jiān)管，從使用效率、保障功能等多個角度客觀考評高標準農田建設成效。

3.4 加強信息化建設，實現(xiàn)“一張圖”監(jiān)管目標

過去，各地在高標準農田建設管理中主要采用行政性巡查監(jiān)管方式，不僅浪費大量的時間和精力，還難以保證監(jiān)管效果。針對這種情況，相關部門應將現(xiàn)代數(shù)字技術的優(yōu)勢充分利用起來，開發(fā)建設信息化平臺，依托信息平臺高效匯總與共享部門之間的數(shù)據(jù)信息，實時、動態(tài)地監(jiān)管高標準農田建設過程。一方面，加快高標準農田上圖入庫工作步伐，利用現(xiàn)代技術構建高標準農田管理大數(shù)據(jù)平臺，收集整理、分類存儲各類信息數(shù)據(jù)，包括建設數(shù)量、質量等級、區(qū)域分布、使用情況等，全面監(jiān)管高標準農田立項、實施、驗收等各個環(huán)節(jié)［8］。另一方面，在高標準農田建設過程中深度應用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等一系列先進技術，加快建設高標準農田數(shù)字監(jiān)管平臺，動態(tài)監(jiān)測高標準農田的建設與管理情況。同時，要建立健全耕地質量等級變化評價制度，定期評價與動態(tài)調整高標準農田的質量等級。

3.5 引導多元主體參與，完善建后管護機制

為提升高標準農田后續(xù)管理水平，各地要明確建后管護主體及其責任范圍，構建完善的管護機制。地方行政主體要在加強監(jiān)管的基礎上，制定出臺獎補政策，鼓勵涉農企業(yè)、村集體、新型農業(yè)組織等主體深入?yún)⑴c管護工作，切實改善高標準農田的建后管護效果。各地可根據(jù)實際情況，探索建設網(wǎng)格化管護模式，或引入第三方服務主體，推動建后管護的市場化發(fā)展。此外，針對流轉的高標準農田，農業(yè)農村管理部門需要對承接流轉主體的管護責任進行明確。如果相關主體不能夠認真履行管護義務，則需要及時進行勸誡，甚至將其納入“黑名單”。綜合采取上述措施，可使高標準農田設施使用的可持續(xù)性得到保證。

4 結語

高標準農田建設是我國提出的重要任務。只有科學建設與管理高標準農田，才能夠推動現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障國家糧食安全。因此，相關部門要深入分析當前高標準農田建設管理過程中存在的問題，及時采取相應的優(yōu)化措施，不斷提升高標準農田建設質量和建后管護效果。