預算管理一體化改革的現(xiàn)狀與發(fā)展

文/趙瑞芳（陵川縣財政局）

當前，預算管理一體化改革，如同現(xiàn)代財政制度的基礎設施建設，是推動預算管理制度改革的新起點。作為“制度+技術”的綜合體，預算管理一體化平臺的建立和完善，是增強預算約束、提升財政效能、提高預算透明度的有效措施，是實現(xiàn)財政管理規(guī)范化、標準化、精細化和自動化的必由之路。這次改革，以統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范和技術標準為基礎，以系統(tǒng)化思維整合預算管理流程，實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)間的無縫銜接，建設一個高效協(xié)同、規(guī)范透明、約束有力、數(shù)據(jù)共建共享、信息高速流轉的業(yè)務處理平臺，將是近幾年內財政改革工作的重要內容。

一、預算管理一體化的現(xiàn)狀

（一）預算管理一體化仍處于起步階段，業(yè)務模塊仍有缺失，系統(tǒng)功能尚不完善

首先，預算管理業(yè)務模塊不夠全面。除試點省份外，其他省份的預算管理一體化改革從2021 開始，到現(xiàn)在剛滿兩年。各地的預算管理一體化建設，均對標財政部的《規(guī)范》和《技術標準》，集中部署了基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執(zhí)行、會計核算等核心業(yè)務模塊。而一些和預算管理緊密聯(lián)系的業(yè)務模塊，如直達資金管理、一卡通管理、資產(chǎn)管理等業(yè)務系統(tǒng)，仍在平臺外運行，許多業(yè)務數(shù)據(jù)需要在平臺內外重復操作，造成業(yè)務操作繁瑣、數(shù)據(jù)銜接不順暢、效率低下等問題[1]。

其次，部分業(yè)務系統(tǒng)功能不夠完善。預算管理一體化平臺是一個龐大、復雜的系統(tǒng)工程，平臺建設是一個循序漸進的過程，部分系統(tǒng)功能存在缺陷也可以理解，但需要盡快完善[2]。以山西為例，系統(tǒng)功能不完善問題主要有以下幾點：第一是部分數(shù)據(jù)接口功能無法使用。對于系統(tǒng)功能升級或新上線業(yè)務模塊，常需要將舊版系統(tǒng)數(shù)據(jù)或原業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)，轉入到平臺相應系統(tǒng)中。由于數(shù)據(jù)量龐大，如手工處理，效率太低，且容易出錯；如果系統(tǒng)的導入導出功能較為完善，則可依據(jù)相關數(shù)據(jù)規(guī)范，對原有數(shù)據(jù)進行自動處理和導入。幾次數(shù)據(jù)遷移的工作實踐證明，有些軟件的數(shù)據(jù)接口設計太過簡單，導入導出功能形同虛設。如：預算一體化2.0 版本需要接收1.0 版本的人員信息，新舊基礎信息管理系統(tǒng)也都提供導入導出功能，但因接口功能缺陷不能直接使用，需要從新系統(tǒng)導出數(shù)據(jù)模板，再手工對舊系統(tǒng)導出的數(shù)據(jù)按新系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式進行修改后粘貼到模板中，最后再導入到新系統(tǒng)中。但在實際操作過程中，會遇到的各種各樣莫名其妙又無法解決的問題，軟件公司的售后人員也無明確的解釋和有效的解決方法。由于數(shù)據(jù)能否成功導入具有很大的不確定性，部分操作人員寧愿手工逐條錄入，也不愿意用系統(tǒng)提供的導入導出功能。第二是部分業(yè)務系統(tǒng)界面功能分區(qū)不合理。有些業(yè)務操作界面選項區(qū)所占面積過大，嚴重壓縮了數(shù)據(jù)顯示區(qū)的顯示空間。如支付系統(tǒng)的“查詢報表”頁面，選項區(qū)常用選項太少，展開全部選項則占用空間過大，留給數(shù)據(jù)顯示區(qū)的面積就很小了。如果電腦購置時間稍早，特別是顯示器小于19 寸的，使用體驗就會很差。如果選項區(qū)設置適當大小再加上滾動條則要好得多。如果選項區(qū)不限制大小，默認為隱藏狀態(tài)，通過命令按鈕呼出，通過“確定”按鈕隱藏，則可留給數(shù)據(jù)顯示區(qū)最大空間。第三是部分數(shù)據(jù)查詢頁面缺失導出功能。財政和財務工作日常業(yè)務的操作對象就是各種數(shù)據(jù)，而多數(shù)情況下系統(tǒng)查詢得出的數(shù)據(jù)并不能直接使用，還需要進行更為靈活的加工處理或設置特定的輸出樣式。如果系統(tǒng)能夠提供數(shù)據(jù)導出功能，可將數(shù)據(jù)導出為.Xls 或.Xml 文件，后期的數(shù)據(jù)處理就會很方便。但就是有部分查詢界面的設計不夠貼心，沒有導出功能。第四是系統(tǒng)幫助功能不夠完善。系統(tǒng)提供的只有電子版操作手冊，內容還不能隨系統(tǒng)升級及時更新，幫助功能大打折扣。

（二）預算管理一體化技術力量儲備不足

首先，相關軟件公司技術和服務能力不能滿足實際需求。以山西省為例，軟件公司技術開發(fā)和售后服務力量不足的問題均比較突出。一是技術開發(fā)能力不足，對于省財政廳已經(jīng)明確的技術開發(fā)任務，軟件公司不能在最短時間內完成。如工資統(tǒng)發(fā)功能，在2022 年初就準備上線測試，市、縣兩級正式上線則一直推到了2023 年。再如預算績效管理系統(tǒng)，2022 年度舊系統(tǒng)已停止運行，而一體化平臺上除在項目庫管理模塊嵌入績效目標管理功能外，績效監(jiān)控、績效評價、結果應用等功能尚未完成開發(fā)，導致績效評價業(yè)務只能手工處理。直到2023 年初，績效管理業(yè)務模塊仍無實質性進展。二是售后服務能力不足，常駐地市的服務人員數(shù)量太少，部分公司一個地市能有三、四人，部分公司一個地市只有一人，甚至兩個地市一個人。有些業(yè)務系統(tǒng)日常服務需求較多，偏偏又人手不足，用戶難于獲得及時、有效的技術服務[3]。

其次，預算單位業(yè)務人員操作水平普遍較低。這主要有以下幾種原因：一是預算單位財務人員穩(wěn)定性差，更換頻繁，導致整體業(yè)務操作水平較低。二是預算單位財務崗位專業(yè)性要求相對較強，而財務工作人員絕大多數(shù)又非對口專業(yè)。三是隨著財政改革的不斷深化，財務工作的業(yè)務量也越來越大，要求也越來越高，對財務人員造成了一定的心理壓力。和其他工作崗位相比，財務工作更像一件苦差事。許多財務工作人員都抱有應付的心態(tài)和轉崗的期望，不能全身心投入工作。

（三）國產(chǎn)設備準備不足，安全意識普遍不高

首先，國產(chǎn)設備準備不足，不能為預算管理一體化系統(tǒng)提供相應的軟硬件環(huán)境。工作實踐證明，雖然國產(chǎn)設備和操作系統(tǒng)提供配置多種多樣，但目前尚無一種配置可以讓預算管理一體化各業(yè)務系統(tǒng)無障礙運行。最主要的問題是部分Ukey 驅動無法與國產(chǎn)設備和操作系統(tǒng)相適配，導致相應業(yè)務系統(tǒng)無法正常運行。UKey 是系統(tǒng)登錄、權限分配、資金支付必須使用的設備，是系統(tǒng)確認身份、保證資金安全的關鍵。預算管理一體化平臺離開UKey 無法運行，但UKey 設備廠商卻不能盡快適配國產(chǎn)電腦和操作系統(tǒng)。就是這樣一個看似簡單的驅動適配問題，造成了財政財務工作所需設備國產(chǎn)替代進程陷入停滯狀態(tài)。

其次，操作人員普遍安全意識不高。大多數(shù)操作人員為防止忘記UKey密碼，不會修改默認密碼，也不會定期更換密碼，反而還會將密碼寫在紙上貼到顯示器周邊等顯眼的地方；為防止UKey 丟失，會將UKey 一直插在電腦上，即便是雙休日、節(jié)假日，也不會撥下并放置在安全的地方。這就相當于把金庫的鑰匙掛在了大門上，任何人都可隨意出入。不明來歷的U盤在專網(wǎng)內隨意使用，為了使用方便將一臺電腦同時連接內外網(wǎng)等嚴重影響網(wǎng)絡安全的不規(guī)范行為屢禁不止[4]。就是這些操作人員不以為意地小事，卻為別有用心的人和伺機而動的病毒留下了可乘之機，成為危害財政資金安全、財政信息安全的大事。

二、預算管理一體化發(fā)展策略

（一）繼續(xù)完善頂層設計，突出預算管理一體化平臺決策輔助功能

預算管理體現(xiàn)著國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向。反過來，預算執(zhí)行情況、預算績效實現(xiàn)情況等信息也會客觀反映政策的落實的情況，也能為制定政策提供數(shù)據(jù)支撐。為了增強預算管理一體化平臺的決策輔助功能，財政部需要在國家層面擴大并明確界定預算管理一體化的邊界范圍，指導各省將預算管理相關的業(yè)務系統(tǒng)全部整合到一體化平臺上來。這樣，預算管理一體化平臺就會成為一個多維度的數(shù)據(jù)生產(chǎn)車間，和高密度存儲的數(shù)據(jù)倉庫，能夠憑借自身海量的業(yè)務數(shù)據(jù)為政策制定和政策調整提供數(shù)據(jù)支撐。財政部門可根據(jù)管理需要，通過大數(shù)據(jù)和AI 技術，對數(shù)據(jù)進行挖掘，分析地方政府財政收支、支出結構、經(jīng)濟運行、債務風險等情況，為政府優(yōu)化支出結構、化解債務風險、制定發(fā)展戰(zhàn)略、實施宏觀調控等提供決策依據(jù)；結合外部數(shù)據(jù)，還可進行各類專項分析研究，為鄉(xiāng)村振興、教育科技、文化發(fā)展、社會保障等政策提供決策輔助；通過稅收和政府補助支出數(shù)據(jù)，分析政府投入對社會投資的引導帶動效果等[5]。

（二）積極采取多種措施，強化預算管理一體化信息技術開發(fā)應用

首先，引入競爭機制，激發(fā)科技公司創(chuàng)新動力。有比較才會有優(yōu)劣，有競爭才會有創(chuàng)新。降低財政業(yè)務信息化市場準入門檻，允許所有科技公司進行預算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)，以有序競爭促進科技創(chuàng)新。所有業(yè)務系統(tǒng)均以財政部制定的統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范和技術標準為基礎，采用統(tǒng)一的界面風格，以模塊形式開發(fā)，和預算管理一體化平臺對接。各業(yè)務系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)不直接進行交互，全部通過平臺數(shù)據(jù)中心來完成。只要產(chǎn)品符合《規(guī)范》和《技術標準》要求，能在安全和效率上通過測試和審核，均可放入平臺，憑借運行效率、特色功能和適當?shù)膬r格參與競爭，供各省財政部門自由選擇。

其次，加強政策引導，推動科技公司強強合作。一是定期組織產(chǎn)品評優(yōu)活動，對優(yōu)秀的軟件產(chǎn)品或新的技術突破進行獎勵或補助。二是推動軟件公司之間加強技術合作，通過優(yōu)勢互補，為預算管理一體化改革提供更為優(yōu)秀的產(chǎn)品和服務。三是引入開源軟件管理機制，在安全、合規(guī)的前提下，用集體智慧提高一體化平臺及各業(yè)務系統(tǒng)的安全性、適用性和運行效率。

最后，完善規(guī)范標準，增強業(yè)務系統(tǒng)的規(guī)范化、智能化和約束力。財政部既要對《規(guī)范》和《技術標準》在廣泛調研的基礎上按實際需要定期進行更新，也要明確并不斷擴大制度規(guī)范在業(yè)務系統(tǒng)中實現(xiàn)的廣度和深度。各軟件公司應隨著《規(guī)范》和《技術標準》的更新及時對軟件進行升級維護，將更多的預算管理規(guī)范性要求，融入相關業(yè)務流程控制規(guī)則中，進一步提高系統(tǒng)的規(guī)范化、自動化水平和預算約束力度。

（三）加強服務和業(yè)務培訓，提升預算管理一體化業(yè)務操作水平

首先，軟件公司要加強服務能力建設，提供優(yōu)質服務。軟件公司應結合工作需要適當增加駐地服務人員，確保服務需求能夠得到及時回復；駐地服務人員要定期進行業(yè)務培訓，組織新入職的財務人員盡快熟悉業(yè)務，提升業(yè)務操作能力；駐地服務人員應加強問題線索收集，將突出問題以專題培訓方式進行解答。另外，服務人員可以通過技術服務群，對個別服務對象提出的一般性問題，以文字、音頻、視頻等方式，按操作步驟逐步進行業(yè)務指導，使問題得到妥善解決[6]。

其次，財務人員要積極參加業(yè)務培訓，加強交流學習，提升業(yè)務操作水平。一是財政部門要經(jīng)常性組織單位財務人員業(yè)進行業(yè)務培訓，提升基本業(yè)務素養(yǎng)和責任意識，深化對預算管理相關制度的理解，強化對業(yè)務系統(tǒng)功能的認識，以有效提升財務人員整體業(yè)務水平。二是建立多種溝通渠道，加強財務人員之間的相互交流。財政部門工作人員，要結合自身業(yè)務，通過微信、釘釘?shù)韧ㄓ嵻浖I(yè)務交流群，供財政部門工作人員、軟件公司服務人員、預算單位財務人員相互交流學習。

（四）加強安全管理，確保預算管理一體化平臺資金安全

首先，加大財政投入，加快國產(chǎn)設備替代進程?，F(xiàn)如今，隨著預算管理一體化改革的深入發(fā)展，已實現(xiàn)了預算編制、預算執(zhí)行、會計核算等核心業(yè)務模塊的一體化部署，實現(xiàn)了預算項目全生命周期的有效監(jiān)控，實現(xiàn)了財稅庫銀的橫向聯(lián)網(wǎng)、省市縣預算管理縱向貫通及省級數(shù)據(jù)大集中。網(wǎng)絡和信息技術的大規(guī)模應用，使財政資金安全成為財政部門更加關注的重點內容。同時，國產(chǎn)設備和操作系統(tǒng)的快速發(fā)展，也讓國產(chǎn)設備替代成為可能。因此，政府應出臺政策，鼓勵國產(chǎn)設備和操作系統(tǒng)廠商加快更新?lián)Q代，提供更加先進的設備和優(yōu)秀的服務，妥善解決設備驅動與電腦和操作系統(tǒng)的適配問題；加大政府投入，要求各級政府部門及其預算單位在限定期限內完成財政財務相關設備的國產(chǎn)替代。

其次，加快人才引進，建立專業(yè)化的安全隊伍。攔截黑客攻擊、防止病毒肆虐、修復網(wǎng)絡故障都是專業(yè)性很強的工作，相關工作人員需要通過系統(tǒng)性的學習和專業(yè)性的訓練才能勝任。因此，各級財政部門（特別是市、縣財政部門）應加大人才引進力度，從高校和社會招聘一批專業(yè)化人才，單獨設立專門的信息化安全機構，通過安全機房建設、日常網(wǎng)絡維護、安全教育培訓等工作，加強本級財政的安全管理工作。確實無法增加編制單獨設立機構的，可以通過購買服務方式，將安全管理工作委托專業(yè)的科技公司來完成。

最后，加強安全教育，筑牢財政網(wǎng)絡安全防線。預算單位的網(wǎng)絡設備處于財政專網(wǎng)的邊緣，操作人員又都是普通工作人員，數(shù)量龐大，安全意識薄弱，既是網(wǎng)絡安全的第一道防線，也是網(wǎng)絡安全最嚴重的短板。為筑牢財政網(wǎng)絡安全的第一道防線，各級財政部門必須做好四件事：一是加強安全意識教育，定期組織培訓，用真實的反面案例解讀疏于防范的重大危害和加強安全意識的重要意義，做到警鐘長鳴；二是加強安全管理制度建設，要求預算單位必須制定本單位的網(wǎng)絡安全管理制度并嚴格執(zhí)行；三是印發(fā)安全管理操作規(guī)程，從管理好自己的門窗、設備、開機密碼和UKey 等細節(jié)著手，幫助大家規(guī)范業(yè)務操作，養(yǎng)成良好的工作習慣，不給他人和病毒留下可乘之機；四是加強安全檢查，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患要公開進行通報，對于形成安全事故的，要追究單位和直接責任人的責任。

三、結論

為了助力預算管理制度改革更進一步，各級財政仍然要堅持以目標和問題為導向，從擴展預算管理業(yè)務模塊、完善業(yè)務系統(tǒng)功能、強化終端用戶技術服務、提高終端用戶的業(yè)務水平和安全意識等方面，大力推進預算管理一體化平臺建設。通過相關各方共同努力，實現(xiàn)制度和技術的有機融合，實現(xiàn)預算管理的精細化、高效率和硬約束，實現(xiàn)全面預算績效管理的政策目標，使預算管理一體化平臺成為充分發(fā)揮財政職能的最有效的工具。