國有林區(qū)民生保障對策研究

徐延平

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，大慶 163319）

國有林區(qū)民生問題由來已久，在我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工業(yè)化初期（1953-1999 年），國家因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要消耗大量木材，無限制砍伐使森林資源遭到嚴(yán)重破壞，國有林區(qū)面臨資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困問題（以下簡稱“兩?！保?，人民生活受到直接的負(fù)面影響；在工業(yè)化中期（2000 至今）[1]，我國開始將生態(tài)建設(shè)放在首位，啟動了天然林資源保護(hù)工程（以下簡稱“天保工程”），工程的落實(shí)致使大量木材加工企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)，林區(qū)富余職工驟增，民生問題越發(fā)顯著。2015 年3 月，國家出臺《國有林場改革方案》（以下簡稱《方案》），提出“保護(hù)生態(tài)、保障職工生活”兩大目標(biāo)，要以保護(hù)生態(tài)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，從而解決民生問題，以此推動國有林區(qū)體制加速轉(zhuǎn)型變革?？梢?，在新形勢下，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障相輔相成、相得益彰。實(shí)現(xiàn)國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須解決民生保障問題。民生問題主要表現(xiàn)在基本生計(jì)、發(fā)展機(jī)會和社會福利三個(gè)方面，下面將對國有林區(qū)民生問題現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)闡述。

1 國有林區(qū)民生問題現(xiàn)狀

1.1 收入水平低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008 年，國有林區(qū)在職職工工資性收入為12 391 元，僅為全國在職職工平均水平的42%[2]。2015 年《方案》出臺后，林區(qū)職工工資有了較大幅度的增長。截至2018 年底，國有林場職工年均工資為4.5 萬元，是國有林場改革前的3.2 倍[3]，截至2020年，林草系統(tǒng)在崗職工年平均工資達(dá)到64 075 元，比2018 年增長9.66%，但與2018 年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資相比仍低22.25%[4]。通過數(shù)據(jù)比較發(fā)現(xiàn)，改革前國有林區(qū)職工年工資增速緩慢，且遠(yuǎn)低于同期全國職工平均工資水平。林場改革后林區(qū)職工工資有了大幅增加，但與同期規(guī)模企業(yè)相比，仍處于低收入水平。

1.2 民生基礎(chǔ)設(shè)施缺乏

林區(qū)開發(fā)初期，林區(qū)按照“邊生產(chǎn)、邊建設(shè)”“先生產(chǎn)、后生活”的方針，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很大程度上靠林區(qū)自己建設(shè)[5]。其日常運(yùn)轉(zhuǎn)受制于籌備撥款資金和社會生產(chǎn)力低下的限制，在建設(shè)初期就已存在基礎(chǔ)設(shè)施短缺以及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低等現(xiàn)象[6]。同時(shí)，由于林區(qū)所處地理位置偏僻，發(fā)展較為封閉和獨(dú)立，致使林區(qū)公共服務(wù)設(shè)施也嚴(yán)重落后。2008 年，國家要求各地在推進(jìn)棚戶區(qū)改造的同時(shí)，超前布局整合撤并林場、實(shí)施了生態(tài)移民工作，這樣一方面使得林區(qū)人口能集中管理，節(jié)約了生態(tài)資源，確保了生態(tài)安全；另一方面，隨著人口管理更為集中，原有基礎(chǔ)設(shè)施滯后的問題更顯突出。

1.3 再就業(yè)空間狹窄

自天保工程實(shí)施以來，大批木材加工企業(yè)因缺少原材料而倒閉，富余職工數(shù)量激增。為緩解就業(yè)壓力國家實(shí)施了富余職工一次性安置政策。依照國家相關(guān)法律法規(guī)，以保障職工的合法權(quán)益為原則，給自愿接受一次性安置政策的職工以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并允許職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，使他們老有所養(yǎng)。再就業(yè)方面，一次性安置職工更傾向于尋找與原工作相似、以體力勞動為主的工作，難以滿足多數(shù)就業(yè)市場對工作能力的要求，缺少其他行業(yè)基本業(yè)務(wù)素質(zhì)和競爭力。

1.4 職工生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加

近年來，隨著“天保工程”“林區(qū)改革”“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”等一系列政策的推行，相應(yīng)的“就業(yè)安置”“創(chuàng)業(yè)增收”“多樣化經(jīng)營”等配套措施實(shí)施，林區(qū)職工生計(jì)現(xiàn)狀有了大幅改觀。然而，林區(qū)職工生計(jì)問題始終是擺在林區(qū)改革過程中的難題。以上政策措施雖然在一定程度上拓寬了林區(qū)職工的就業(yè)渠道，增加了他們的收入來源渠道，但同時(shí)也帶來了新的問題，產(chǎn)生了潛在的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，如從事生產(chǎn)經(jīng)營過程中的市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等。這些經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)又再度將林區(qū)職工家庭帶入新的生計(jì)困境。

1.5 基本福利缺乏保障

林區(qū)原來的政企、管辦合一的管理模式曾經(jīng)極大制約了國有林區(qū)發(fā)展，《方案》提出要因地制宜推進(jìn)國有林區(qū)政企分開，2015 年，森工集團(tuán)將供暖、供水、物業(yè)管理等社會職能移交地方政府。2019 年，基于民生監(jiān)測數(shù)據(jù)分析政策效果發(fā)現(xiàn)，森工林業(yè)局將供暖、供水、物業(yè)管理等社會職能移交給地方政府后，林區(qū)職工的主觀福祉反而下降了[7]。結(jié)果顯示，國有林區(qū)職工切身利益未得到根本保障。

1.6 惠民政策無法享受

林業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要組成部分，林農(nóng)正常情況下應(yīng)享受到與糧農(nóng)一致的國家惠農(nóng)政策。但由于林業(yè)發(fā)展自身具有的獨(dú)特性和局限性，通常林業(yè)被置于行業(yè)投資和政策扶持的邊緣地帶。從戶籍制度角度來看，林區(qū)戶口一般為城鎮(zhèn)戶口，并不享受惠農(nóng)政策。從林業(yè)與農(nóng)業(yè)關(guān)系來看，林業(yè)包含在廣義農(nóng)業(yè)范疇之內(nèi)，地方在執(zhí)行國家惠農(nóng)政策時(shí)，其中涉林部分往往傾斜度和重視程度不夠。

以上分別從林區(qū)居民的工資水平、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)空間、生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、基本福利、惠民政策等方面闡述了國有林區(qū)存在的民生問題，對于這些問題，將作進(jìn)一步原因分析。

2 國有林區(qū)民生保障問題原因分析

2.1 林區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致職工收入水平低下

從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，國有林區(qū)曾一度陷入“兩?！崩Ь常科湓?，主要林區(qū)的生產(chǎn)方式和林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。一方面，國有林區(qū)的生產(chǎn)方式重生產(chǎn)輕管護(hù)，森林資源浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，在木材生產(chǎn)過程中，枝丫不算，丟棄的木材占木材生產(chǎn)量的20%～30%，在山高坡陡的地方丟棄量超過30%[8]。另一方面，從產(chǎn)業(yè)方面分析，在林業(yè)產(chǎn)業(yè)中，我國銷售的林產(chǎn)品多以經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品、林副特產(chǎn)品等簡單加工品為主，深加工的林產(chǎn)品比較缺乏。產(chǎn)業(yè)鏈得不到延伸與拓展，林產(chǎn)品整體附加值較低[9]，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ξ吹玫匠浞珠_發(fā)和利用。綜合以上兩個(gè)方面，資源浪費(fèi)和粗放式經(jīng)營大大降低了林區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，在“兩危”困境下，林區(qū)企業(yè)長期虧損，林區(qū)職工收入水平遠(yuǎn)低于周邊其他地區(qū)。

2.2 資金匱乏導(dǎo)致民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

從國家和地方財(cái)政投入角度分析，國家和地方財(cái)政投入的資金有限且多用于補(bǔ)還歷史欠賬，沒有多余資金用于民生基本設(shè)施建設(shè)。從國有林場自身發(fā)展來看，國有林場在轉(zhuǎn)型發(fā)展階段綜合實(shí)力仍有待提升，國有林場對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因資金匱乏停滯不前。從資金缺口分析，國有林區(qū)所處地區(qū)偏僻，自然環(huán)境復(fù)雜，結(jié)合棚戶區(qū)改造和林區(qū)撤并工作考慮，交通、飲水、用電、信息化等多方面建設(shè)需要資金數(shù)額精準(zhǔn)投入。

2.3 自我管理能力弱導(dǎo)致再就業(yè)空間狹窄

自我管理能力是一個(gè)人的生存能力、競爭能力和發(fā)展能力[10]。國有林區(qū)富余職工再就業(yè)空間受限與自我管理能力弱有直接關(guān)系。國有林區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期做慣了“林大頭”，林區(qū)職工思想僵化，不注重自身發(fā)展和個(gè)人能力提升?！疤毂９こ獭睂?shí)施后，木材生產(chǎn)不再是林業(yè)支柱性產(chǎn)業(yè)，單一依靠木材生產(chǎn)的粗放式經(jīng)營模式也不再適用。雖然國家通過一次性安置政策給予富余職工一定程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和養(yǎng)老保障，但是大量富余職工由于學(xué)歷水平低且年齡結(jié)構(gòu)大，很難進(jìn)入其他領(lǐng)域發(fā)展，面臨生計(jì)轉(zhuǎn)型困境。

2.4 缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制易引起生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)升級

國有林區(qū)在保生態(tài)、促轉(zhuǎn)型發(fā)展思路下，一直致力于挖掘林下和林區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源潛能，發(fā)展方向從單純開發(fā)木材資源轉(zhuǎn)向綜合開發(fā)非林非木資源。2021 年12 月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《全國林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展指南（2021-2030 年）》，《指南》對全國林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成績給予了肯定，對未來10 年的林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了部署。由于林區(qū)職工長期處于較為封閉的林區(qū)環(huán)境中，既有的知識技能水平與新生產(chǎn)生活環(huán)境不相適應(yīng)，難以應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)[11]。目前并沒有完善的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制用于防控和降低林區(qū)職工的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 社會職能移交不清損害職工基本福利

林區(qū)政企合一可簡要概括為“先有森工企業(yè)，后有林區(qū)政府”[12]，這逐漸造就了自成體系的特殊社會區(qū)域。國有林區(qū)管理體制改革實(shí)施后，森工企業(yè)的行政職能逐漸被剝離。第一批次將學(xué)校、醫(yī)院等國有企業(yè)從森工企業(yè)中剝離出來，職工轉(zhuǎn)為事業(yè)編制；第二批次剝離了供暖、供水、供電、物業(yè)管理（簡稱“三供一業(yè)”）等后勤保障部門，轉(zhuǎn)為國有企業(yè)，歸地方政府管轄。地方政府通過“三供一業(yè)”獲得的服務(wù)收入遠(yuǎn)低于財(cái)政支出，為減輕虧損，第二批次剝離的職工工資由森工企業(yè)按照原來標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)承擔(dān)，“三供一業(yè)”的職工工資未得到提升。由于權(quán)責(zé)不清，林區(qū)職工在后勤生活保障方面，也遭遇森工企業(yè)和地方政府相互推脫責(zé)任的情況[13-14]。

2.6 重農(nóng)輕林導(dǎo)致惠民政策傾向性失衡

廣義的農(nóng)業(yè)概念包含林業(yè)在自身之內(nèi)，而林業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)也是惠民產(chǎn)業(yè)，林業(yè)在維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全、構(gòu)建生態(tài)保護(hù)屏障方面起到至關(guān)重要的作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，林業(yè)本應(yīng)與農(nóng)業(yè)一道，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。但由于地方政府資金短缺，在資金劃撥和政策實(shí)施上往往秉持農(nóng)業(yè)優(yōu)先原則，因而出現(xiàn)了林業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡，重農(nóng)而輕林的情況發(fā)生。目前國家出臺政策鼓勵(lì)國有林區(qū)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，種養(yǎng)殖業(yè)成為林區(qū)職工增收的重要途徑，國家出臺的大量惠農(nóng)政策中，良種補(bǔ)貼政策和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼金額每年都在增加，但這部分政策并不普遍適用于林業(yè)。同時(shí)，國家對林業(yè)在種養(yǎng)殖方面的補(bǔ)貼政策相對較少。

3 國有林區(qū)民生保障對策建議

3.1 加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

3.1.1 提高產(chǎn)品附加值

林區(qū)民生保障根本在于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促民生，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直觀的效益就體現(xiàn)在林產(chǎn)品的價(jià)值上。要想提高林產(chǎn)品附加值，需要以科學(xué)技術(shù)作為支撐，在發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，從勞動密集型向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[15]，對林下產(chǎn)品進(jìn)行精加工，有效控制生產(chǎn)成本、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量和質(zhì)量高收益，進(jìn)而增加職工收入水平。

3.1.2 促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家西蒙史密斯庫茲涅茨認(rèn)為，各產(chǎn)業(yè)部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所出現(xiàn)的相對國民收入的差異是引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的原因。他同時(shí)指出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢為：第一產(chǎn)業(yè)在國民收入中的比重呈不斷下降趨勢；第二產(chǎn)業(yè)國民收入比重大體呈上升趨勢；第三產(chǎn)業(yè)在整個(gè)林業(yè)國民收入比重中大體不變或略有上升[16]。2017 年6 月，國家林業(yè)局、國家發(fā)改委等多部門聯(lián)合下發(fā)的《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，預(yù)計(jì)到2020 年將林業(yè)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比調(diào)整到27∶52∶21?！笆濉睍r(shí)期，中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)遭遇了新冠肺炎疫情等諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。據(jù)國家林草局相關(guān)信息顯示，2020 年全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)7.55 萬億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為：31∶45∶24，距離預(yù)期目標(biāo)仍有一段距離。目前林區(qū)需要通過打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，促進(jìn)林農(nóng)與各經(jīng)營主體結(jié)成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益鏈接機(jī)制，發(fā)揮“1+1＞2”的效益，使林業(yè)產(chǎn)業(yè)在政策、資金、渠道各個(gè)環(huán)節(jié)更加通暢。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展有助于增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，從而提高林區(qū)職工收入水平。

3.2 拓寬林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金獲得渠道

3.2.1 繼續(xù)爭取國家政策指導(dǎo)和資金投入

近年來，國家已經(jīng)逐步將國有林區(qū)的供電、管護(hù)房建設(shè)、飲水安全等基礎(chǔ)設(shè)施納入相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃，并提供一定的項(xiàng)目資金扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但給予政策指導(dǎo)和有效監(jiān)督仍然力度不夠。林區(qū)并未將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃之中，而是將資金優(yōu)先用于補(bǔ)齊歷史“欠賬”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金仍然不足。國家除在政策層面加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督外，仍需要進(jìn)一步增加對林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，充分考慮各地林區(qū)人口結(jié)構(gòu)、所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，精準(zhǔn)評估建設(shè)所需資金，按需投放。

3.2.2 創(chuàng)新林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制

林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于拉動投資和實(shí)現(xiàn)居民福利水平的提高[17]。創(chuàng)新林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制是拓寬林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源方式之一，除了國家政策資金和地方政府財(cái)政投入以外，可以更多依靠市場化的融資方式，比如信托融資、證券融資及外資等渠道。項(xiàng)目單位自籌投入也是非常重要來源，擴(kuò)大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施“政府和社會資本合作模式”[18-19]。

3.3 建立健全人才培訓(xùn)和社會保障機(jī)制

目前，國有林區(qū)富余職工由于自身發(fā)展能力不足帶來的再就業(yè)空間狹窄問題，可通過兩種方式保障職工權(quán)益。第一，對于有培訓(xùn)需求且學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)的人群，可由人力資源和社會保障部門搭建供需對接平臺，面向林區(qū)職工組織公益性交流培訓(xùn)。堅(jiān)持“重要人才重點(diǎn)培訓(xùn)、優(yōu)秀人才優(yōu)先培訓(xùn)、緊缺人才加緊培訓(xùn)、年輕人才全面培訓(xùn)、專業(yè)人才專門培訓(xùn)”的原則，分類型、分層次、分次序地進(jìn)行培訓(xùn)，有效地提高人才隊(duì)伍的素質(zhì)，使培養(yǎng)的人才“送得出、回得來、留得住、用得上”。第二，對于年齡結(jié)構(gòu)較大且學(xué)習(xí)能力較弱的人群，特別是富余職工且未達(dá)到退休年限的人群，人力資源余社會保障部門應(yīng)針對此類人群給與政策幫扶和就業(yè)推薦。

3.4 建立生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

從風(fēng)險(xiǎn)管理角度分析，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)主要有四種方式，即風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移[20]。受收入水平低的影響，面對風(fēng)險(xiǎn)，林區(qū)職工表現(xiàn)出較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識。相應(yīng)地，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)控制對于林區(qū)職工來說，考慮到他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，都不是首選策略。因此，建立健全生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，對林區(qū)職工轉(zhuǎn)移生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有較大作用。建立生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制可以從以下三方面著手。首先，可通過多種途徑宣傳增強(qiáng)林區(qū)職工對于生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識和參保意愿。其次，增加生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)類保險(xiǎn)險(xiǎn)種，增加政策性保險(xiǎn)的覆蓋面。最后，建立健全保險(xiǎn)法律體系，加強(qiáng)對商業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管力度，保障林區(qū)職工合法權(quán)益。

3.5 明確有關(guān)部門權(quán)責(zé)捋順民生保障思路

3.5.1 完善人員安置政策

妥善安置改革過程中移交人員，平穩(wěn)過渡移交人員身份是社會職能移交工作的重點(diǎn)內(nèi)容[21]。地方政府部門應(yīng)按移交后職工身份工資標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)林區(qū)職工工資待遇，加強(qiáng)與已移交過來的企業(yè)和單位溝通，消除隔閡，理順工作機(jī)制，增強(qiáng)互動性，主動把林區(qū)民生保障問題納入地方政府重點(diǎn)工作上來，通盤考慮，協(xié)調(diào)處理。

3.5.2 推進(jìn)社會職能全面移交

國有林區(qū)森工企業(yè)行政職能剝離，是推進(jìn)林區(qū)完成改革任務(wù)、保障民生的重要環(huán)節(jié)。在林區(qū)社會職能移交方面，把社會職能移交工作做實(shí)做細(xì)，完善事物處理規(guī)范流程。做到抓住事務(wù)處理關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要事項(xiàng)，遇到民生問題和投訴不推脫、不逃避。及時(shí)化解因工資發(fā)放金額、供水、供電、冬季取暖等一系列實(shí)際問題引發(fā)的不滿情緒。

3.6 國家層面政策傾斜

林業(yè)地區(qū)民生保障需要國家在政策方面給與傾斜。首先，從區(qū)域結(jié)構(gòu)分析，農(nóng)村和林業(yè)存在區(qū)域的自然差異，資源稟賦和地理位置因素決定了生產(chǎn)經(jīng)營活動在生產(chǎn)方式和內(nèi)容選擇方面存在差異。其次，林業(yè)的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀相對于農(nóng)村更加復(fù)雜，林區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的貢獻(xiàn)和消耗使其發(fā)展經(jīng)歷了從短暫繁榮到急速衰落過程，與周邊農(nóng)村發(fā)展相比存在顯著差異，二者在大眾普遍認(rèn)知和心里感受中具有根本差別。因此，國家制定的農(nóng)業(yè)政策如涉及到林業(yè)部分，應(yīng)有明確區(qū)分和說明。地方政府在執(zhí)行國家普惠政策時(shí)，應(yīng)重視政策在林業(yè)地區(qū)的執(zhí)行效果，充分重視林業(yè)部分。除此之外，加強(qiáng)林區(qū)與農(nóng)村的聯(lián)系，無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是其他領(lǐng)域的合作，從整體性和差異性兩個(gè)方面通盤考慮。