經(jīng)濟法背景下網(wǎng)絡銀行監(jiān)管法律制度研究

邢申義，齊秀梅

（1.南開大學，天津，300071；2.長春理工大學，吉林長春，130022）

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展帶動一系列行業(yè)的升級與改變，銀行行業(yè)也不例外。金融行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)之間的相容性將銀行業(yè)務推至新的階段，網(wǎng)絡銀行成為銀行業(yè)務不可或缺的組成部分。但是，從傳統(tǒng)銀行線下業(yè)務途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N形式的網(wǎng)絡業(yè)務途徑時，也造成了更多的安全問題，所以需要制定有針對性的網(wǎng)絡銀行監(jiān)管制度并實施相應的舉措。

一、網(wǎng)絡銀行監(jiān)管背景

（一）網(wǎng)絡銀行概念以及監(jiān)管意義

現(xiàn)階段，網(wǎng)絡銀行主要存在三個層面的定義：一般指將互聯(lián)網(wǎng)作為銀行服務業(yè)務的媒介渠道，為客戶提供傳統(tǒng)銀行業(yè)務范圍內(nèi)的零售與服務；也有將銀行中單獨的某一部門稱為網(wǎng)絡銀行；還有將不依附于實體傳統(tǒng)銀行的虛擬銀行認為是網(wǎng)絡銀行。這三種定義是將銀行內(nèi)發(fā)布網(wǎng)絡信息、業(yè)務宣傳以及沒有實質(zhì)性銀行業(yè)服務的部門，作為網(wǎng)絡銀行的概念釋義，其中第一種定義最為廣義。本文采納廣義的網(wǎng)絡銀行定義，即網(wǎng)絡銀行是傳統(tǒng)銀行業(yè)結(jié)合新興起的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)融合的產(chǎn)物。銀行行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融合之后，銀行業(yè)的發(fā)展更為迅速，互聯(lián)網(wǎng)的模式應用到金融行業(yè)之中并得到迅速的發(fā)展。隨著經(jīng)濟全球化的趨勢，互聯(lián)網(wǎng)銀行結(jié)合自助存取以及便捷移動通信交易的跨地域金融活動，逐漸打破傳統(tǒng)銀行業(yè)務成為應用更加廣泛的行業(yè)先鋒。［1］

銀行監(jiān)管是金融監(jiān)管的組成部分，也是我國金融監(jiān)管的重點，是政府通過特定機構(gòu)對銀行業(yè)從業(yè)主體、交易行為等進行管理、限制、規(guī)制和監(jiān)督，以維護金融秩序、控制金融風險、保障金融交易安全的重要手段。網(wǎng)絡銀行監(jiān)管與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管在本質(zhì)上具有一致性，對傳統(tǒng)銀行業(yè)務有效的監(jiān)管制度和監(jiān)管措施也適用于網(wǎng)絡銀行。尤其對于網(wǎng)絡銀行發(fā)展初期，因為這一階段的網(wǎng)絡銀行仍然是較多依附于實體銀行來利用網(wǎng)絡宣傳服務，傳統(tǒng)銀行監(jiān)管制度在該階段對于網(wǎng)絡銀行是恰當且有效的。但伴隨著其后多種產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)銀行業(yè)務互動的深入，效率較高的金融活動借助網(wǎng)絡銀行的優(yōu)勢融入進各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程中。脫離傳統(tǒng)銀行業(yè)務復雜的紙質(zhì)文件的遞交與辦理，各種產(chǎn)業(yè)與其服務的客戶之間減少了業(yè)務辦理時間，達到了產(chǎn)業(yè)間的高速融合，同時也造成了新的監(jiān)管問題。我國網(wǎng)絡銀行業(yè)務的特點是依附于傳統(tǒng)銀行業(yè)務，難以脫離傳統(tǒng)銀行業(yè)務。在安全監(jiān)管的條件下，網(wǎng)絡銀行需要規(guī)避未來可能發(fā)生的各種風險問題。網(wǎng)絡銀行的發(fā)展與傳統(tǒng)商業(yè)銀行監(jiān)管形勢及監(jiān)管內(nèi)容是主要的研究方向。

（二）對比傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系

如今網(wǎng)絡銀行服務已經(jīng)超越時間、地域，甚至在未來會以任何方式為顧客提供更全面的金融服務。這種金融服務是透過不確定的電子信息，致使權(quán)利授予變得更為便捷。將授權(quán)信息進行信息化儲存，便于下次使用的方式令金融財產(chǎn)流通率大量提升。金融服務交互的同時，銀行本身并不能完全確定交互對象是否為金融賬戶的實際持有者。這是因為互聯(lián)網(wǎng)的匿名性更好地隱藏了身份信息，將身份信息的確認提高到更為困難的階段。傳統(tǒng)銀行服務需要設置柜臺接待顧客，相比網(wǎng)絡銀行更容易觀察顧客與身份證件的不同，或者表情狀態(tài)的異常。同時監(jiān)管機構(gòu)只需要針對不同的區(qū)域設置不同的監(jiān)管對象，將分支機構(gòu)更好地控制在自身的監(jiān)管范圍中。

可以明確的是，現(xiàn)有的傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管機構(gòu)仍然監(jiān)管網(wǎng)絡銀行的安全與風險。但監(jiān)管方式在應對網(wǎng)絡銀行大量的證券代理、保險銷售等延伸服務時，難以做到監(jiān)管的有效與準確。因為傳統(tǒng)銀行監(jiān)管，在于銀行資金充足與否，盈利能力如何，以及管理水平的高低。而網(wǎng)絡銀行作為一種工具性的服務，產(chǎn)品對于盈利能力的監(jiān)管只能到達監(jiān)控資金流動的去向這一層面，并不能到達盈利能力的層面。

（三）對比國外銀行監(jiān)管體系

國外其他國家雖然有些對網(wǎng)絡銀行監(jiān)管進行了相應立法，但也只是在傳統(tǒng)銀行的背景下，延續(xù)對傳統(tǒng)銀行進行監(jiān)管的模式。從本質(zhì)上來說，網(wǎng)絡銀行監(jiān)管未根據(jù)網(wǎng)絡銀行的特殊性制定，也與符合網(wǎng)絡環(huán)境中的銀行監(jiān)管政策的基調(diào)相背離。比如，美國將傳統(tǒng)銀行的監(jiān)管辦法進行細微調(diào)整，應用于網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管內(nèi)容。［2］這種接近于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管模式的法律調(diào)整，難以解決網(wǎng)絡銀行監(jiān)管出現(xiàn)的技術(shù)性問題。

相比于美國銀行監(jiān)管模式，歐盟對網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管則是設置了較為嚴格的管理流程。銀行在開展新的網(wǎng)絡服務時，需要提交相應的報告與說明，需要監(jiān)管機構(gòu)評估服務的風險，才能夠進一步實施該網(wǎng)絡服務。這種模式無疑是為顧客的財產(chǎn)安全，以及整個歐盟地區(qū)的金融風險進行了嚴格的把控。在歐盟地區(qū)內(nèi)，提交的網(wǎng)絡銀行服務在得到相應的評估后，整個地區(qū)都可以實施該種網(wǎng)絡銀行服務。對顧客來說，經(jīng)過風險評估的服務，始終要比銀行自行創(chuàng)制的服務類型更具安全感。并且，這種方式切實有效地將打擊防范網(wǎng)絡銀行金融業(yè)務風險作為最終監(jiān)管目標。［3］

二、經(jīng)濟法背景下網(wǎng)絡銀行監(jiān)管尚存不足

（一）監(jiān)管法律制度亟須完善

我國互聯(lián)網(wǎng)銀行的發(fā)展過程較為迅速，從利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息，到實施網(wǎng)絡銀行業(yè)務，呈現(xiàn)出循序漸進的發(fā)展模式?，F(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)銀行已經(jīng)同其他社會經(jīng)營活動緊密結(jié)合在一起，構(gòu)成不可或缺的互聯(lián)網(wǎng)金融模式。在監(jiān)管方面，傳統(tǒng)銀行業(yè)務監(jiān)管主要依據(jù)立法機關(guān)制定的《中華人民共和國銀行法》以及《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)很少涉及對網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管。目前，我國又制定了《網(wǎng)上銀行業(yè)務管理暫行辦法》，對網(wǎng)絡銀行的設立、準入、審批等作出了原則性規(guī)定，但對網(wǎng)絡銀行業(yè)務的規(guī)制尚存不足，使網(wǎng)絡銀行監(jiān)管完全依賴于行業(yè)自治規(guī)則。

在我國現(xiàn)行的金融法律規(guī)制模式中，對于銀行業(yè)務的主要監(jiān)管方式，是以機構(gòu)監(jiān)管為主，對于網(wǎng)絡銀行業(yè)務，則將監(jiān)管重點放置在實施網(wǎng)絡金融業(yè)務的準入與撤出規(guī)則上。這樣雖然可以有效監(jiān)控管理各個機構(gòu)的合法性，但是對經(jīng)營過程中的各種風險，以及網(wǎng)絡銀行業(yè)務設置內(nèi)容的風險的忽視需要引起安全性的思考。［4］從網(wǎng)絡銀行客戶的角度來看，需要絕對安全的網(wǎng)絡金融服務的需求日益擴大。但是現(xiàn)階段對于網(wǎng)絡銀行各種業(yè)務的監(jiān)管，并沒有達到客戶與消費者所要求的全面監(jiān)管模式，同時監(jiān)管技術(shù)缺乏目的指向，監(jiān)管能力也有待提升。

（二）網(wǎng)絡銀行監(jiān)管目標不明確

對于網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管目標，需要從兩個方面綜合管控。首先，對網(wǎng)絡銀行業(yè)務進行合理監(jiān)管與篩查?，F(xiàn)有法律法規(guī)并沒有從該方面對銀行內(nèi)部的管理程序以及外部監(jiān)管措施設置監(jiān)管制度與明確要求。從監(jiān)管機制上來看，很多網(wǎng)絡銀行的內(nèi)部業(yè)務活動都對應著各種網(wǎng)絡業(yè)務上的風險，缺乏有效的程序?qū)ζ溥M行識別與評估，也無法在風險發(fā)生之時進行有效控制。而通過法律設置外部監(jiān)管，通常會由于法律自身的滯后性，造成管控期間落后于風險發(fā)生的期間，導致管控模式虛設。

其次，需要明確監(jiān)管的宏觀目標是維護整體的銀行金融行業(yè)的穩(wěn)定性。特別是在經(jīng)濟全球化之后，金融行業(yè)的穩(wěn)定性關(guān)系著其他社會產(chǎn)業(yè)的安全，僅僅將監(jiān)管準入、撤出規(guī)則作為監(jiān)管內(nèi)容，就脫離了維護金融市場穩(wěn)定的宏觀目標。從國外網(wǎng)絡銀行監(jiān)管模式，可以了解到歐美國家，并非將整體市場的穩(wěn)定性作為重要錨點，而是將個人金融安全作為網(wǎng)絡銀行風險管控的最終目的。所以在借鑒監(jiān)管模式時，需要分辨整體金融運營環(huán)境對網(wǎng)絡銀行安全造成的影響。當然，維護客戶的利益也是網(wǎng)絡銀行監(jiān)管的重點，不能因為對監(jiān)管的宏觀目標的重視，就忽略對客戶的利益造成危害的個人層面風險。個人層面與社會層面是基礎與進階的關(guān)系，去掉任何一個層面都會使整體監(jiān)管體系偏移到另一層面上。

（三）網(wǎng)絡銀行監(jiān)管與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不足

網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管實際上是對網(wǎng)絡銀行實質(zhì)上具有關(guān)聯(lián)性的電子商務產(chǎn)業(yè)進行立法監(jiān)管?，F(xiàn)階段制定的《中華人民共和國電子商務法》，對電子商務行業(yè)進行一系列規(guī)制。這種立法模式是根據(jù)網(wǎng)絡銀行中的重點業(yè)務范圍，制定與實施相應的法律法規(guī)。對于影響范圍較廣的電子商務業(yè)務所關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡銀行監(jiān)管，應進行合理的延續(xù)。

網(wǎng)絡銀行關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)并非只是實施單一的電子商務活動，網(wǎng)絡銀行的業(yè)務泛指多種金融活動，僅就電子商務法這種對于單一服務行業(yè)的法律，便難以對網(wǎng)絡銀行全部的行為進行相應監(jiān)管，在資金流通各個階段的調(diào)配行為，都應實施相應的網(wǎng)絡監(jiān)管規(guī)則。［5］網(wǎng)絡銀行被視為傳統(tǒng)銀行服務的延伸，傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系仍然可以適用于網(wǎng)絡銀行。只是在網(wǎng)絡技術(shù)部分需要構(gòu)建符合現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)的監(jiān)管模式。所以堅持傳統(tǒng)立法，再實施補充性規(guī)則是較為適宜的監(jiān)管網(wǎng)絡銀行的立法模式。

網(wǎng)絡信息傳遞不需要面對面實施，排除了地域與時間的限制。所以從技術(shù)層面考慮，法律規(guī)制也應該降低地域與時間的限制。［6］網(wǎng)絡信息流通量巨大，網(wǎng)絡資金的交易可以同時進行。這對于傳統(tǒng)銀行來說，是人工業(yè)務完全不能達到流通程度，所以需要在監(jiān)管技術(shù)上設置更高的安全監(jiān)管系統(tǒng)。同時懲治措施也應當加重，網(wǎng)絡信息泄露應該受到更為嚴厲的懲處。對于利用個人信息牟利的行為，如若不在法律法規(guī)中設置較為嚴格的監(jiān)管模式，極易造成安全隱患。

三、監(jiān)管網(wǎng)絡銀行法律制度建議

（一）信息化監(jiān)管模式

信息化的監(jiān)管模式，不同于傳統(tǒng)銀行監(jiān)管模式。除了對網(wǎng)絡銀行設立、準入和撤出進行監(jiān)管之外，還需要通過內(nèi)部管理與外部監(jiān)管設置相應的風險管控體系。除了電子商務行業(yè)通過《中華人民共和國電子商務法》實施法律監(jiān)管外，其他多種銀行服務業(yè)務也應通過立法進行法律規(guī)制。與互聯(lián)網(wǎng)高度融合的社會產(chǎn)業(yè)，需要結(jié)合銀行監(jiān)管法律，明確網(wǎng)絡銀行監(jiān)管的責任體系。［7］網(wǎng)絡銀行金融、信托、證券、保險等一系列業(yè)務，以及在混合狀態(tài)下產(chǎn)生的新型業(yè)務，也需要受到監(jiān)管。根據(jù)傳統(tǒng)業(yè)務分類，不同行業(yè)的網(wǎng)絡監(jiān)管責任分屬不同機構(gòu)，并結(jié)合適用傳統(tǒng)行業(yè)法律制度實施網(wǎng)絡服務監(jiān)管。

利用傳統(tǒng)行業(yè)的法律實施網(wǎng)絡信息化的監(jiān)管，可能在行業(yè)混合經(jīng)營的網(wǎng)絡服務類型上出現(xiàn)超越網(wǎng)絡銀行監(jiān)管體系的狀況。這就要求在共有聯(lián)系之上，網(wǎng)絡銀行監(jiān)管必須建立必要的監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管法律。這將為明確信用體系以及確保行業(yè)度規(guī)范實施奠定良好的法律基礎。我國行業(yè)內(nèi)規(guī)范仍然是處于弱勢地位，沒有強制性的法律規(guī)則，網(wǎng)絡監(jiān)管難以得到行政與司法的支持，金融領域的安全難以得到保障。通過專門監(jiān)管機構(gòu)，運用信息化監(jiān)管，充分發(fā)揮行業(yè)內(nèi)規(guī)范的作用，將大部分商業(yè)銀行納入監(jiān)管體系之內(nèi)，可以有效彌補監(jiān)管機構(gòu)依靠法律實施監(jiān)管的滯后性，保證監(jiān)管措施的有效實施。

（二）明確信用監(jiān)管體系

在信息化背景下設立信用制度，維護網(wǎng)絡銀行的發(fā)展以及完善客戶的篩選，構(gòu)成合理網(wǎng)絡銀行監(jiān)管體系。商業(yè)銀行對于個人設置信用體系是給客戶實施的篩選，但從客戶的角度來說，篩選值得信賴的網(wǎng)絡銀行服務或者網(wǎng)絡銀行本身，還沒有完備的信用制度。用戶需要實施具有高風險的網(wǎng)絡銀行業(yè)務操作情況下，對這種風險性操作網(wǎng)絡銀行在投資類型業(yè)務中設立風險評估，是對于客戶個人的風險評估，而對業(yè)務本身并沒有設置信用評級制度，實施風險評估。［8］在信用體系構(gòu)成中，需要建立商業(yè)銀行風險評級監(jiān)管體系，也是對于網(wǎng)絡銀行中各種業(yè)務的再次篩選。

這種監(jiān)管方式需要通過信息化數(shù)據(jù)處理，將網(wǎng)絡銀行中相關(guān)業(yè)務的電子信息進行整合與公布。建立起信用評級監(jiān)管機構(gòu)、信息共享體系。如若不在法律層上設置信用監(jiān)管體系，網(wǎng)絡銀行監(jiān)管仍舊停留在傳統(tǒng)銀行監(jiān)管的層面上，未深入實施技術(shù)升級，最終會導致信用監(jiān)管體系脫離現(xiàn)階段網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管目的。

（三）在經(jīng)濟法背景下確保行業(yè)制度規(guī)范實施

銀行的監(jiān)管機制，無論是否存在技術(shù)性的升級，仍然會因為地域的限制，難以實時監(jiān)管。風險評估與監(jiān)管缺少時間要素，對于客戶就失去效用，也會影響網(wǎng)絡銀行金融服務的穩(wěn)定性與安全性。風險評估的實施，需要確保一定的權(quán)威性，設置行業(yè)制度規(guī)范，監(jiān)管形式確立，行為的合規(guī)性以及權(quán)威性，可以提高風險評估信用評級的效率。從外部監(jiān)管網(wǎng)絡銀行業(yè)務層面的風險與安全避免區(qū)域性的監(jiān)管漏洞與重復監(jiān)管現(xiàn)象。在銀行業(yè)監(jiān)管基礎之上，該種監(jiān)管制度符合各方監(jiān)管要求，并且行業(yè)制度規(guī)范的設立，更便于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，也能夠更為迅速地反應網(wǎng)絡銀行中出現(xiàn)的風險并及時規(guī)避該風險業(yè)務，維護客戶的自身權(quán)益。

網(wǎng)絡銀行的發(fā)展勢必會結(jié)合更多的社會產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值。網(wǎng)絡銀行的便捷性是與社會產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展相適應的，也是社會產(chǎn)業(yè)進一步壯大的必要條件。在信息產(chǎn)業(yè)高速增長，信息傳遞速度不斷提升、方式日益豐富的條件下，法律監(jiān)管的設置應該注重保障信息傳遞的安全性。網(wǎng)絡銀行的監(jiān)管應該將信用體系的建立作為首要條件。維護用戶信息安全，不斷升級網(wǎng)絡信息技術(shù)，以保證網(wǎng)絡銀行的信息保存、信息傳遞、信息交互都處在安全的環(huán)境中。在不同階段的監(jiān)管中都應該將信息技術(shù)升級與內(nèi)部、外部監(jiān)管模式相結(jié)合作為監(jiān)管手段。