天然氣管容分配機(jī)制：歐美經(jīng)驗與中國探索

范靜靜 田 磊 王建良,3,4 崔立牟

1.中國石油大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所

3.中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心 4.中國石油大學(xué)碳中和與創(chuàng)新能源發(fā)展研究院

0 引言

天然氣管道是連接上游供應(yīng)商和下游用戶的關(guān)鍵載體，其運(yùn)營方式主要有市場化模式、國家壟斷模式和企業(yè)壟斷模式等3種[1]。歐美等成熟天然氣市場很早就實施了以市場化為導(dǎo)向的管網(wǎng)自由化改革，在市場化模式下，管道公司將管輸能力視為產(chǎn)品，出售給有意向的石油公司，這為上下游市場參與者之間的有效連接和公平競爭提供了便利條件。中國以往的天然氣管道運(yùn)營采用企業(yè)壟斷模式，因缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致存在基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和利用效率低下等問題。2019年，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡稱國家管網(wǎng)）成立，各油氣生產(chǎn)企業(yè)的天然氣干線管道移交國家管網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營，中國天然氣管輸市場運(yùn)行模式由此發(fā)生了巨大的變化，也面臨了很多新的問題。特別是干線管道從單一托運(yùn)商環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗤羞\(yùn)商環(huán)境后其管容分配制度如何設(shè)計，因牽扯多個方面的核心利益而備受關(guān)注。

中國目前的管容分配政策設(shè)計基本符合國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需求，但由于天然氣市場發(fā)展起步較晚，與歐美等成熟天然氣市場相比仍有很大的改善空間。為此，筆者從管容分配基本要素出發(fā)，基于系統(tǒng)理論提出了天然氣管容分配的理論框架模型，進(jìn)而全面對比分析了中國與歐美等天然氣市場管容分配機(jī)制的共性和差異，并在此基礎(chǔ)上探討中國當(dāng)前管容改革的主要方向和對策。

1 管容分配框架構(gòu)成分析

1.1 管容分配基本要素

管容分配涉及的主體有3類，分別是天然氣管輸?shù)耐羞\(yùn)方、承運(yùn)方和監(jiān)管方。托運(yùn)方是天然氣所有者，承運(yùn)方是管輸服務(wù)提供者，雙方通過簽署管容使用合同，將指定數(shù)量的天然氣輸送至指定地點。監(jiān)管方負(fù)責(zé)管容分配的監(jiān)管規(guī)則制定及實施，以保證天然氣管容分配透明化、公平化、市場化。

管容分配對象是一定時長內(nèi)天然氣管輸容量，可分為固定管輸容量和可中斷管輸容量。其中，固定管輸容量指在正常情況下，承運(yùn)方向托運(yùn)方提供連續(xù)固定的管輸容量；可中斷管輸容量指承運(yùn)方和托運(yùn)方在固定量基礎(chǔ)上，靈活約定一定的管輸容量進(jìn)行補(bǔ)充。

管容分配環(huán)節(jié)可分為準(zhǔn)入、預(yù)訂與交付。準(zhǔn)入指符合開放條件的托運(yùn)商申請參與管容分配，承運(yùn)商根據(jù)管道的開放規(guī)則有序地準(zhǔn)許其中部分托運(yùn)商進(jìn)入市場。預(yù)訂指托運(yùn)商向承運(yùn)商申報管容需求，承運(yùn)商根據(jù)分配規(guī)則分配給相應(yīng)的托運(yùn)商一定管容。交付是指托運(yùn)商在管道上氣點交付給承運(yùn)商指定數(shù)量的天然氣，承運(yùn)商在管道下氣點交付給托運(yùn)商相應(yīng)的天然氣。

1.2 管容分配機(jī)制框架

管容分配機(jī)制包含四大部分，分別是交易平臺機(jī)制、兩級市場機(jī)制、平衡管理機(jī)制和分配監(jiān)管機(jī)制：①交易平臺機(jī)制包括第三方準(zhǔn)入、信息公開、線上交易和托運(yùn)商管理等。②兩級市場機(jī)制包括一、二級市場機(jī)制，價格機(jī)制，拍賣機(jī)制等。一級市場的交易主體是管道公司與托運(yùn)商，主要分配較為長期的管容；二級市場主體是托運(yùn)商，主要釋放托運(yùn)商在一級市場交易中未使用的管容。拍賣包括向上叫價時鐘拍賣和統(tǒng)一價格拍賣等。③平衡管理機(jī)制包括面向管網(wǎng)自身的物理平衡和面向托運(yùn)商的商業(yè)平衡。物理平衡指承運(yùn)方基于托運(yùn)商的托運(yùn)需求和天然氣管網(wǎng)設(shè)施布局等要素通過調(diào)節(jié)管存維護(hù)管網(wǎng)運(yùn)行期間系統(tǒng)的穩(wěn)定性。商業(yè)平衡指承運(yùn)方和托運(yùn)方通過不平衡氣量交易等市場化方式，維持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡。④分配監(jiān)管機(jī)制包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、相關(guān)法律法規(guī)和政策調(diào)控等?；谝欢ǖ氖袌鲆?guī)則下，托運(yùn)方和承運(yùn)方通過交易平臺進(jìn)行管容交易和不平衡氣量交易，同時所有市場規(guī)則和交易全流程受監(jiān)管方監(jiān)管。交易平臺機(jī)制、兩級市場機(jī)制和平衡管理機(jī)制的發(fā)展受相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理，同時也推進(jìn)和豐富了監(jiān)管內(nèi)容及措施，交易平臺支撐了兩級市場交易和平衡管理，市場交易以及平衡管理的發(fā)展也在不斷優(yōu)化平臺，三者相互作用（圖1）。

圖1 管容分配機(jī)制框架圖

2 美國管容分配機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗

2.1 天然氣管輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展

美國是天然氣消費和生產(chǎn)大國，擁有全球最長的輸氣管道，其中州際管道約占長輸管道總長度的71%[2]。州際管輸產(chǎn)業(yè)不斷演變?yōu)樘烊粴猱a(chǎn)業(yè)鏈的獨立環(huán)節(jié)，其獨立分為兩大階段，第一階段是1935年美國國會通過的《公共事業(yè)控股公司法》（Public Utility Holding Company Act of 1935），通過將公共事業(yè)公司的股權(quán)歸到美國證券與交易委員會（the U.S.Securities and Exchange Commission, SEC）的管轄之下，逐漸制止了州際管道運(yùn)營商和天然氣分銷商的縱向一體化。美國證券與交易委員會要求相關(guān)公司拆分管道和下游分銷業(yè)務(wù)，這明確劃分了天然氣管道和地區(qū)分銷商的界限。在《公用事業(yè)控股公司法》出臺之后，相關(guān)公司控制的州際天然氣管道從1935年的80%下降到1952年的18%。第二階段是1985年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（Federal Energy Regulatory Commission, FERC）頒布的《436號法令》（FERC Order 436），通過拆分管輸和銷售業(yè)務(wù)，允許第三方自愿接入州際管道，逐步開啟了州際管道運(yùn)營商大規(guī)模經(jīng)營管道代輸業(yè)務(wù)。但該改革存在以下缺陷：①該法令只是鼓勵而非強(qiáng)制州際管道公司為第三方提供管輸服務(wù)，因此改革后主要是一些小的州際管道公司同意提供開放式運(yùn)輸服務(wù)；②該法令沒有解決管道公司因“照付不議”購氣合約引起的債務(wù)問題。根據(jù)1987年頒布的《500號法令》（FERC Order 500），允許州際管道公司將部分“照付不議”義務(wù)轉(zhuǎn)移至產(chǎn)業(yè)鏈上的其他機(jī)構(gòu)，雙方之間可以自愿圍繞剩下的大部分照付義務(wù)再次進(jìn)行協(xié)商，該措施實際上破除了《436號法令》的法律障礙，解決了因“照付不議”債務(wù)問題而無法開放管網(wǎng)系統(tǒng)的問題。此外，《500號法令》規(guī)定，如果管道公司拒絕向第三方提供管輸服務(wù)，將面對作為中間商所要承擔(dān)的天然氣價格波動等市場風(fēng)險，于是管道公司開始自愿接受無歧視為第三方提供運(yùn)輸服務(wù)，該法令推動了管道公司身份從中間商向承運(yùn)商的根本性轉(zhuǎn)變。如今州際管道運(yùn)營商成為專注經(jīng)營管道代輸業(yè)務(wù)的運(yùn)輸服務(wù)主體。

2.2 管容分配體系架構(gòu)

美國管容分配監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會是美國能源部內(nèi)設(shè)的一個獨立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在天然氣領(lǐng)域主要負(fù)責(zé)州際天然氣管道的建設(shè)審核、行使市場準(zhǔn)入審批權(quán)、價格監(jiān)管權(quán)等。同時，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)制定和修訂第三方準(zhǔn)入細(xì)則，包括管輸業(yè)務(wù)獨立細(xì)則、管輸容量分配細(xì)則、管輸費率制定細(xì)則、管網(wǎng)平衡細(xì)則以及管網(wǎng)信息公開細(xì)則等。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會對管容交易等配套市場機(jī)制有明確的規(guī)定，必須由管道公司建立具有管容交易功能的電子公告欄，為市場參與者提供查看、擬議管容交易服務(wù)，公示所有交易信息，并提供可中斷服務(wù)，且禁止價格歧視，尤其針對管道企業(yè)關(guān)聯(lián)公司，全面禁止市場價格操縱行為[3]。相關(guān)監(jiān)管法規(guī)包括《436號法令》《636號法令》（FERC Order 636）、《637號法令》（FERC Order 637）、《2005號法令》（FERC Order 2005）和《894號法令》（FERC Order 894）?！?36號法令》規(guī)定了管道公司具有制定準(zhǔn)入條款的權(quán)利，但應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；《636號法令》提出了“開放季”以便對管容初次分配進(jìn)行規(guī)范，同時提出固定管容應(yīng)具備靈活性和可分割性以便對管容轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范；《637號法令》提出，允許管道公司以拍賣方式分配短期管容并區(qū)別設(shè)定高峰與非高峰時期的管容起拍價格；《2005號法令》針對開放季進(jìn)一步作出了規(guī)范；《894號法令》制定了管容供應(yīng)緊張時過度預(yù)訂的禁止措施。

美國天然氣管容分配方式主要有開放季、競標(biāo)分配、按優(yōu)先級分配、按比例分配4種方式。開放季主要針對新建、擴(kuò)建天然氣管容的預(yù)訂，也適用已建天然氣管容的預(yù)訂；競標(biāo)分配主要適用于管道用戶指定運(yùn)輸節(jié)點和管道用戶之間轉(zhuǎn)讓的管容；按優(yōu)先級分配與按比例分配主要適用于輸氣日由于指定管容變動而實行的分配。

在美國，托運(yùn)商的運(yùn)輸合同是按月平衡。托運(yùn)商負(fù)責(zé)監(jiān)控偏差，并調(diào)整掛名和交易，以便預(yù)測并將累計偏差保持在一定范圍內(nèi)[4]。一些管道公司允許托運(yùn)商將他們的整個失衡過渡到下個月，而另一些管道公司則在月底兌現(xiàn)失衡。但是，如果失衡立即導(dǎo)致管道出現(xiàn)運(yùn)營問題，則管道公司會發(fā)布運(yùn)營性流動令來保護(hù)管道運(yùn)營的完整性。在管網(wǎng)商業(yè)平衡方面，美國加利福尼亞州最大的天然氣和電力聯(lián)合企業(yè)PG&E公司在2002年開始逐步建立的交易平臺INSIDEtracc就已經(jīng)涵蓋了不平衡氣量的在線交易。

2.3 管容分配運(yùn)行實踐

美國管容分配總體上包括3個階段，第一階段為新建、擴(kuò)建以及現(xiàn)有管道系統(tǒng)的固定管容預(yù)訂，第二階段為已預(yù)訂固定管容的分割及轉(zhuǎn)讓，第三階段為根據(jù)指令實際提供運(yùn)輸相應(yīng)氣量的天然氣。在第一階段中，固定管容預(yù)訂分為新建、擴(kuò)建管道與現(xiàn)有管道兩部分。第一部分管容規(guī)模較大，能夠擴(kuò)大市場區(qū)域和提升第三方用戶規(guī)模，其開放季持續(xù)時間一般為6個月。第二部分管容規(guī)模較小，能夠?qū)崿F(xiàn)原有用戶的有序退出和新用戶的有序進(jìn)入，對于服務(wù)期限超過1年的管容，開放季招標(biāo)窗口期一般為3日至6個月；對于服務(wù)期限小于1年的管容，開放季招標(biāo)窗口期一般為1日至1個月。第二階段為固定管容分割及轉(zhuǎn)讓，美國固定管容具有靈活性和可分割性。靈活性指固定運(yùn)輸服務(wù)協(xié)議規(guī)定1個固定的輸入/分輸節(jié)點，3～4個可靈活變動的輸入/分輸節(jié)點，固定用戶可通過指定程序向管道公司提交輸入/分輸節(jié)點變動申請，管道公司視情況進(jìn)行審批[5]。所謂可分割性，指固定用戶可將運(yùn)輸服務(wù)協(xié)議內(nèi)規(guī)定的日最大輸氣量分割為幾個不同的日最大輸氣量并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。第三階段為實際分配指定氣量，實際輸送預(yù)訂氣量的當(dāng)日為輸氣日，美國天然氣運(yùn)輸行業(yè)通常約定輸氣日起始于當(dāng)日9時，并于下一日9時結(jié)束[5]（圖2）。

3 歐盟管容分配機(jī)制發(fā)展經(jīng)驗

3.1 天然氣管輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展

歐盟各成員國天然氣生產(chǎn)商基本都實行縱向一體化發(fā)展模式，業(yè)務(wù)覆蓋從上游到下游整個行業(yè)[6]。歐盟管輸產(chǎn)業(yè)獨立是在制定一系列指令構(gòu)建內(nèi)部能源市場的基礎(chǔ)上形成的。1994年歐盟通過《94/22/EEC指令》（Directive 1994/22/EC）確立了開放上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的基本原則，該指令旨在逐步瓦解天然氣上游生產(chǎn)商壟斷格局。1998年通過第一道天然氣指令（Directive 1998/30/EC），該指令將管網(wǎng)運(yùn)營與天然氣貿(mào)易脫鉤，并開始推行第三方準(zhǔn)入。2003年和2009年又分別通過了第二道和第三道天然氣指令（即Directive 2003/55/EC和Directive 2009/73/EC），進(jìn)一步提高了第三方準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[7]。在推行管道獨立和第三方準(zhǔn)入的改革過程中明確了改革路線，并采取了針對新建天然氣管道進(jìn)行豁免第三方準(zhǔn)入等過渡措施。第三道天然氣指令的通過意味著第三方準(zhǔn)入從制度層面上升到法律層面，在第三道天然氣指令通過后，歐盟開始在管容產(chǎn)品設(shè)計、管網(wǎng)平衡、管輸費等方面啟動深入改革。

德國、法國、荷蘭和意大利是歐盟主要天然氣消費國。其中德國、法國、荷蘭推行歐盟天然氣指令相對緩慢，意大利改革相對較快且?guī)缀跬耆裱瓪W盟指令進(jìn)行改革[8]，因此通過意大利天然氣市場改革歷程來分析歐盟管輸產(chǎn)業(yè)獨立化。意大利政府根據(jù)歐盟的第一道天然氣指令制定《164/2000號法令》（Order 164/2000）開啟了天然氣管輸產(chǎn)業(yè)獨立化的進(jìn)程。改革前，意大利天然氣產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)谴怪闭系?，國有企業(yè)埃尼集團(tuán)（Ente Nazionale ldrocarburi，ENI）通過其子公司Stogit和SNAM在生產(chǎn)端和進(jìn)口端享有壟斷地位，控制著天然氣儲存、傳輸和配送業(yè)務(wù)，并通過其子公司Italgas在分銷方面占據(jù)主導(dǎo)地位[8]?！?64/2000號法令》通過發(fā)放進(jìn)口天然氣的許可證以及設(shè)置每家進(jìn)口商最大進(jìn)口量的方式有序地放開了進(jìn)口市場，而在意大利天然氣消費量中進(jìn)口量占比較大，這促進(jìn)了上游氣源商之間的競爭，經(jīng)營天然氣運(yùn)輸?shù)墓颈灰髮崿F(xiàn)產(chǎn)權(quán)獨立并禁止參與天然氣購銷業(yè)務(wù)，從而確立了管輸產(chǎn)業(yè)獨立的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈格局。

3.2 管容分配體系架構(gòu)

歐盟管容分配監(jiān)管機(jī)構(gòu)是歐盟能源監(jiān)管合作署（European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators，ACER）和各成員國能源監(jiān)管部門。歐盟能源監(jiān)管合作署于2011年設(shè)立，是由歐盟委員會下設(shè)的一個監(jiān)管歐盟領(lǐng)域內(nèi)電力和天然氣的專職機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部天然氣市場的重點工作安排、審核天然氣管網(wǎng)規(guī)則并提交歐盟委員會審議、與各成員國能源監(jiān)管部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)管管網(wǎng)規(guī)則的施行等。歐盟出臺的監(jiān)管法規(guī)有《天然氣指令》（2019年版）[Directive(EU) 2019/692][9]、《關(guān)于管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入條件的條例》（2022年 版）[Regulation (EC) No 869/2022 ][10]、《關(guān)于天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)容量分配機(jī)制的管網(wǎng)規(guī)則的條例》（2017年版）[Regulation (EU) 2017/459][11]等?！短烊粴庵噶睢罚?019年版）對天然氣產(chǎn)業(yè)市場化改革進(jìn)行了統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，其中涉及管網(wǎng)獨立和向第三方開放；《關(guān)于管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入條件的條例》（2022年版）主要對管網(wǎng)向第三方開放進(jìn)行了全方位規(guī)定，內(nèi)容涉及管網(wǎng)開放、管網(wǎng)平衡、管輸費率、信息公開等。

歐盟天然氣管容分配方式主要有拍賣、先到先得、按比例分配以及隱式分配等4種，以拍賣分配方式為主，同時對先到先得和按比例分配適當(dāng)使用，隱式分配則適用于改革尚未到位的管道。由于歐盟的管道呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)狀，故其容量在入口和出口分別預(yù)訂，而兩個管道相互連接可以通過捆綁容量的方式進(jìn)行預(yù)訂。此外，由于歐盟由多個相鄰成員國組成，因此其通過在跨國管道上設(shè)置虛擬互聯(lián)點模擬兩個管道互聯(lián)的物理互聯(lián)點來推動跨國管容的預(yù)訂。

歐盟天然氣管網(wǎng)一般是以“入口—出口”天然氣市場化模型為基礎(chǔ)、以市場調(diào)節(jié)為主要手段實現(xiàn)管網(wǎng)商業(yè)平衡，在輸氣日內(nèi)每小時評估系統(tǒng)不平衡氣量，以此決定是否通過日內(nèi)的天然氣市場化短期產(chǎn)品交易以維持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡，在每個輸氣日結(jié)束時對托運(yùn)商進(jìn)行不平衡結(jié)算，日內(nèi)平衡措施的成本由造成相應(yīng)時段內(nèi)管網(wǎng)不平衡的托運(yùn)商分?jǐn)俒12]。

3.3 管容分配運(yùn)行實踐

歐盟管容分配規(guī)則定義了長短期固定容量產(chǎn)品和可中斷產(chǎn)品兩大類標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。在推行拍賣分配方式的同時允許各成員國根據(jù)各自情況采取其他分配方式，在歐盟共用的容量交易平臺進(jìn)行跨國容量產(chǎn)品預(yù)訂，而國內(nèi)的容量產(chǎn)品預(yù)訂平臺由各成員國自行建立。以意大利為例，該國所有管容的分配機(jī)制完全采用以拍賣分配為主的方式，并為5年以下和1年以下的容量產(chǎn)品各預(yù)留10%的空間[13]，同時對埃尼集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)公司的容量預(yù)訂比例設(shè)定上限并逐年降低。而法國針對敦刻爾克和Jura兩個互聯(lián)點采用先到先得的分配方式，同時在南北聯(lián)結(jié)點采用隱式分配方式。歐盟的管容分配也分為三個階段，第一階段是固定容量產(chǎn)品預(yù)訂，第二階段是已預(yù)訂容量產(chǎn)品的分割及轉(zhuǎn)讓，第三階段是根據(jù)指令實際運(yùn)輸天然氣。第二和第三階段基本與美國類似。歐盟的固定容量產(chǎn)品預(yù)訂分為3個部分，針對長期固定容量分配采用開放季拍賣或先到先得方式，針對年度、季度和滾動月度固定容量產(chǎn)品采用向上叫價時鐘拍賣方式，針對日前和當(dāng)日固定容量產(chǎn)品則采用統(tǒng)一價格拍賣方式（圖3）。

圖3 歐盟管容分配流程圖

4 中國管容分配機(jī)制運(yùn)行分析

4.1 中國管容分配運(yùn)行情況

中國天然氣市場長期以來實行產(chǎn)運(yùn)銷一體化運(yùn)營管理模式，三大石油公司既負(fù)責(zé)上游生產(chǎn)和進(jìn)口，又負(fù)責(zé)管輸和銷售[14]。三大石油公司和其他管網(wǎng)運(yùn)營公司分開運(yùn)營，運(yùn)營管理模式也有較大差異[15]。2014年2月，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》首次提出油氣管網(wǎng)設(shè)施向第三方公平開放，國家能源局負(fù)責(zé)油氣管網(wǎng)設(shè)施開放監(jiān)管工作。2019年5月24日，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡稱《監(jiān)管辦法》）正式發(fā)布，規(guī)定承運(yùn)商在有剩余輸送能力時，向第三方平等開放管網(wǎng)的義務(wù)。同時還規(guī)定，天然氣上下游用戶可以向承運(yùn)商申請輸送服務(wù)，直接進(jìn)行交易。實際上，《監(jiān)管辦法》采用的第三方準(zhǔn)入模式是協(xié)商的第三方準(zhǔn)入[16]。2019年12月9日，國家管網(wǎng)正式成立，標(biāo)志著中國油氣設(shè)施開放進(jìn)入新階段。國家管網(wǎng)成立后，三大石油公司干線管道資產(chǎn)劃撥到國家管網(wǎng)，干線管道由為企業(yè)內(nèi)部服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┆毩⒌墓_服務(wù)。

當(dāng)前，中國天然氣管容開放要通過3個環(huán)節(jié)，托運(yùn)商準(zhǔn)入與申請服務(wù)審核、平臺信息公開、提供服務(wù)。首先，托運(yùn)商在國家管網(wǎng)開放服務(wù)及交易平臺提報準(zhǔn)入材料，提交服務(wù)需求，由國家管網(wǎng)進(jìn)行審核。隨后，國家管網(wǎng)在開放服務(wù)及交易平臺發(fā)布“上/下載點”可用路徑、價格、審核結(jié)果等信息。對于管容交易方式，在管容交易市場尚未健全的情況下，以國家管網(wǎng)訂立的合同為標(biāo)準(zhǔn)。若要建設(shè)新管道，則以國家管網(wǎng)簽訂80%的新管道管容交易合同為前提。目前中國管容平衡管理以物理平衡為主，沒有獨立的商業(yè)平衡服務(wù)公司。當(dāng)托運(yùn)商累計偏差超過日均輸氣量的3%～8%時，承運(yùn)商將采取平衡調(diào)節(jié)服務(wù)，費用由造成不平衡的托運(yùn)商承擔(dān)。2022年3月25日，國家管網(wǎng)發(fā)布《2022年天然氣管道管輸服務(wù)集中受理工作公告》，標(biāo)志著國家管網(wǎng)首次天然氣管輸服務(wù)集中受理分配工作正式圓滿結(jié)束，共達(dá)成天然氣管輸服務(wù)合同119×108m3[17]。

4.2 與歐美管容分配對比分析

雖然中國天然氣市場管輸改革邁出了重大一步，但總體仍處于發(fā)展初期。與歐美天然氣市場管容分配體系相比，中國分配機(jī)制仍具有一定的完善空間（表1）。

表1 中國與歐美天然氣管容分配機(jī)制對比表

4.2.1 交易平臺機(jī)制

美國天然氣管道采用監(jiān)管型準(zhǔn)入模式，由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管準(zhǔn)入程序和條件。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行管道準(zhǔn)入政策和規(guī)定，包括許可證申請、容量分配、定價和交易等方面。第三方需向聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會申請準(zhǔn)入許可，并符合規(guī)定的準(zhǔn)入條件和程序。歐盟天然氣管道采用監(jiān)管型準(zhǔn)入模式，由歐洲能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作組織和國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。管道運(yùn)營商必須遵守特定的準(zhǔn)入規(guī)定，包括容量分配、定價機(jī)制和透明度要求。第三方可與管道運(yùn)營商簽訂運(yùn)輸協(xié)議，獲得一定比例的管道容量，并在準(zhǔn)入規(guī)定下進(jìn)行天然氣交易。中國天然氣管道采用監(jiān)管型準(zhǔn)入和協(xié)商型準(zhǔn)入相結(jié)合的模式。監(jiān)管型準(zhǔn)入指天然氣管道的準(zhǔn)入模式受到國家發(fā)展和改革委員會、能源局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行天然氣管網(wǎng)的準(zhǔn)入政策、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商型準(zhǔn)入指在具體的準(zhǔn)入過程中，國家管網(wǎng)與第三方進(jìn)行協(xié)商和洽談，包括與天然氣供應(yīng)商、管道運(yùn)輸商、交易商等進(jìn)行協(xié)商，商討相關(guān)的運(yùn)輸協(xié)議、定價機(jī)制等事宜。協(xié)商過程中，各方可以根據(jù)市場需求和利益協(xié)調(diào)，達(dá)成共識和協(xié)議。

中國與歐美國家都建立了天然氣管容交易平臺，其中，美國由管道公司建立具有管容交易功能的電子公告欄，歐盟建立了共用的跨國管容交易平臺和各成員國自行建立的管容交易平臺，中國由國家管網(wǎng)建立開放服務(wù)交易平臺進(jìn)行管容交易。

4.2.2 兩級市場機(jī)制

1996年美國建立了管容交易一、二級市場機(jī)制[3]。一級市場交易的管容中未使用的運(yùn)輸合同可以轉(zhuǎn)售到二級市場，減少閑置的容量，提高管輸市場的效率[18]。一級市場收取管輸容量費和使用費，即采用“兩部制”費率結(jié)構(gòu)[19]，二級市場采用拍賣等多種交易模式。歐盟各國天然氣管輸采用“兩部制”收費方式，且各國收費依據(jù)具有較大的差異[6]。此外，歐美國家天然氣管容市場形成了豐富的標(biāo)準(zhǔn)化管輸產(chǎn)品。而中國尚未建立二級市場，且一級市場缺乏個性化交易，現(xiàn)階段管輸價格實行“一區(qū)一價”，形成了西北、西南、東北及中東部4個價區(qū)，分區(qū)核定運(yùn)價率，尚未實施“兩部制”定價改革。

管容分配發(fā)展到一定階段必然需要通過拍賣的方式分配標(biāo)準(zhǔn)化后的管容產(chǎn)品。美國在推進(jìn)改革過程中充分發(fā)揮了市場主體的作用，管輸產(chǎn)業(yè)各主體探索出以開放季拍賣分配為主的分配方式，歐盟通過區(qū)分不同成員國的基本情況，逐步推進(jìn)以拍賣分配為主的分配方式，而中國初步的管容交易市場還未涉及拍賣機(jī)制。

4.2.3 平衡管理機(jī)制

美國從2002年開始就已經(jīng)開展了不平衡氣量的市場化交易。歐盟市場化發(fā)展相對成熟的國家在傳統(tǒng)天然氣管網(wǎng)物理操作基礎(chǔ)上，通過開發(fā)日指定提名與分配數(shù)字化應(yīng)用程序，不僅實現(xiàn)了日前對第二日氣量計劃的平衡安排，還可以針對第二日當(dāng)天出現(xiàn)的氣量波動，通過日內(nèi)交易市場進(jìn)行線上商業(yè)平衡操作，實現(xiàn)管網(wǎng)從物理平衡到商業(yè)平衡的完善。而中國管容平衡管理以物理平衡為主，沒有獨立的商業(yè)平衡服務(wù)公司，且不平衡費用計算方法未明確約定。

4.2.4 分配監(jiān)管機(jī)制

中國設(shè)立了獨立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但與歐美成熟天然氣市場國家相比，仍然缺乏針對性的法律法規(guī)。美國在天然氣監(jiān)管方面有幾十部法律法規(guī)[20]，為了實現(xiàn)管網(wǎng)體制改革，先后出臺了多項法律。歐盟也通過立法先行的方式逐步推進(jìn)天然氣市場化改革，在發(fā)布第一道天然氣指令時，就成立歐盟能源監(jiān)管委員會，督促天然氣一體化企業(yè)拆分運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)。而中國目前的油氣管網(wǎng)監(jiān)管法律體系不夠健全，專門性法律法規(guī)缺位，低位階法律繁雜，且規(guī)制對象主要集中于管網(wǎng)設(shè)施公平開放、運(yùn)輸定價成本監(jiān)審和價格管理等方面[21]。

5 完善中國管容分配機(jī)制的建議

雖然中國天然氣市場與歐美國家的發(fā)展階段不同，但是管容分配機(jī)制建設(shè)的過程中，仍然可以借鑒歐美成熟天然氣市場的經(jīng)驗?；谥袊苋莘峙洮F(xiàn)狀提出以下建議。

1）完善天然氣相關(guān)法律法規(guī)和政策。通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，從基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營、法律責(zé)任、基本原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管權(quán)力、價格體系等方面加強(qiáng)管道公平開放的管理。同時，為鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，在實施第三方準(zhǔn)入政策的同時可以對一些基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)實行第三方準(zhǔn)入豁免[22]。

2）分階段推進(jìn)管輸定價機(jī)制改革。由于終端市場用戶的用氣特性各不相同，不同用戶的用氣不均勻性差異明顯。特別是用氣量波動性大的用戶，在特定時間段內(nèi)，可能占用大量管容，對管道的運(yùn)營造成壓力[17]。因此，采用固定的管輸價格，并不能反映出真實的管容供需關(guān)系。結(jié)合中國管容分配現(xiàn)狀，為體現(xiàn)公平原則，可以分階段推進(jìn)管輸定價機(jī)制的改革。第一階段，實施“一區(qū)一價”，企業(yè)保留的支線按原方式計價。第二階段，支線、省管網(wǎng)納入定價體系，視具體情況實行分段管輸費率或“郵票式”管輸費率。第三階段，新建長輸干線和區(qū)內(nèi)集輸管線實行“兩部制”定價，舊管道沿用“一部制”或改用“兩部制”定價。

3）建立兩級交易市場機(jī)制。在一級管容市場中推出適應(yīng)市場需求的管容交易產(chǎn)品及產(chǎn)品組合。同時通過建立二級市場，使托運(yùn)商之間被釋放的管容、不平衡氣量可以進(jìn)一步交易，提高管輸市場效率，逐步形成一級市場與二級市場共存互補(bǔ)的格局。在遠(yuǎn)期可以建立管容期貨交易市場，以規(guī)避價格風(fēng)險，穩(wěn)定市場發(fā)展。

4）設(shè)計管容分配拍賣機(jī)制。管容服務(wù)交易、儲氣庫服務(wù)交易和LNG接收站服務(wù)交易是中國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)交易平臺的三大組成部分，其中管容服務(wù)交易的規(guī)模和范圍最大，對天然氣市場化的推動作用也更為明顯。針對非基本需求的管容，可以建立拍賣機(jī)制進(jìn)行分配，有利于促進(jìn)天然氣管容市場化分配。

5）實現(xiàn)平衡的精細(xì)化管理。建立管網(wǎng)平衡優(yōu)化模型，依托大數(shù)據(jù)和高效的算法算力，考慮天然氣同質(zhì)化和逆向抵消輸送后實現(xiàn)物理平衡管理[23]。逐步優(yōu)化剩余輸氣能力和管網(wǎng)不平衡收費計算方法。在已建管容交易中心的基礎(chǔ)上，逐步開展不平衡氣量的市場化交易。允許管網(wǎng)公司參與投資設(shè)立管網(wǎng)獨立商業(yè)平衡運(yùn)營商，經(jīng)托運(yùn)商的授權(quán)在天然氣交易市場進(jìn)行短期天然氣商品買賣來幫助調(diào)節(jié)管網(wǎng)平衡。