自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素的定性比較分析
——基于40個案例

李曉蕙教授 羅 慶 羅慧博

(大連海事大學(xué) 公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院,遼寧 大連 116026)

0 引言

自然災(zāi)害具有突發(fā)性、復(fù)雜性、跨地域性及不確定性,作為世界上自然災(zāi)害嚴重的國家之一,我國自然災(zāi)害特點呈現(xiàn)為：類型多樣、分布地域較廣、發(fā)生頻率較高、造成損失較重。雖然我國在不斷統(tǒng)籌力量,推進自然災(zāi)害跨部門協(xié)同。然而,自然災(zāi)害跨部門協(xié)同仍受多重因素掣肘,存在著協(xié)同機構(gòu)缺乏強制力、信息技術(shù)資源配置不平衡、部門職能交叉、軍地協(xié)同融合不深等問題。

黨的二十大報告指出：“要建立大安全大應(yīng)急框架,完善公共安全體系,提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力”。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同可推進部門關(guān)系突破行政邊界并使之置于更深、更廣的治理環(huán)境或治理背景,推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化,提高公共安全治理水平。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同具有明顯應(yīng)急優(yōu)勢：有利于破除“經(jīng)濟人”理性誘發(fā)的政府本位主義,克服自然災(zāi)害防治中的部門逐利性,形成合作意識;有利于整合傳統(tǒng)科層制帶來的條塊分割、職能分散、難以協(xié)同的碎片化現(xiàn)象;有利于突破我國“分類管理、分級負責(zé)、屬地管理”的“切割式”行政區(qū)模式引發(fā)的自然災(zāi)害協(xié)同梗阻;有利于整合各部門應(yīng)急資源,緩解單個部門應(yīng)急資源配置上的壓力,促成風(fēng)險下的快速、準確、科學(xué)決策,并提高部門間的信任[1]。

推進自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,要求公共管理者能夠有效識別出何種條件下會促成自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,國內(nèi)外學(xué)者致力于探索影響自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的多重影響條件及其協(xié)同效應(yīng)。在公共管理領(lǐng)域,政府往往需要兼顧多種因素的協(xié)同效應(yīng)來應(yīng)對負載公共管理問題[2],而組態(tài)視角可以整體性地看待社會現(xiàn)象,基于因果復(fù)雜性,考慮條件聯(lián)動組合成多個導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的并發(fā)原因和等效路徑[3]。因此,通過模糊集定性比較分析(Fuzzy set Qualitative Comparative Analysis,fsQCA),在組態(tài)視角下探討自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的影響因素和提升路徑,以期解決現(xiàn)行應(yīng)急管理體制下跨部門應(yīng)急協(xié)同難以達成的困境。

1 研究進展

1.1 自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素的研究進展

國內(nèi)外學(xué)者就自然災(zāi)害協(xié)同問題展開較為豐富的研究,并從資源、環(huán)境、組織系統(tǒng)視角切入,分析協(xié)同成效的影響因素。

(1)資源視角。Chen、林沖、Warm等[4-6]分別從協(xié)同過程、資源種類、資金角度分析防災(zāi)減災(zāi)能力構(gòu)成要素和災(zāi)害生成、發(fā)展及破壞內(nèi)容構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu),認為要依靠充足的資源走出傳統(tǒng)管理模式,構(gòu)建一體化的救援組織和跨部門協(xié)同力量。

(2)環(huán)境視角。張繼權(quán)、李曉翔等[7-8]主要使用定量研究方法,把地理、社會、文化環(huán)境作為影響受災(zāi)程度的變量,并把跨部門協(xié)同作為消除社會弱點的一種解決路徑。

(3)組織視角。李珒、田萬方[9-10]試圖從部門關(guān)系、職責(zé)邊界、政策制度出發(fā),以縱向行政壓力和橫向部門合作2個研究視角突破我國行政體制碎片化,克服條塊分割、職責(zé)不分、互相推諉的協(xié)同窘境。

(4)系統(tǒng)視角。Christopher、Li、周利敏等[11-13]認為有效的跨部門協(xié)同應(yīng)建立在多方面、多層次、豐富的系統(tǒng)關(guān)系上,通過破除信息冗余和信息孤島,利用非正式組織、溝通、制度有效促進自然災(zāi)害跨部門協(xié)同。但也有學(xué)者運用主因子分析法對系統(tǒng)視角下信息因素做深入研究,認為信息共享的關(guān)鍵影響因素并不是單一因素發(fā)揮主導(dǎo)作用,且信息技術(shù)不直接影響跨部門協(xié)同中的信息共享效果[14]。

國內(nèi)外學(xué)者對自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素的分析逐漸從傳統(tǒng)宏觀思辨方法轉(zhuǎn)向復(fù)雜微觀實證方法,為本研究提供了較為堅實的學(xué)術(shù)積累,但與此同時也存在如下不完善之處：一方面是研究成果多為單一質(zhì)性研究,多為宏觀層面的定性分析,缺少綜合全面事實作為論證依據(jù);另一方面是研究成果多為單一定量研究,主要基于統(tǒng)計回歸來檢驗單一要素的邊際凈效應(yīng),缺少對多重條件的整合分析。

本研究將分析資源、環(huán)境、組織、系統(tǒng)因素間的聯(lián)動匹配效應(yīng),探究在自然災(zāi)害跨部門協(xié)同發(fā)生的具體場景中,哪些因素之間的聯(lián)動可以實現(xiàn)高效的協(xié)同。

1.2 定性比較分析用于應(yīng)急協(xié)同影響因素的研究進展

20世紀80年代,社會學(xué)家Ragin(1987)提出了定性比較分析方法(Qualitative Comparative Analysis,QCA)[15],通過比較個案,嘗試探究條件組態(tài)和案例結(jié)果的因果關(guān)系,國內(nèi)外學(xué)者將QCA方法廣泛用于企業(yè)經(jīng)濟、金融、經(jīng)濟體制改革、社會學(xué)、高等教育、統(tǒng)計學(xué)、行政學(xué)及國家行政管理、國際政治、情報學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。

近年來,國內(nèi)學(xué)者開始將QCA方法應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域的協(xié)同問題分析,采用QCA定性比較分析探究應(yīng)急協(xié)同成效背后的耦合因素。聶爽[16]基于50份應(yīng)急預(yù)案,甄別出對應(yīng)急準備能力具有重要影響的5個前因要素,針對不同承災(zāi)體火種類型識別出多重因果路徑;馬文璇等[17]認為可以將QCA定性比較分析研究方法引入應(yīng)急物流管理領(lǐng)域,探究應(yīng)急物資運輸距離、應(yīng)急物資需求量預(yù)測準度、應(yīng)急物資籌備供應(yīng)充足度等因素的組合效應(yīng);張燕等[18]引入40起應(yīng)急管理案例,探究應(yīng)急決策失靈原因,提出完全信息陷阱模式、風(fēng)險權(quán)衡失調(diào)模式和風(fēng)險預(yù)后忽略模式3種原因組合路徑模式。

上述研究為使用定性比較分析探究自然災(zāi)害跨部門協(xié)同提供了理論基礎(chǔ)與可行性支持,但未聚焦于突發(fā)公共事件中的自然災(zāi)害,未詳細闡釋不同類型自然災(zāi)害下的原因組合路徑。而張桂蓉等[19]通過定性比較分析闡述了自然災(zāi)害跨省域協(xié)同的生成邏輯,并提出可挖掘其他應(yīng)急協(xié)同問題背后的條件組態(tài)和核心與邊緣條件。因此,可采取定性比較分析進一步厘清自然災(zāi)害跨部門協(xié)同影響因素發(fā)揮的條件和機制。

2 研究方法

2.1 模糊集定性比較分析

QCA方法包括清晰集定性比較分析(Crisp set QCA, csQCA)、模糊集定性比較分析(Fuzzy set QCA, fsQCA)和多值集定性比較分析(Multi value QCA, mvQCA)3種,其核心是通過集合論和布爾運算判斷條件組態(tài)是否構(gòu)成結(jié)果變量發(fā)生的充分子集。其中,csQCA和mvQCA適合處理類別問題,而fsQCA兼具質(zhì)性分析和定量分析,能進一步提升分析定距、定比變量的能力,能進一步處理有關(guān)程度變化或部分隸屬的問題,因此本研究采取fsQCA研究方法[20]。

采取fsQCA研究方法的優(yōu)勢在于：通過多個自然災(zāi)害跨部門協(xié)同事件的比較,可分析影響因素的獨立作用或兩兩交互作用;進行不同類型自然災(zāi)害跨部門協(xié)同時關(guān)注的因素以及對協(xié)同效果的影響可能不同,例如,應(yīng)對洪澇災(zāi)害與地震災(zāi)害可能產(chǎn)生不同的影響因素組合;fsQCA研究方法可以生成不同自然災(zāi)害跨部門協(xié)同場域下的差異化驅(qū)動機制,幫助探究因素間的聯(lián)動匹配效應(yīng)和適配與替代關(guān)系。

2.2 對CGRs多維度分析框架的試拓展

在諸多理論分析框架中,Emerson的多維度分析框架(Collaborative Governance Regimes,CGRs)影響深遠[20],如圖1。

圖1 協(xié)同治理多維度分析框架CGRs分析框架Fig.1 CGRs analysis framework

為進一步分析多元主體間協(xié)同治理成效問題,Emerson結(jié)合Thomas和Koontz的績效評估邏輯模型提出了CGRs的績效維度[21]。合作行動(產(chǎn)出)、結(jié)果和適應(yīng)3個績效層次和參與組織、CGR、目標3個分析單元,共同構(gòu)成了9個具體績效維度,見表1。

表1 CGRs績效維度表Tab.1 CGRs performance dimension

CGRs多維度分析框架強調(diào)通過分析組織內(nèi)外部的相互關(guān)系,研究各項協(xié)同要素,闡述各項協(xié)同要素的作用過程,由此探索出協(xié)同治理系統(tǒng)的問題,進而提升協(xié)同治理系統(tǒng)的效能[22]。根據(jù)CGRs分析框架與績效維度,結(jié)合我國應(yīng)急管理和自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的實踐場景,構(gòu)建一個調(diào)試拓展后的CGRs多維度分析框架(如圖2),對分析框架解釋如下：

圖2 試擴展CGRs分析框架Fig.2 The trial extension of the CGRs analysis framework

(1)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同受環(huán)境因素影響,具體包括自然災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)和資源資金。首先,諸多學(xué)者認為自然災(zāi)害的嚴重性與跨部門協(xié)同呈正相關(guān),如自然災(zāi)害越嚴重,越容易產(chǎn)生協(xié)同;其次,應(yīng)急資源和資金為跨部門協(xié)同打下資源基礎(chǔ),充足的技術(shù)和醫(yī)療應(yīng)急資源及資金會對協(xié)同效果產(chǎn)生影響。因此,可以把自然災(zāi)害風(fēng)險、資源資金作為驅(qū)動自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的先決條件。

(2)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同受組織因素影響,具體包括上級部門壓力和橫向部門推動。一方面,在科層制的制度情境下,受晉升錦標賽影響,上級行政部門權(quán)威的壓力更容易推動協(xié)同的形成;另一方面,橫向部門的分工得當(dāng)、協(xié)作程度、制衡程度會影響協(xié)同的成效,例如,受“經(jīng)濟人”效應(yīng)影響,協(xié)同體制中各部門將更多地關(guān)注自身的崗位任務(wù)和本部門的利益,鮮少關(guān)注共同目標的實現(xiàn),從而影響跨部門協(xié)同的成效。因此,可以把協(xié)同部門的上級部門壓力和橫向部門推動作為研究協(xié)同組織靜態(tài)特征對跨部門協(xié)同影響的切入點。

(3)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同受系統(tǒng)因素影響,具體包括多元參與、協(xié)同制度體系、協(xié)同深度。多元參與可解釋為來自不同機構(gòu)、部門、組織的多元參與;議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部級聯(lián)席會議、聯(lián)防聯(lián)控機制等協(xié)調(diào)制度體系共同構(gòu)成協(xié)同的基礎(chǔ);協(xié)同深度可表現(xiàn)為風(fēng)險評估和監(jiān)測預(yù)警、信息共享和資源共用、情報共享和物流協(xié)作3個要素。

(4)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同效果。CGRs多維度分析框架對協(xié)作治理成效的評估包括合作、適應(yīng)、反饋3個層次。在合作層次,協(xié)同的運作會喚起多方主體的合作;在適應(yīng)層次,適應(yīng)可能發(fā)生在系統(tǒng)環(huán)境、目標條件、CGR本身或參與組織內(nèi);在反饋層次,當(dāng)協(xié)同合作成果的報告受到重視時,其反饋可能更為明確和可衡量。

自然災(zāi)害跨部門協(xié)同是一個復(fù)雜的動態(tài)開放過程,其最終協(xié)同效果的實現(xiàn)與諸多因素密切相關(guān)。接下來將通過對試擴展CGRs分析框架的實際應(yīng)用研究,實證探討環(huán)境、組織、系統(tǒng)3方面因素會以怎樣的組態(tài)關(guān)系來影響自然災(zāi)害跨部門協(xié)同效果。

3 研究設(shè)計

3.1 案例選擇

選擇2008-2022年間發(fā)生在中國大陸的40個自然災(zāi)害事件作為fsQCA研究的樣本案例,見表2。具體篩選和梳理過程遵循如下原則：案例具有典型性,具有一定社會影響,引起一定程度的政府關(guān)注、社會討論和學(xué)術(shù)研討,且所選案例發(fā)生地域涵蓋中西東部地區(qū)、內(nèi)陸和沿海地區(qū),時間跨度涵蓋汶川地震、機構(gòu)改革,同時包含了2018年前后的不同協(xié)同方式;案例具有多樣性和全面性,將自然災(zāi)害分為氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害和森林火災(zāi),按此分類選取案例,確保案例覆蓋不同類型自然災(zāi)害;案例具有階段性結(jié)果,可以對每個案例結(jié)果進行判斷與觀察,如是否存在跨部門協(xié)同,以確保QCA研究方法的可用性;案例具有可得性,必須有多種類型和渠道的豐富資料予以支撐。

表2 自然災(zāi)害事件Tab.2 Natural disaster events

3.2 變量選擇及說明

根據(jù)上文提出的拓展后的CGRs多維度分析框架,結(jié)合收集的質(zhì)性數(shù)據(jù),采取多值模糊和清晰集賦值法,對結(jié)果變量與條件變量進行校準。

3.2.1 結(jié)果變量

CGRs多維度分析框架認為自然災(zāi)害跨部門協(xié)同結(jié)果是一種綜合性多方面的衡量結(jié)果,因此不能簡單地使用0、1的清晰集進行賦值。因此,可使用四值模糊法(0,0.33,0.67,1),將CGRs績效的3個層次作為跨部門協(xié)同效應(yīng)賦值的標準。合作層次可表現(xiàn)為是否產(chǎn)生跨部門合作結(jié)果的適應(yīng)性反應(yīng),如是否產(chǎn)生協(xié)同行政行為、出臺協(xié)同案例、成立協(xié)同機構(gòu);適應(yīng)層次可表現(xiàn)為是否出現(xiàn)協(xié)同困境、跨部門協(xié)同是否降低因災(zāi)所致的財產(chǎn)損失和人員傷亡、協(xié)同部門是否調(diào)整了跨部門協(xié)同預(yù)案或計劃;反饋層次可表現(xiàn)為在自然災(zāi)害恢復(fù)與學(xué)習(xí)階段,各部門是否積極推動應(yīng)急預(yù)案,是否完善應(yīng)急法規(guī)和應(yīng)急協(xié)議。

通過整理查閱全球案例數(shù)據(jù)庫(Global Cases Discovery System,CGDS)、北大法寶網(wǎng)、自然災(zāi)害事件新聞發(fā)布會及調(diào)查報告、學(xué)術(shù)論文及著作中所得數(shù)據(jù),自行對未生成跨部門協(xié)同結(jié)果的案例賦值為0;對滿足合作、適應(yīng)、反饋3個層次中1個層次的案例賦值為0.33;對滿足合作、適應(yīng)、反饋3個層次中2個層次的案例賦值為0.67;對滿足合作、適應(yīng)、反饋3個層次中3個層次的案例賦值為1。

3.2.2 條件變量

(1)環(huán)境因素。試拓展的CGRs多維分析框架中,環(huán)境因素包括自然災(zāi)害風(fēng)險和資源資金2個條件變量。根據(jù)《國家特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標準》,對特別重大自然災(zāi)害賦值為1,對重大自然災(zāi)害賦值為0.8,對一般自然災(zāi)害賦值為0。在自然災(zāi)害治理中所需的資源資金包括應(yīng)急管理資金、醫(yī)療救助資源、技術(shù)發(fā)展水平。因此以“是否具備應(yīng)急管理資金”來判斷是否有充足資金;以“醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量、每千人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)量、每千人醫(yī)療技術(shù)人員數(shù)量”來判斷是否具有充足醫(yī)療救助資源;以“人均互聯(lián)網(wǎng)端口數(shù)量、大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)”來判斷是否具備較高的技術(shù)發(fā)展水平。通過查閱《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》《中國大數(shù)據(jù)發(fā)展報告》《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》等文件,對以上三者均未滿足的賦值為0,三者滿足其一的賦值為0.33,三者滿足其二的賦值為0.67;三者全部滿足的賦值為1。

(2)組織因素。試拓展的CGRs多維分析框架將上級部門壓力和橫向部門推動作為組織因素的條件變量。在我國公共治理現(xiàn)實情景中,應(yīng)急管理機構(gòu)改革之前,自然災(zāi)害跨部門協(xié)同工作開展是基于科層制內(nèi)下級接受上級行政命令的行為邏輯,組織因素被視為一種上級部門壓力。2018年應(yīng)急管理機構(gòu)改革之后,各地自上而下成立了專門的自然災(zāi)害管理機構(gòu),組織因素轉(zhuǎn)而成為一種內(nèi)生協(xié)同約束下的橫向聯(lián)動。因此,通過查閱CGDS、中央與地方組織部官網(wǎng)等信息庫,對符合上級部門壓力指標(如跨部門協(xié)同表現(xiàn)為成立專項應(yīng)急指揮部、專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組、政府機關(guān)下發(fā)紅頭文件調(diào)動各部門展開災(zāi)害救助等形式)的案例賦值為0,對符合橫向部門推動指標(如跨部門協(xié)同表現(xiàn)為聯(lián)動工作模式等)的案例賦值為1。

(3)系統(tǒng)因素。試拓展的CGRs多維分析框架認為系統(tǒng)因素具體包括多元參與、協(xié)同制度體系、協(xié)同深度。我國自然災(zāi)害呈現(xiàn)出“點多面廣”的特點,拓寬參與主體打破自然災(zāi)害防治中的“孤島現(xiàn)象”是自然災(zāi)害跨部門協(xié)同治理的現(xiàn)實任務(wù)。參與主體可分為中央政府、地方政府、企業(yè)、軍隊、民間團體5類。對各自然災(zāi)害事件參與主體涉及2類的案例賦值為0,對涉及3類的案例賦值為0.33,對涉及4類的案例涉及為0.67,對全部涉及5類的案例賦值為1。我國自然災(zāi)害跨部門協(xié)同制度體系可分為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部級聯(lián)席會議、聯(lián)防聯(lián)控機制,通過查閱相關(guān)信息,對不存在協(xié)同制度體系的案例賦值為0,對存在一種的賦值為0.33,對存在2種的賦值為0.67,對存在3種的賦值為1。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同深度可表現(xiàn)為風(fēng)險評估和監(jiān)測預(yù)警、信息共享和資源共用、情報共享和物流協(xié)作3個指標,通過查閱信息,根據(jù)收集所得各類質(zhì)性數(shù)據(jù),對不滿足以上3種協(xié)同深度的賦值為0,對滿足一種的賦值為0.33,對滿足2種的賦值為0.67,對滿足3種的賦值為1。

綜上,根據(jù)變量賦值為40個案例賦值后可得出真值表,見表3。

表3 真值表Tab.3 Truth table

4 數(shù)據(jù)分析

fsQCA首先需要逐一對各個條件的必要性進行單獨檢驗,再展開充分條件分析,并通過布爾代數(shù)最小化識別出對目標案例解釋力度最大的條件組態(tài)[22]。

4.1 單一因素必要性分析

利用fsQCA軟件進行單一因素必要性分析,見表4。根據(jù)單因素必要性分析可知,每個條件必要性的一致性均小于0.9,認為生成和未生成自然災(zāi)害跨部門協(xié)同均不存在必要條件[23]。自然災(zāi)害跨部門協(xié)同是一個復(fù)雜的問題,其產(chǎn)生原因并非單一因素,而是多因素組合作用下形成的,因此有必要對其組態(tài)效應(yīng)進行探究。

表4 單一因素必要性分析Tab.4 The necessity analysis of the single factor

4.2 充分條件組態(tài)分析

本研究案例規(guī)模較小,充分條件的組態(tài)分析設(shè)置頻數(shù)閾值為1;設(shè)置原始一致性閾值為0.8,覆蓋度閾值為0.5,不一致性的比例減少(Proportional Reduction in Inconsistency,PRI)一致性閾值為0.70[24]。QCA路徑分析結(jié)果主要包括簡單解、復(fù)雜解和中間解。簡單解指通過簡單和困難反事實分析,通常包含最少的組態(tài)和條件數(shù)量;復(fù)雜解則不考慮邏輯余項的情況,基于原始數(shù)據(jù),通常包含更多組態(tài)和前因條件;中間解只考慮簡單反事實分析,納入符合理論方向預(yù)期和經(jīng)驗證據(jù)的邏輯余項。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者研究基礎(chǔ),本研究利用fsQCA軟件計算充分條件組態(tài),借簡單解為輔助,匯報自然災(zāi)害跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生的中間解,見表5。

表5 充分條件的組態(tài)分析Tab.5 The configuration analysis of sufficient conditions

由表5可知,解的一致性(Solution Consistency)大于0.8,解的覆蓋度(Solution Coverage)大于0.5,QCA認為生成和未生成自然災(zāi)害跨部門應(yīng)急協(xié)同的解均滿足要求。在生成自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的條件組態(tài)中,9條解釋路徑的一致性為1,說明滿足9條路徑組合的案例全表現(xiàn)為跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生情況;解的覆蓋度為0.78,說明9條解釋路徑可以解釋78%的自然災(zāi)害跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生情況。根據(jù)簡約解和中間解的并集得到核心條件,分析跨部門應(yīng)急協(xié)同產(chǎn)生的核心影響要素和解釋路徑。在9條解釋路徑組中,原始覆蓋度(Raw Coverage)均超過唯一覆蓋度(Unique Coverage),說明存在符合多重因果路徑的支持案例,且路徑的覆蓋分布較為平均。通過分析各路徑中條件變量存在和缺失的情況,將9條解釋路徑分為壓力驅(qū)動、自生驅(qū)動、多維驅(qū)動3種類型的協(xié)同模式,并選取其中原始覆蓋度較大的路徑進行詳細分析。

(1)壓力驅(qū)動模式。包括解釋路徑1、2、3,主要強調(diào)風(fēng)險壓力和行政壓力對自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的影響。在解釋路徑2(風(fēng)險指數(shù)*～資金資源*行政壓力*多元參與)中,風(fēng)險指數(shù)作為核心條件,資源資金、行政壓力和多元參與的存在或缺失發(fā)揮輔助作用,其原始覆蓋度為0.31,唯一覆蓋度為0.06,這說明該組態(tài)路徑能夠解釋約31%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例,且大約6%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例僅能被該路徑所解釋。解釋路徑2認為,在跨部門協(xié)同文化尚未成型,內(nèi)生驅(qū)動欠缺時,在自然災(zāi)害預(yù)警檢測、救援物資運輸、救助信息共享水平不高的情況下,自然災(zāi)害風(fēng)險和行政壓力因素可以突破協(xié)同制度體系缺失的限制,會推動良好的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同效果的形成。

解釋路徑2的典型案例為四川茂縣“6.24”特大山體滑坡災(zāi)害。2017年6月24日,四川省阿壩州茂縣疊溪鎮(zhèn)新磨村突發(fā)山體高位垮塌,造成河道堵塞2km,100余人被掩埋。當(dāng)日國土資源部派出地質(zhì)環(huán)境司司長關(guān)鳳峻帶隊的專家組,四川省國土資源廳調(diào)動省核工業(yè)地質(zhì)局、省地礦局等4家地勘單位56名專業(yè)人員、無人機、三維激光掃描儀、便攜式GPS等專業(yè)裝備和物資參與救援,上級權(quán)威部門的推動充分促進了多元參與的形成。對于地震、地質(zhì)災(zāi)害這類風(fēng)險主導(dǎo)的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同而言,來自上級權(quán)威部門行政壓力的推動,可以在我國自然災(zāi)害跨部門協(xié)同相關(guān)建設(shè)較為薄弱的地區(qū)取得高水平的協(xié)同效果。

(2)自生驅(qū)動協(xié)同模式。包括解釋路徑4、5、6、7,主要強調(diào)協(xié)同制度體系對自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的影響。在解釋路徑4(風(fēng)險指數(shù)*～資源資金*行政壓力*多元參與*協(xié)同制度體系*～協(xié)同深度)中,協(xié)同制度和多元參與作為核心條件,資源資金、協(xié)同深度、行政壓力的存在或缺失發(fā)揮輔助作用,其原始覆蓋度為0.36,唯一覆蓋度為0.09,這說明該組態(tài)路徑能夠解釋約36%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例,且大約9%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例僅能被該路徑所解釋。解釋路徑4認為,在未形成明確自然災(zāi)害風(fēng)險導(dǎo)向,且來自上級權(quán)威部門行政壓力不足時,既有的跨部門協(xié)同制度體系可以克服信息資源的不對稱、救援資金資源不足、災(zāi)害預(yù)警不準確的限制,推動多方參與的形成。

解釋路徑4的典型案例為都勻市“6.24”洪澇災(zāi)害。都勻市設(shè)有應(yīng)急救援總指揮部和防汛抗旱應(yīng)急指揮部;市內(nèi)水庫建立“三個責(zé)任人”責(zé)任落實協(xié)同機制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)級指揮長責(zé)任制,根據(jù)行政管理區(qū)域劃分防洪保護區(qū)。2020年6月22～24日,都勻市發(fā)生強暴雨天氣,水文氣象組根據(jù)雨量信息將洪水量級預(yù)判為一般洪水,市防汛抗旱指揮部啟動城市防汛Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng),組織應(yīng)急局、水務(wù)局、公安局、消防大隊、綜合執(zhí)法局等部門開會商討;市消防隊第一時間組建救援隊伍,準備救援船只,籌備救援器材。隨著災(zāi)情進一步加強,應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)警信息于24日升級,各協(xié)同主體迅速就位,控制了災(zāi)情的蔓延。對于城市內(nèi)澇、城區(qū)積水、暴雨洪澇等氣象自然災(zāi)害,在氣象預(yù)警存在不確定性和信息傳遞存在不對稱性的情況下,各項自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同制度體系的不斷完善和應(yīng)急管理職責(zé)的不斷明確,推動了協(xié)同主體間權(quán)責(zé)不配、行動力喪失、推諉扯皮等問題的解決。

(3)多維驅(qū)動模式。包括解釋路徑8、9,主要強調(diào)環(huán)境、組織、系統(tǒng)共同影響下的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同。在解釋路徑9(風(fēng)險指數(shù)*資源資金*～行政壓力*多元參與*協(xié)同制度體系*協(xié)同深度)中,協(xié)同制度體系和協(xié)同深度作為核心條件,風(fēng)險指數(shù)、資源資金、行政壓力、多元參與的存在或缺失發(fā)揮輔助作用,其原始覆蓋度為0.11,唯一覆蓋度為0.03,這說明該組態(tài)路徑能夠解釋約11%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例,且大約3%的高水平自然災(zāi)害跨部門協(xié)同案例僅能被該路徑所解釋。解釋路徑9認為,在上級行政壓力較低的情況下,以充足的應(yīng)急資金與應(yīng)急資源為基礎(chǔ),在多元參與的前提下,在現(xiàn)有跨部門協(xié)同制度規(guī)定和跨部門協(xié)同系統(tǒng)指揮下,通過風(fēng)險預(yù)警、信息共享、物流協(xié)作3方面可以提高自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的效果。

解釋路徑9的典型案例為浙江省防御臺風(fēng)“煙花”。2021年7月25日,臺風(fēng)“煙花”登陸舟山普陀。風(fēng)險預(yù)警方面,浙江省分別于7月19、22、23、24日啟動防臺風(fēng)四、三、二、一級應(yīng)急響應(yīng),各水文站分別發(fā)布相應(yīng)預(yù)警,水利廳通過山洪數(shù)字化應(yīng)用向市水利局發(fā)送了山洪24h預(yù)警,向市民發(fā)送98.7萬條預(yù)警短信;物流協(xié)作方面,省應(yīng)急指揮中心提前調(diào)運救生衣、砂石料袋、排水泵車等抗洪物資赴舟山、寧波等臺風(fēng)登陸地;協(xié)同機制方面,浙江省各市召開防御臺風(fēng)聯(lián)席會議,成立13個省級工作組、2個風(fēng)險水庫檢查組在抗洪一線開展指導(dǎo)和抽查工作;情報共享方面,浙江省水利廳下發(fā)病險水庫、山塘、農(nóng)村供水、海塘、山洪災(zāi)害5類風(fēng)險提示函,其中,東苕溪水庫群在精細化聯(lián)合調(diào)動下,提前泄洪,騰庫空間相當(dāng)于一座中型水庫庫容。在浙江省防御臺風(fēng)“煙花”過程中,縱向貫通8個市43個縣,實現(xiàn)橫向協(xié)同各部門,新安江水庫削峰率67%,減淹面積123.8km2,減少受災(zāi)人口45萬,確保了水庫大壩安全和人員零傷亡[25]。隨著自然災(zāi)害跨部門協(xié)同制度體系不斷貼合應(yīng)急管理機制改革政治現(xiàn)實和制度技術(shù)賦能于自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,尤其是隨著旱澇災(zāi)害智能協(xié)同體系的建設(shè),數(shù)字化模擬不斷推動精準化決策,多維驅(qū)動下的跨部門協(xié)同正從愿景成為現(xiàn)實。

5 政策啟示

在突發(fā)公共事件治理復(fù)雜化與治理資源有限性的社會現(xiàn)實下,兼顧所有要素的變化難以實現(xiàn),所以要根據(jù)組態(tài)路徑針對氣象、海洋、旱澇、地震、地質(zhì)、森林山火不同類型的自然災(zāi)害促成不同類型的協(xié)同模式,把握核心條件的變化,本研究結(jié)論可為我國應(yīng)急協(xié)同共同體進行不同類型自然災(zāi)害跨部門協(xié)同時提供如下政策啟示：

(1)面對區(qū)域特征明顯、破壞性強、影響面廣的自然災(zāi)害,如地震、地質(zhì)災(zāi)害,可加強應(yīng)急管理部門對跨部門協(xié)同能力施展的牽引力,集中資源于統(tǒng)一調(diào)度因素,通過強行政力打破各部門橫向的互相封鎖和自成體系。首先,提高地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在地震、地質(zhì)災(zāi)害跨部門協(xié)同中的勝任能力,提高決策的合法性和科學(xué)性,決策中關(guān)注受災(zāi)群眾的切實訴求,以公共利益為準繩但不被輿情“綁架”;提高資源統(tǒng)籌能力,規(guī)避資源配置的錯位、缺位、越位;提高信息溝通的有效性,做好協(xié)同信息的回收、收獲、交換行為。其次,要堅持高層、中層(省級)政府的領(lǐng)導(dǎo)力,由高層政府激發(fā)中層和基礎(chǔ)政府的執(zhí)行力,以誘發(fā)地震救災(zāi)每一個角落的救災(zāi)執(zhí)行狀態(tài)。最后,對于應(yīng)急協(xié)同共同體中未處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的主體,可主動為核心決策者讓位,減少協(xié)同過程內(nèi)耗,克服地震救災(zāi)中“跑一跑,到現(xiàn)場”的官僚作秀風(fēng)氣,例如,地震過程中要加強對自發(fā)和非專業(yè)志愿者的管理,關(guān)鍵救援過程增加專業(yè)人員參與比率。

(2)面對涉及地區(qū)廣泛、持續(xù)時間長的自然災(zāi)害,如氣象、海洋災(zāi)害,可減少行政壓力因素投入,降低交易成本,將資源集中于完善協(xié)同制度體系的提前構(gòu)建,提升預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案能力,做到“為之于未有,治之于未亂”。一方面,根據(jù)實際情況制定氣象災(zāi)害跨部門聯(lián)動閾值指標和防御指南,將預(yù)報細化到點并實現(xiàn)動態(tài)更新,可減少不同部門人員因無法理解預(yù)報、預(yù)警信息數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的困惑;另一方面,推動技術(shù)賦能協(xié)同制度體系完善,加強智慧模擬的算法、算力、算據(jù)建設(shè),發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)作用,收集現(xiàn)場救援和受災(zāi)群眾的實時響應(yīng)、受災(zāi)程度、具體物資需求。例如,發(fā)揮無人飛行器和無人機器人技術(shù)的作用,為跨部門協(xié)同提高氣象、海洋災(zāi)害現(xiàn)場信息收集的準確性;發(fā)揮水動力模擬技術(shù),分析環(huán)境脆弱區(qū)域特點,將風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)用于協(xié)同制度體系完善中;發(fā)揮云平臺、通航云的指揮調(diào)度技術(shù)、空天地一體化的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)等構(gòu)建區(qū)域級航空應(yīng)急救援體系方案[26]。

(3)面對階段過程明顯、應(yīng)急碎片化易發(fā)生、負面輿情易觸發(fā)的自然災(zāi)害,如洪澇災(zāi)害、森林火災(zāi),應(yīng)注重促進協(xié)同深度,打造跨部門協(xié)同下的應(yīng)急協(xié)同共同體。一方面,在自然災(zāi)害跨部門協(xié)同中促成“溝通式動員”作為上下級壓力傳導(dǎo)的緩沖機制。首先,上層應(yīng)急協(xié)同共同體通過有計劃、有節(jié)奏的工作模式,將任務(wù)落實到基層協(xié)同人員中,方便其分解政策目標,完成最小單元的應(yīng)急協(xié)同工作,如對于北方城市洪澇災(zāi)害預(yù)防工作中的地下公共設(shè)施建造,不能“一張藍圖繪到底”,要借鑒南方城市經(jīng)驗,逐步構(gòu)建融蓄水供水、節(jié)水治污、防洪排澇與水資源、水安全、水循環(huán)、水景觀、水生態(tài)等于一體的城市水系統(tǒng)工程;其次,要把握自然災(zāi)害防治工作問責(zé)制,避免“一票否決”或“末位淘汰”,例如,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線的洪澇災(zāi)害和森林山火防治工作,要收放有度,調(diào)節(jié)基層人員的行政執(zhí)行壓力,不能一味“上壓力、硬追責(zé)”。另一方面,完善對消防救援和社會救援隊伍的指揮,借績效考核、薪酬福利、獎勵等手段進一步落實責(zé)任意識,推進共同承諾轉(zhuǎn)向相互信任,推進協(xié)同文化從理想落到現(xiàn)實。完善救援隊伍物資配備,現(xiàn)有救援隊伍多配備沖鋒舟、橡皮艇、便攜式帳篷等轉(zhuǎn)移安置類物資,要發(fā)揮社會力量,將挖掘機、推土機、運輸車、動力舟橋、大功率排水車等機動類物資納入籌備范疇,提高調(diào)動各類物資的效率。

6 結(jié)論

本研究聚焦于多因素復(fù)合影響下的自然災(zāi)害跨部門協(xié)同,運用fsQCA以我國40個自然災(zāi)害事件為案例樣本探究自然災(zāi)害跨部門協(xié)同背后的影響因素,結(jié)合學(xué)者研究試拓展Emerson的CGRs多維度分析框架作為組態(tài)框架,分析該組態(tài)框架對自然災(zāi)害跨部門協(xié)同產(chǎn)生的影響,結(jié)合經(jīng)典案例解釋對自然災(zāi)害跨部門協(xié)同有較強解釋力的因素組合。形成以下結(jié)論：

(1)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同是在環(huán)境、組織、系統(tǒng)因素的聯(lián)動匹配效應(yīng)下產(chǎn)生的,不存在單一必要條件。

(2)自然災(zāi)害跨部門協(xié)同的解釋路徑有9條,分為壓力驅(qū)動、自生驅(qū)動和多維驅(qū)動3種驅(qū)動協(xié)同模式,各條件也在不同解釋路徑中呈現(xiàn)出不同作用,這也與2018年應(yīng)急管理機構(gòu)改革以來的政治現(xiàn)實相符合。

(3)不同自然災(zāi)害類型下存在不同的跨部門協(xié)同驅(qū)動模式。

本研究也存在一定的局限性,首先,研究已盡力減少數(shù)據(jù)來源局限性帶來的影響,但仍可能存在數(shù)據(jù)收集不夠全面的問題;其次,未對所收集質(zhì)性數(shù)據(jù)在自然災(zāi)害不同階段下可能存在的不同情況進行歷時性細化分析;最后,由于fsQCA分析方法具有一定的黑箱效應(yīng),研究未結(jié)合某個經(jīng)典案例,利用耦合理論深化組態(tài)內(nèi)關(guān)系研究。在未來研究中,可深挖不同類型的自然災(zāi)害影響因素組態(tài)分析,亦可拓展到事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件不同類型突發(fā)公共危機跨部門協(xié)同的條件組態(tài)。