四川省廣漢市林地保護(hù)對(duì)策分析

李 俊

（四川省廣漢市自然資源局 四川 廣漢 618300）

林地資源是一個(gè)國(guó)家非常重要的天然資源與戰(zhàn)略性資源，它是森林得以長(zhǎng)期生存與發(fā)展的一個(gè)重要依據(jù)[1]，它在保障原始木材與林產(chǎn)品的供給、維持土地的生態(tài)安全方面起著核心作用[2]，并且在應(yīng)對(duì)世界各種氣候變化方面也具有獨(dú)特的地位。林地資源的保護(hù)與利用管理在我國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局中占據(jù)著戰(zhàn)略性、決定性、基礎(chǔ)性和依托性的地位。

廣漢市當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，由于對(duì)于生態(tài)資源需求巨大，導(dǎo)致對(duì)林地的需求不斷增加，林地資源保護(hù)現(xiàn)狀日益嚴(yán)峻。

1 廣漢市基本情況和林地現(xiàn)狀

廣漢市地處四川盆地，位于龍泉山西側(cè)，東臨中江，南鄰成都，西接彭州，北靠德陽(yáng)，屬于亞熱帶氣候，氣候比較溫和，雨量相對(duì)充沛。廣漢市是長(zhǎng)江支流沱江的源頭地區(qū)，是長(zhǎng)江上游綠色屏障的重要組成部分，其生態(tài)位置十分重要，生態(tài)區(qū)位極為特殊，是極易產(chǎn)生生態(tài)脆弱區(qū)的地區(qū)，一旦林地被破壞就有可能引發(fā)水土流失，造成的土地退化，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦纬纱笃鷳B(tài)脆弱區(qū)，并導(dǎo)致各種自然災(zāi)害引起的次生災(zāi)害頻發(fā)。2020 年末廣漢市實(shí)際森林經(jīng)營(yíng)保護(hù)面積628.6 hm2，林地面積3 305.92 hm2，立木材積7.54 萬(wàn)m3，森林覆蓋率14.22%。

2 廣漢市林地保護(hù)中存在的主要問題

2.1 林地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。目前，由于耕地保護(hù)基本紅線無(wú)法突破，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目大多采取削山造地的方式，使得林地保護(hù)與管理、城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越突出和尖銳[3，4]。雖然地方建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)得到了充分發(fā)展，林地資源卻遭受到嚴(yán)重破壞，森林資源流失嚴(yán)重。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一些部門對(duì)于和林地相關(guān)的法律認(rèn)知不到位，相關(guān)意識(shí)相對(duì)薄弱，在工程建設(shè)和林地關(guān)系出現(xiàn)矛盾時(shí)，重視建設(shè)，輕視保護(hù)。未批先建、擅自改變林地用途、少審批多占用等違法占用林地現(xiàn)象仍然存在。2020 年5 月廣漢市連山鎮(zhèn)桔紅村倒寺溝附近的一起毀壞商品林地案件，一次性破壞商品林地5 234 m2，在未辦理林木采伐許可證及使用林地審核審批手續(xù)的情況下，擅自破壞林地、林木資源。這類案件在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地案件中占比達(dá)40%。

2.2 林地供需矛盾日益突出。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、各類建設(shè)進(jìn)程加快的新形勢(shì)下，全市各類工程用地顯著增加，各類建筑用地需求不斷加大，而在當(dāng)前耕地必須要占補(bǔ)平衡的大環(huán)境下，林地顯然是容易獲得審批通過的地類?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化和不可逆轉(zhuǎn)的林地征地占用，導(dǎo)致規(guī)劃期內(nèi)各類建設(shè)項(xiàng)目占用林地搞建設(shè)，森林資源直接減少，自然生態(tài)景觀受到一定程度的破壞[5]，生物多樣性保護(hù)受到一定程度的影響。

2.3 某些法律法規(guī)條款與實(shí)際不適應(yīng)。目前林地資源管理的相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)于林地資源破壞者的處罰力度過小，罰金數(shù)量小，和當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐存在脫節(jié)[6]，容易出現(xiàn)先建設(shè)付罰款的現(xiàn)象，執(zhí)法的滯后容易引起林地破壞后難以恢復(fù)，區(qū)域補(bǔ)植造林難度加大[7]。

2.4 程序簡(jiǎn)化引起的多重矛盾。當(dāng)前審批權(quán)力不斷下放、審批程序不斷簡(jiǎn)化、最多跑一次以及相關(guān)審批制度的簡(jiǎn)化改革給林地管理帶來了一系列問題。林業(yè)部門作為林地審批的直接管理者，既要面對(duì)自然資源不斷流失的窘境，也要面對(duì)審批操作失誤形成的問責(zé)，政府和上級(jí)部門的雙重壓力，對(duì)林地管理產(chǎn)生了較多的負(fù)面影響。保護(hù)和開發(fā)造成的諸多矛盾，也是引起林地資源不斷流失的重要問題。

2.5 “小開荒”治理難度大，林地實(shí)際保留量減少。廣漢市2020 年林地保護(hù)摸底調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“小開荒”地面積達(dá)到30 hm2，林地實(shí)際保留量不斷減少。林地開荒一直是林地管理中的難題，《森林法》和《森林法實(shí)施條例》對(duì)這一情況規(guī)定的內(nèi)容不明確，缺少相應(yīng)的司法解釋，在實(shí)際的行政執(zhí)法過程中對(duì)此問題很難執(zhí)行到位[8]。部分群眾在山體局部不斷實(shí)施小面積的開荒種菜，不斷侵蝕本就相對(duì)薄弱的森林面積，這樣的違法行為難以批量管理，林業(yè)部門即使采取后期恢復(fù)的方式開展山地補(bǔ)植造林，也難以恢復(fù)到當(dāng)初的林分結(jié)構(gòu)，同時(shí)也難以防范群眾在后期重新開始小開荒，破壞林地。

3 廣漢市林地保護(hù)對(duì)策

3.1 加大宣傳力度，提高思想認(rèn)識(shí)。在各級(jí)各類媒體的全力幫助下，廣泛開展豐富多彩的宣傳活動(dòng)，開展進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)家庭活動(dòng)，通過實(shí)實(shí)在在的宣傳活動(dòng)，宣傳最新的《森林法》 和相關(guān)的法律法規(guī)，講述生動(dòng)的故事，拍攝相關(guān)的案例，通過鮮活的例子，對(duì)群眾開展普法教育，提高全社會(huì)保護(hù)森林的法律意識(shí)[9]，深入淺出地分析和闡述林地保護(hù)的原因、重要性、迫切性和必要性，增強(qiáng)林地危機(jī)意識(shí)和保護(hù)意識(shí)。全面加大加強(qiáng)林地資源的保護(hù)治理水平，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和全體人民高水平生活的建設(shè)，深入體會(huì)提高林地保護(hù)管理水平的重要性，而且是有效推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。

3.2 加大保護(hù)力度，依法保護(hù)林地。生態(tài)紅線是永不可破的。在依法保護(hù)林地的條件下，劃好生態(tài)紅線是森林資源管理工作的前置。依法保護(hù)林地，設(shè)立全流程的林地審批、監(jiān)管制度是按章保護(hù)林地的條件。開展好數(shù)字化林地審批監(jiān)管，不定期開展林地審批的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，積極爭(zhēng)取司法部門配合，改變涉林法律法規(guī)滯后的問題?！渡址ā泛汀渡址▽?shí)施條例》對(duì)當(dāng)前破壞林地資源的處罰過輕，與辦理手續(xù)費(fèi)用相類似，不利于林地保護(hù)嚴(yán)格執(zhí)法到位，并沒有真正觸及非法占用林地者的痛處。依法保護(hù)利用林地，對(duì)于未經(jīng)審批卻擅自占用林地的應(yīng)嚴(yán)格依法查處。

3.3 加大監(jiān)管力度，評(píng)價(jià)林地使用績(jī)效。林地保護(hù)是林業(yè)部門最為重要的一項(xiàng)工作。各級(jí)政府應(yīng)提高對(duì)林地保護(hù)問題的重視程度，將生態(tài)安全問題放在所有工作的首位。既要認(rèn)識(shí)到林地保護(hù)的重要性，也要合理保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，避免林地被低效項(xiàng)目所占用。要將本地的林地保護(hù)水平全面納入到數(shù)字化、可評(píng)估、可監(jiān)管的綜合評(píng)價(jià)體系中，認(rèn)真核算每畝林地的產(chǎn)出比，依據(jù)核算結(jié)果評(píng)判林地的使用效果及效率，進(jìn)而不斷提升對(duì)林地的利用率和保護(hù)水平。

3.4 加大占補(bǔ)力度，確保林地總量。根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件，使今后林地的總量控制占補(bǔ)平衡，逐步減少行政許可的數(shù)量。在開展綠化造林的同時(shí)，加緊編制本區(qū)域的林地保護(hù)規(guī)劃，加大本地區(qū)占補(bǔ)平衡的區(qū)域面積，確保在國(guó)家相關(guān)政策的支持下，加大占補(bǔ)管理力度，確保林地總量的總體穩(wěn)定。推進(jìn)林地“一張圖”管理，造林、撫育等依據(jù)流程圖進(jìn)行管理。

3.5 加強(qiáng)林地用途管制，保障公益林面積。嚴(yán)格執(zhí)行林地審批制度，進(jìn)一步規(guī)范林地審批全流程。對(duì)于林地占用開展事前事中事后監(jiān)管，確保林地使用的合法合規(guī)開展。對(duì)于當(dāng)年的林地占用情況開展隨機(jī)抽查，對(duì)于違法違規(guī)的及時(shí)處理。征用、占用林地審批管理制度也要進(jìn)一步規(guī)范，確保林地總量不超標(biāo)準(zhǔn)。由林業(yè)主管部門派遣專業(yè)人員到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘察，提出相應(yīng)審查意見，經(jīng)林業(yè)主管部門審查批準(zhǔn)后，由政府領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)多部門進(jìn)行地方審計(jì)，不同面積的項(xiàng)目及時(shí)報(bào)市、省、國(guó)家局審批。按照《國(guó)家生態(tài)公益林建設(shè)條例》和《四川省生態(tài)公益林管理辦法》進(jìn)行公益林管理。對(duì)于生態(tài)林和商品林制定不同的管理策略和管理制度，對(duì)于國(guó)家生態(tài)公益林的管理要實(shí)施嚴(yán)格的封閉管理制度，對(duì)于必須要征用占用的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)節(jié)和上報(bào)，對(duì)于公益林開展補(bǔ)植、撫育，進(jìn)一步保障和提高森林質(zhì)量，保證森林的景觀效果，使森林蓄積量不斷穩(wěn)定上升。

3.6 加大科技管控，提高林地管理水平。要加快我國(guó)林業(yè)科技的進(jìn)步，運(yùn)用多種現(xiàn)代化科技手段對(duì)林地開展綜合監(jiān)管，如采用衛(wèi)星遙感圖片、無(wú)人機(jī)航拍以及定向巡查等多種手段開展巡視工作，通過不同時(shí)期的圖像對(duì)比，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并下發(fā)給有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求其及時(shí)作出說明。通過使用林地一張圖的方法，結(jié)合衛(wèi)星遙感圖片以及定期的無(wú)人機(jī)航拍，及時(shí)掌握本地區(qū)的林地變化現(xiàn)狀。全面轉(zhuǎn)變林地監(jiān)管形勢(shì)和監(jiān)管模式，用智能化替代人力開展林地監(jiān)管，如在重點(diǎn)問題區(qū)設(shè)立24 h 監(jiān)控探頭，實(shí)時(shí)監(jiān)管林地，把人力監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄鼙O(jiān)管。實(shí)行森林資源的科學(xué)管理和綜合利用，切實(shí)提高森林資源使用者的管理水平，促進(jìn)本地區(qū)林地管理水平的提升。

3.7 發(fā)展森林旅游產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)林農(nóng)增收致富。廣漢市要將開發(fā)森林旅游作為利用森林資源的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展森林旅游和森林康養(yǎng)項(xiàng)目，使人民認(rèn)識(shí)到“看樹”也大有收益，甚至比砍樹收益更大，盡快形成保護(hù)綠水青山的意識(shí)，從“砍樹”到“護(hù)樹”，進(jìn)一步保護(hù)和利用好森林資源，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，將森林資源轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮森林資源的綜合效益。