國家與地方互動視角下我國科技信用監(jiān)管體系建設(shè)與發(fā)展研究

陳 檄

（南通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇南通 226019）

1 研究背景

沒有信用監(jiān)管，就沒有科技活動的有序進(jìn)行。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代全面到來，科研誠信問題暴露出影響面廣、浸潤度深、科研產(chǎn)出效果差等新挑戰(zhàn)。據(jù)中國科研誠信網(wǎng)數(shù)據(jù)，僅2022 年1—9 月通報(bào)的造假、抄襲等科研失信事件多達(dá)259 起，其中第一季度112 起，5 月132 起，9 月15 起［1］，數(shù)據(jù)鑿鑿，發(fā)人深??；加之新技術(shù)的革新又帶來了旁觀者風(fēng)險(xiǎn)、大數(shù)據(jù)、開放科學(xué)、公眾參與科學(xué)、開放科學(xué)、基因編輯等新的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步加大了科技信用的風(fēng)險(xiǎn)，科技信用監(jiān)管迫在眉睫。2022 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》，指出要立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，整體布局、突出重點(diǎn)，有序推進(jìn)各地區(qū)各行業(yè)各領(lǐng)域信用建設(shè)。

我國科技信用監(jiān)管實(shí)踐自2004 年開始起步，以科技部頒布《關(guān)于在國家科技計(jì)劃管理中建立信用管理制度的決定》（以下簡稱《建立科技信用管理制度決定》）拉開帷幕，經(jīng)過多部門實(shí)踐探索，2021 年12 月新修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡稱《科技進(jìn)步法》）對科技信用也作了相當(dāng)篇幅的闡述。作為地方探索，北京、浙江、重慶、江蘇、湖北、海南、貴州、青海、新疆等多個(gè)省份早在《科技進(jìn)步法》頒布前就已先后出臺了本行政區(qū)域科技誠信建設(shè)的系列文件，為科技信用監(jiān)管體系的搭建提供了理論支撐。目前，科技活動領(lǐng)域中誠信建設(shè)逐步呈現(xiàn)出制度化、模塊化的發(fā)展態(tài)勢，甚至上升為國家意志，國家利用強(qiáng)制力保障科技活動領(lǐng)域的信用監(jiān)管，這既是社會信用體系建設(shè)的重要一環(huán)，也是我國新時(shí)代管理水平的體現(xiàn)。

2 文獻(xiàn)來源與方法設(shè)計(jì)

對國內(nèi)有關(guān)政策文本進(jìn)行分析，文獻(xiàn)資料主要分為兩部分，檢索時(shí)間截至2022 年9 月。一部分是關(guān)于科技信用的理論研究。以中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫為檢索平臺，搜索到“科技信用”主題的相關(guān)文獻(xiàn)366 篇，并從中選取發(fā)表在CSSCI 和北大核心期刊的高質(zhì)量文獻(xiàn)，最終獲得文獻(xiàn)106 篇。其中，對科技信用管理的對象、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)方法以及地方性特色管理等進(jìn)行了較為系統(tǒng)的概括，為科技信用研究奠定了一定基礎(chǔ)。如，楊銳等［2］將我國科研誠信建設(shè)歷程分為探索（2000—2008 年）、建設(shè)（2009—2013 年）和完善（2014—2019 年）3 個(gè)階段；陳宇山等［3］從信用管理體系、信用信息的采集與評價(jià)過程、信用管理架構(gòu)等方面對廣東省科技信用監(jiān)管提出了建議；吳晶妹等［4］采用吳氏三維信用理論搭建科技領(lǐng)域的信用評價(jià)指標(biāo)體系；邱舟強(qiáng)等［5］對我國省級科技信用政策文件進(jìn)行了對比分析研究，并通過文本分析方法歸納總結(jié)科技信用評價(jià)的動因、主題與路徑。此外，諸多文獻(xiàn)對地區(qū)科技信用監(jiān)管政策進(jìn)行了研究總結(jié)，如內(nèi)蒙古、山西、貴州、合肥、南京、廣西等地。

另一部分文獻(xiàn)資料來源于國家和各地政府制定的有關(guān)政策文本，并參考了《科研誠信建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和文件匯編》，對于地方政策文本，考慮到同質(zhì)化樣本量過多的問題，選取了國內(nèi)除港澳臺地區(qū)的31 個(gè)省份的省級政策文件及個(gè)別有代表性的地級市政策文件。為盡可能避免政策文本的遺漏，分別從萬方數(shù)據(jù)庫、北大法寶數(shù)據(jù)庫和31 個(gè)省份科技主管部門政府門戶網(wǎng)站，以關(guān)鍵詞“科技信用”“科研誠信”“科技計(jì)劃信用”等進(jìn)行搜索，共獲取政策文本256 份。經(jīng)甄別刪選，保留有效樣本103 份，其中國家層面文件13 份、地方文件90 份?？紤]到本文的歷時(shí)性視角，未剔除樣本中部分已廢除文件，因?yàn)檫@些文件也能反映我國科技信用監(jiān)管體系建設(shè)背景。

基于此，參考耿達(dá)等［6］的研究方法，從國家與地方雙向互動的角度出發(fā)，運(yùn)用文本分析法分析樣本政策文本，從國家與地方、歷時(shí)性與共時(shí)性角度對31 個(gè)省份科技信用監(jiān)管體系進(jìn)行整體考察，力圖找到其中的問題和不足，并提出有針對性的對策建議。

3 科技信用監(jiān)管的歷時(shí)性考察

科技信用監(jiān)管的歷時(shí)性是指從時(shí)間維度的序列角度關(guān)注科技活動信用管理的起源和發(fā)展過程。我國是單一制國家，國家與地方的關(guān)系多是自上而下、層級控制為特征的傳統(tǒng)模式，具體表現(xiàn)為命令與執(zhí)行、控制與服從［7］，再加上科技活動本身帶有強(qiáng)烈的國家規(guī)劃意志，因此在科技信用監(jiān)管方面依舊呈現(xiàn)出國家制定框架和方向、地方響應(yīng)跟進(jìn)的實(shí)踐特點(diǎn)，體現(xiàn)出國家監(jiān)管和地方監(jiān)管雙向互動的歷時(shí)性特征。

3.1 牽頭管理：國家確立基調(diào)

科技信用是隸屬于科技領(lǐng)域獨(dú)有的一種職業(yè)信用，其中科技計(jì)劃是基礎(chǔ)部分，帶有極強(qiáng)的國家（政府）指導(dǎo)意志。我國科技信用監(jiān)管就發(fā)端于對科學(xué)基金信用缺失行為的管理。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前我國單獨(dú)著眼于科技信用監(jiān)管的法規(guī)尚未出臺，相關(guān)規(guī)定多藏身于科技誠信管理?xiàng)l例中。自20 世紀(jì)90年代，科技部和國家自然科學(xué)基金委員會等部委開始針對科技計(jì)劃基金領(lǐng)域的不端行為陸續(xù)制定政策法規(guī)加以管理，如1999—2001 年間，國家自然科學(xué)基金委員會陸續(xù)通過了《國家自然科學(xué)基金委員會監(jiān)督委員會監(jiān)督檢查暫行辦法》《國家杰出青年科學(xué)基金異議期試行辦法》等，確立了科技計(jì)劃中需要監(jiān)督的對象和內(nèi)容、投訴舉報(bào)的范圍和流程、提請異議的范圍流程等；2002—2003 年，科技部出臺了《國家科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)人員管理的暫行辦法》《國家科技計(jì)劃項(xiàng)目評審行為準(zhǔn)則與督查辦法》《關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評價(jià)工作的決定》等。短短5 年內(nèi)，國家有關(guān)部委針對規(guī)范科研信用行為的文件陸續(xù)出臺，甚至在一個(gè)會議中同時(shí)通過幾份相關(guān)文件，充分體現(xiàn)了我國開展科技信用監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

2004 年9 月，科技部［8］頒發(fā)《關(guān)于在國家科技計(jì)劃管理中建立信用管理制度的決定》（以下簡稱《決定》），提出科技信用是指從事科技活動人員或機(jī)構(gòu)的職業(yè)信用，是對個(gè)人或機(jī)構(gòu)在從事科技活動時(shí)遵守正式承諾、履行約定義務(wù)、遵守科技界公認(rèn)行為準(zhǔn)則的能力和表現(xiàn)的一種評價(jià)。這是“科技信用”概念首次在國家文件中被定義。《決定》的出臺先后經(jīng)歷了實(shí)地調(diào)研和文件起草兩個(gè)階段。2001 年下半年始，科技部結(jié)合科技領(lǐng)域信用管理的實(shí)際需要開始進(jìn)行前期研究；2002 年以來，科技部開始進(jìn)行起草，為制度建設(shè)搭起框架，在總體上、方向上對在國家科技計(jì)劃中引入信用管理機(jī)制進(jìn)行指導(dǎo)，說明科技信用管理的基本原則、基本概念、地位作用、管理依據(jù)、管理對象等問題，并對科技信用信息的界定、整理、記錄、評價(jià)及使用等方面進(jìn)行了初步規(guī)范?！稕Q定》歷時(shí)兩年反復(fù)討論成形，采用發(fā)文形式并通過新聞發(fā)布會面向社會發(fā)布，充分體現(xiàn)了國家對科技信用管理的高度關(guān)注。此后，財(cái)政部、衛(wèi)生部、教育部等其他部委先后單獨(dú)或聯(lián)合出臺多項(xiàng)政策文件，從不同層面規(guī)范科技活動和科技人員的行為規(guī)范，凈化科研環(huán)境。

《科技進(jìn)步法》是我國科技領(lǐng)域的基本法，其中第五章“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)”、第六章“科學(xué)技術(shù)人員”以及新增加的第十章“監(jiān)督管理”均大量涉及科技信用的管理內(nèi)容。遵循類似上位法的整體框架和原則，國家及各部委出臺的有關(guān)政策法規(guī)基本搭建起我國科技信用監(jiān)管體系的主框架（見表1），體現(xiàn)出國家對地方管理的指導(dǎo)與互動關(guān)系。

表1 我國國家層面制定的部分科技信用監(jiān)管政策

3.2 落實(shí)本?。▍^(qū)、市）：地方一一響應(yīng)

改革開放后，隨著信息技術(shù)發(fā)展、民主意識增強(qiáng)、市場經(jīng)濟(jì)健全完備，地方政府自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，國家與地方的關(guān)系走向扁平化網(wǎng)絡(luò)模式，即網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)主體相對平等、相互依賴、橫向合作。在科技信用監(jiān)管領(lǐng)域，由中央政府文件指導(dǎo)，各省份陸續(xù)出臺相關(guān)的監(jiān)管制度與辦法。地方政府的響應(yīng)跟進(jìn)、積極探索可為國家指導(dǎo)性文件實(shí)踐驗(yàn)證、尋找突破口，是完善科技信用監(jiān)管體系的重要力量。繼2004年科技部頒發(fā)《決定》后，到2022 年，各省份科技信用政策經(jīng)歷從無到有、從少到多、從多到優(yōu)的發(fā)展態(tài)勢，數(shù)量上從2018 年開始快速增長，2021 年達(dá)到峰值（見圖1）。

圖1 我國國家和地方科技信用政策發(fā)布數(shù)量的年度分布

北京于2005 年率先出臺了《關(guān)于印發(fā)北京市社會信用體系建設(shè)方案的通知》，科技信用僅作為行業(yè)信用管理中的一環(huán)進(jìn)行籌劃，分3 個(gè)階段搭建各個(gè)行業(yè)的信用監(jiān)管體系。除北京外，從各個(gè)渠道均難以搜索到其他地方政府在2004 年至2007 年間出臺的關(guān)于科技監(jiān)管的舉措，說明雖然有了國家指導(dǎo)性意見，但各地政府對于科技信用監(jiān)管尚處于理論探索階段。經(jīng)過幾年摸索，各地政府陸續(xù)就科技信用管理出臺專項(xiàng)性政策文件，如2007 年頒布的《浙江省科技計(jì)劃信用管理和科研不端行為處理辦法》《寧夏回族自治區(qū)科技計(jì)劃項(xiàng)目信用管理及科研不端行為處理暫行辦法》等，均對地方科技信用管理的對象、責(zé)任單位、評價(jià)內(nèi)容以及失信行為懲戒作了綜合闡述。2014 年后，各地開始將科技信用納入當(dāng)?shù)厣鐣庞媒ㄔO(shè)規(guī)劃中。其中，具有代表性的政策是廣東省2014 年頒布的《廣東省社會信用體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》，其中第28 條“推進(jìn)教育、科研領(lǐng)域信用建設(shè)”對科研誠信建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃，提出要加大對學(xué)術(shù)作假、違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的處罰力度。另外，地方政府對科技信用監(jiān)管開始邁入實(shí)踐探索階段，其中福建、青島將科技監(jiān)督評估應(yīng)用在日常業(yè)務(wù)管理過程，制定的政策更具操作性，如《青島市科技監(jiān)督和評估體系建設(shè)工作方案》對科技信用開展分層分級監(jiān)督和評估，推動內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制與外部監(jiān)督相結(jié)合的模式。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局［9］對31 個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)帶劃分，對90 份樣本地方科技信用政策文本進(jìn)行分類整理。由表2 可見，其一，國家對地方指導(dǎo)作用強(qiáng)大，從東部到西部，各地都貫徹制定了相關(guān)政策，監(jiān)管體系逐步開始搭建，在總體范圍內(nèi)基本解決了“有沒有”的問題；其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對科技信用監(jiān)管產(chǎn)生了一定影響，除四川、青海、云南等西部省份出臺了一些有特色的專項(xiàng)法規(guī)，總體來說，東部地區(qū)的政策數(shù)量多于其他地區(qū)，科技信用監(jiān)管體系建設(shè)的深度和廣度更大，從監(jiān)管對象細(xì)化到探索新途徑、新工具等方面都進(jìn)行了更多構(gòu)思，個(gè)別地方還重點(diǎn)解決了“好不好”的問題，為科技信用監(jiān)管和社會信用體系建設(shè)開辟了道路、提供了有益探索。

表2 樣本科技信用政策文本數(shù)量的區(qū)域分布

3.3 探索創(chuàng)新：地方因地制宜

國家層面的政策法規(guī)對地方監(jiān)管起到指導(dǎo)作用，但地方政府不能機(jī)械地執(zhí)行，需要結(jié)合本地實(shí)際靈活制定地方性規(guī)章，使其具有針對性和操作性，達(dá)到政策落地的目的。國家與地方的條塊管理與上下位法的制定類似，《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》引起全國性反響，不到3 年，北京、浙江、湖南、廣西、寧夏、山東、安徽、河南、江西、貴州、黑龍江、西藏等省份先后出臺科技信用管理相關(guān)的地方性法規(guī)，進(jìn)一步健全了地方科技信用監(jiān)管體系（見表3）。

表3 與科技信用管理相關(guān)的地方性法規(guī)

國家發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》屬于實(shí)施性政策，極具操作性，明確提出在科研誠信承諾、信用審核、成果管理、信用評價(jià)、失信調(diào)查、信用預(yù)警等全流程鋪開科技信用監(jiān)管體系建設(shè)；各省份進(jìn)行地方性探索創(chuàng)新，因地制宜，將自主性與統(tǒng)一性結(jié)合，根據(jù)本地社會資源條件和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，逐漸形成“面上鋪開兼具特色”的模式。其中，“面上”指31 個(gè)省份都設(shè)計(jì)了本地科技信用監(jiān)管的統(tǒng)領(lǐng)性文件，基本搭建起科技信用監(jiān)管體系的主框架；“特色”是目前各省份結(jié)合本地實(shí)際情況，針對體系中的一環(huán)或者幾環(huán)精耕細(xì)作進(jìn)行專項(xiàng)管理，從而形成一定特色。以下面幾個(gè)省市為例：

北京在全國率先實(shí)現(xiàn)全鏈條信用監(jiān)管政策的全覆蓋，形成“3+3+3”信用監(jiān)管“九宮格”的北京模式，包括事前教育、承諾、注冊，事中評價(jià)、分級、核查，事后公示、懲戒、復(fù)議幾個(gè)環(huán)節(jié)?；诖耍本┑目萍夹庞帽O(jiān)管體系得以全面發(fā)展，建設(shè)早、制度全，在科技信用監(jiān)管領(lǐng)域至少出臺了5 份統(tǒng)領(lǐng)性文件和5 份專項(xiàng)管理文件，分別針對科技計(jì)劃項(xiàng)目責(zé)任主體的信用、管理經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督、科技獎勵中的信用管理作了精準(zhǔn)闡述。按照北京市政府的管理目標(biāo)，到2022 年基本形成以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管和治理機(jī)制，目前看來，就政策體系的搭建來看，基本框架已覆蓋，但體制完善和精細(xì)化管理是長效工程，還需時(shí)間進(jìn)行全面評估。

2021 年，青島市被科技部評為全國科技監(jiān)督評估和誠信管理改革試點(diǎn)單位，是全部5 個(gè)試點(diǎn)城市中唯一的副省級城市。其監(jiān)管特色是分層分級監(jiān)督和評估，通過制定專項(xiàng)文件《青島市科技監(jiān)督和評估體系建設(shè)工作方案》，在科技計(jì)劃管理全流程融入監(jiān)督和評估工作，實(shí)行以比賽的形式取代項(xiàng)目評審，將成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)落地情況作為核心評價(jià)指標(biāo)。

此外，福建省實(shí)現(xiàn)了科技信用監(jiān)管途徑上的創(chuàng)新，通過制定《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)督工作暫行辦法》，由監(jiān)督部門負(fù)責(zé)選聘具備專業(yè)知識的科技監(jiān)督員，對科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。浙江和四川省則在科技信用監(jiān)管數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面走在前列，兩省都在地方政府科技管理部門門戶網(wǎng)站中設(shè)立了科技監(jiān)督類的專項(xiàng)平臺，如“浙江科技大腦”和四川省科技監(jiān)督與誠信建設(shè)信息管理系統(tǒng)，將信用信息數(shù)據(jù)庫開發(fā)落到實(shí)處。而海南省作為后起之秀值得期待，2021 年出臺《海南省以超常規(guī)手段打贏科技創(chuàng)新翻身仗三年行動方案（2021—2023 年）》，管理創(chuàng)新決心極大，提出了爭創(chuàng)崖州灣國家實(shí)驗(yàn)室、打造承接國家戰(zhàn)略任務(wù)的重大科研平臺、引進(jìn)國內(nèi)外大院大所共建創(chuàng)新載體、實(shí)施高等院?？蒲袡C(jī)構(gòu)創(chuàng)新能力提升工程等系列高起點(diǎn)規(guī)劃［10］，這些方案的推行勢必將帶動科技信用監(jiān)管體系的建設(shè)。

總之，在科技信用監(jiān)管領(lǐng)域，國家與地方發(fā)揮各自作用，相輔相成、互相照應(yīng)，呈現(xiàn)出國家牽頭管理、地方響應(yīng)實(shí)施、地方全面鋪開突出重點(diǎn)的完善式建設(shè)場景。具體而言，國家規(guī)章為地方政策提供了范本，確立了權(quán)威；地方通過實(shí)踐摸索制定政策為國家規(guī)章提供經(jīng)驗(yàn)、尋找突破口；在國家規(guī)章的統(tǒng)一指導(dǎo)下，地方又根據(jù)自身的實(shí)際情況逐步找到監(jiān)管重點(diǎn)，制定出符合地方發(fā)展的政策條文。

4 科技計(jì)劃信用監(jiān)管的共時(shí)性考察

科技信用監(jiān)管的共時(shí)性是指從空間維度的組織機(jī)構(gòu)角度關(guān)注科技信用管理過程中各個(gè)主體之間的關(guān)系。為推動科技信用管理，國家運(yùn)用科研誠信建設(shè)聯(lián)席會議制度來聯(lián)合部際力量，并輔以信息通報(bào)的方式監(jiān)督地方政府落實(shí)，宏觀掌握地方的監(jiān)管情況。這個(gè)過程不是單向的監(jiān)督，還是一種國家層面各監(jiān)管主體間、國家與地方各監(jiān)管主體間的多向互動關(guān)系，聯(lián)席會議的各部委可以互通有無、形成合力，地方政府也通過信息通報(bào)的方式向國家反映情況，亦可提出建議與訴求。與此同時(shí)，各個(gè)地方結(jié)合實(shí)際情況摸索創(chuàng)新，推進(jìn)體制機(jī)制改革，不斷完善科技信用監(jiān)管體系的精細(xì)化、數(shù)字化和社會化建設(shè)［11］，推動科技信用管理的高質(zhì)量發(fā)展，呈現(xiàn)出國家聯(lián)合管理力量與地方共抓落實(shí)的共時(shí)性特征。

4.1 聯(lián)合管理：國家設(shè)立聯(lián)席會議輔以信息通報(bào)

2000 年以來，國家持續(xù)增加了對科技投入力度和社會對科技工作關(guān)注度，互聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)傳播力使得科研失信事件迅速進(jìn)入公眾視野，因而科技部、國家自然科學(xué)基金委、教育部分別發(fā)布了對科研不端行為的處理辦法，但由于判斷標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督流程、處理方式難以統(tǒng)一，如若責(zé)任人涉及不同單位，則信用監(jiān)管在操作層面難以推進(jìn)。科技部作為國家科技工作的主管部門和科技信用監(jiān)管的核心力量，為應(yīng)對現(xiàn)實(shí)困境，只能創(chuàng)新監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制：2006年11 月以第11 號令頒發(fā)了《國家科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施中科研不端行為處理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），成立科研誠信建設(shè)辦公室；2007 年，聯(lián)合教育部、中國科學(xué)院、自然科學(xué)基金委等部門建立了科研誠信建設(shè)聯(lián)席會議制度（以下簡稱“聯(lián)席會議”)［12］。目前，聯(lián)席會議已擴(kuò)大到中宣部、公安部、國家發(fā)展改革委、最高人民法院、最高人民檢察院等22 個(gè)部門和單位，以保證《辦法》實(shí)施，切實(shí)推進(jìn)全國科技信用監(jiān)管體系的建設(shè)。

關(guān)于聯(lián)席會議的解釋很少，未有統(tǒng)一定義。按照《100 年漢語新詞新語大辭典》的解釋，聯(lián)席會議是指由某個(gè)團(tuán)體或組織自愿發(fā)起、自由參與的會議，旨在通過召開聯(lián)席會議的形式加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，相互學(xué)習(xí)、借鑒經(jīng)驗(yàn)，研究探索新情況、新經(jīng)驗(yàn)、新方法［13］；在行政規(guī)范領(lǐng)域的權(quán)威解釋參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部際聯(lián)席會議審批程序等有關(guān)問題的通知》，是指為了協(xié)商辦理涉及國務(wù)院多個(gè)部門職責(zé)的事項(xiàng)，由國務(wù)院批準(zhǔn)建立，各成員單位按照共同商定的工作制度及時(shí)溝通情況、協(xié)調(diào)不同意見，以推動某項(xiàng)任務(wù)順利落實(shí)的工作機(jī)制［14］。2007 年3月28 日，聯(lián)席會議第一次會議召開，科技部、教育部、中國科學(xué)院、中國工程院、國家自然科學(xué)基金委員會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會六部門出席會議，并決定各部門將協(xié)力推動科研誠信建設(shè)工作，擬定開展工作包括：一是聯(lián)合制定和發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)我國科研道德建設(shè)的意見》，為科技界信用監(jiān)管提出方向和目標(biāo)；二是編撰《科研誠信指南》，初步形成我國科技界共同遵守的行為規(guī)范和約束機(jī)制；三是編寫教材、讀本，做好教育宣傳推廣等。此后，聯(lián)席會議不定期召開，負(fù)責(zé)研究科研誠信建設(shè)重大政策，在聯(lián)席會議的大框架下，對社會影響惡劣、涉及多部門的科研誠信案件將采取聯(lián)合管理機(jī)制的方式開展調(diào)查，根據(jù)監(jiān)管涉及的領(lǐng)域，每次參加聯(lián)合管理機(jī)制的部門和單位可靈活組合。得益于這項(xiàng)特殊的制度設(shè)計(jì)，近年來，聯(lián)席會議在科技信用監(jiān)管中逐步形成了國家多部委牽頭協(xié)調(diào)、各地方行政部門積極參與，共同協(xié)商解決問題的有效機(jī)制，對科技監(jiān)管體系的建設(shè)助力良多，如靈活組合部門構(gòu)成、建立科研誠信教育制度和信息上報(bào)制度、打造數(shù)據(jù)庫平臺等方面均需要各監(jiān)管主體間協(xié)調(diào)聯(lián)動。2022 年9 月最新修訂的《科研失信行為調(diào)查處理規(guī)則》，科技部采用聯(lián)席會議的方式，先后向成員單位和各地方科技行政部門等征集修訂建議，召開了19 次座談討論會，廣泛聽取調(diào)查人員和相關(guān)專家的意見建議，新增7 種科研失信行為［15］，對失信范圍、調(diào)查程序、處理流程進(jìn)行了統(tǒng)一，并要求失信行為信息要匯交相關(guān)部門作聯(lián)合懲戒?？梢?，聯(lián)席會議機(jī)制不管在監(jiān)管力度還是實(shí)際操作性上都充分顯示出優(yōu)越性。但需要注意的是，目前聯(lián)席會議缺乏連續(xù)性。全國聯(lián)席會議于2007 年設(shè)立，截至2022 年12 月共召開7 次會議，除了前3 次會議是每年召開的以外，第4、第5次會議間隔近3 年；而地方政府的聯(lián)席會議建立時(shí)間較短，首個(gè)省級聯(lián)席會議為四川于2020 年設(shè)立，目前尚未能觀察其工作開展的連續(xù)性。

除了國家監(jiān)管主體間的配合外，地方也積極配合國家進(jìn)行聯(lián)合管理，更大范圍、更深層次地推動科技信用監(jiān)管體系的建設(shè)?？萍疾繒逃?、衛(wèi)生健康委、自然科學(xué)基金委等聯(lián)席會議成員單位建立了常態(tài)化通報(bào)機(jī)制，地方政府定期向上級部門匯交科技信用信息，由調(diào)查單位、主管部門、聯(lián)席會議通報(bào)科研失信行為調(diào)查處理結(jié)果，截至2022 年9月，已在科技部網(wǎng)站通報(bào)21 批、涉及1422 名責(zé)任人［15］，達(dá)到了很好的震懾警示作用。聯(lián)席會議和通報(bào)機(jī)制形成了國家各監(jiān)管主體之間、國家與地方之間的多向互動關(guān)系，做到了點(diǎn)面結(jié)合，推動了我國科技監(jiān)管體系的發(fā)展。

4.2 對標(biāo)國家：地方共抓落實(shí)

國家政策文本多為戰(zhàn)略性宏觀指導(dǎo)文件，大致圍繞制定背景、監(jiān)管原則、對象、監(jiān)管內(nèi)容、評價(jià)工具（途徑）、事后懲戒、教育宣傳、配套機(jī)制和機(jī)構(gòu)等模塊展開。鑒于各個(gè)政策側(cè)重點(diǎn)不同、內(nèi)容雜糅，將其進(jìn)行再提煉，借鑒曹璇等［16］提出的“價(jià)值理念-組織結(jié)構(gòu)-體制機(jī)制-技術(shù)工具-政策法規(guī)”五維框架（以下簡稱“五維框架”），結(jié)合國家和地方互動視角可以看出科技信用監(jiān)管中各個(gè)主體的相互映照（見圖2）。

圖2 我國科技信用監(jiān)管體系建設(shè)中國家與地方的互動

地方政府的監(jiān)管體系建設(shè)在操作性和特色性上更有突破，是對國家政策的有益補(bǔ)充，因此對照五維框架，從90 份樣本政策文本的統(tǒng)計(jì)分析可以看出在一定時(shí)間維度下各地方主體的監(jiān)管執(zhí)行情況（見表4），從而反映出國家和地方在科技信用監(jiān)管過程中的共識性和缺漏項(xiàng)。

表4 樣本地方政府科技信用監(jiān)管政策文本分析

（1）價(jià)值理念。構(gòu)建新時(shí)代科技信用監(jiān)管體系首先要創(chuàng)新監(jiān)管理念，明確正確方向，為政策法規(guī)的制定和執(zhí)行奠定價(jià)值基礎(chǔ)、心理基礎(chǔ)。此項(xiàng)內(nèi)容31 個(gè)省份完成度都很高，所有省份都在專門的監(jiān)管辦法中開宗明義做了價(jià)值闡述，并在其他配套政策中傳承了下去。

（2）組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是為了完成監(jiān)管目標(biāo)而設(shè)置的各種組織以及組織內(nèi)各部門的組合方式，是信用監(jiān)管的主要抓手。通過篩查各省份科技行政管理部門的門戶網(wǎng)站中有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)信息發(fā)現(xiàn)，所有省份的相關(guān)機(jī)構(gòu)均已涵蓋信用監(jiān)管職能，說明地方政府對科研誠信建設(shè)的必要性均有所認(rèn)識和重視；有22 個(gè)省份設(shè)立了專門的科技監(jiān)督與誠信建設(shè)處，與科技部的機(jī)構(gòu)設(shè)置同步對口，其中有10 個(gè)省份屬于高配建制，創(chuàng)立了其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如廣東的特邀監(jiān)督員、重慶的誠信建設(shè)專家委員會、吉林的科研誠信工作領(lǐng)導(dǎo)小組等；另外從2020 年起，四川、浙江、北京、江蘇、云南五省市還陸續(xù)建立了科研誠信建設(shè)聯(lián)席會議機(jī)制，使監(jiān)管主體責(zé)任更明確。

（3）機(jī)制體制?？萍夹庞帽O(jiān)管體制機(jī)制即有關(guān)科技監(jiān)管組織及其相互關(guān)系的制度化，是通過制度安排確定的科技監(jiān)管組織各要素相互作用的過程和方式，主要包括科研誠信承諾制度、成果誠信管理制度、科研誠信評價(jià)體系、失信行為后續(xù)管理制度、誠信宣傳教育制度等全流程管理。從對樣本政策文本的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，所有省份或多或少都涉及到以上內(nèi)容，但效果呈兩極分化：部分省份管理扎實(shí)，對照國家要求將機(jī)制體制融入日常業(yè)務(wù)管理，并逐漸找到監(jiān)管重點(diǎn)，如北京出臺了數(shù)個(gè)重點(diǎn)方向的有關(guān)機(jī)制體制文件，體系搭建較為成熟；浙江、海南、福建側(cè)重于監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)；還有5 個(gè)省份此項(xiàng)為空白，但也無法完全排除這些省份不關(guān)注此項(xiàng)內(nèi)容，有可能是出臺的政策文件中未將這部分建設(shè)內(nèi)容加以明確、難以統(tǒng)計(jì)，但在一定程度上暴露出政策體系搭建較為滯后。

（4）技術(shù)工具。沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來以便向民眾提供整合性的服務(wù)［17］。要完成新時(shí)代科技信用監(jiān)管的目標(biāo)，必須以采用現(xiàn)代信息技術(shù)平臺為保障，這是我國科技信用監(jiān)管體系建設(shè)的技術(shù)驅(qū)動力和技術(shù)后盾。在數(shù)據(jù)庫的建設(shè)上，有23 個(gè)省份在政策文本中明確提出要建設(shè)科技誠信管理相關(guān)數(shù)據(jù)庫，隨之登錄有關(guān)科技管理部門門戶網(wǎng)站搜尋，僅有9 個(gè)省份在網(wǎng)站內(nèi)公開設(shè)立了以“誠信監(jiān)管”為主題的數(shù)據(jù)模塊，數(shù)據(jù)庫搭建率僅達(dá)到29%。由于缺乏內(nèi)部權(quán)限，筆者無法一一登錄查驗(yàn)，但通過數(shù)次檢索全網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)和報(bào)道，可知北京、浙江、海南的確落地實(shí)施了數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，海南尤其重視，在2021 年還對相關(guān)人員進(jìn)行了數(shù)場技術(shù)培訓(xùn)。數(shù)據(jù)庫建設(shè)的最終目的是要打破部門、地區(qū)和行業(yè)間隔閡，破解“信息孤島”，這涉及到統(tǒng)一管理口徑，整合信用信息、需求和技術(shù)如何對接等多方面要求，任重而道遠(yuǎn)。

此外，地方政府科技管理部門的門戶網(wǎng)站也是搭建科技信用監(jiān)管體系的有效載體之一，尤其在宣傳教育方面能起到較好的作用。從數(shù)據(jù)排查情況來看，陜西、甘肅、湖北等個(gè)別省份對科技信用信息的管理和公布重視不足，其科技廳門戶網(wǎng)站內(nèi)政策公布數(shù)量很少，自我宣講不到位；云南在科研失信信息公示方面做得較好，其科技廳官網(wǎng)內(nèi)將失信公示納入了日常管理，能定期檢索到科研失信者的相關(guān)信息。

（5）政策法規(guī)。政策法規(guī)作為日常管理的規(guī)范性要求，對于構(gòu)建科技信用監(jiān)管體系意義重大。筆者經(jīng)對樣本政策文本統(tǒng)計(jì)得知，所有省份至少有1份相關(guān)政策文本；東部省份出臺的政策文本數(shù)量大于其他地區(qū)，尤其是北京、浙江、海南出臺的相關(guān)政策法規(guī)數(shù)居于前列；近兩年，云南、青海等西部省份的建設(shè)速度較快，出臺了4～5 份相關(guān)政策，數(shù)量上趕超了部分東部省份；山西、安徽、湖南、貴州、甘肅、西藏7 個(gè)省份的相關(guān)建設(shè)較缺乏，且出臺的政策法規(guī)一般都是綱領(lǐng)性文件，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)管中缺乏配合、無法形成合力。

5 政策建議

通過梳理我國31 個(gè)省份科技信用監(jiān)管相關(guān)政策文件及文獻(xiàn)資料，篩查出一些問題和亟待整頓的環(huán)節(jié)，為進(jìn)一步完善我國科技信用監(jiān)管體系的建設(shè)，提出如下建議。

5.1 促進(jìn)聯(lián)動，構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)的共治體系，使聯(lián)席會議制度盡快落地

在監(jiān)管主體上，國家到地方、國家各部委之間、地方各部門之間需要形成協(xié)同共治的監(jiān)管體系，這是統(tǒng)一思想、明確職責(zé)、資源配置的有效方式。目前從國家要求和對應(yīng)建設(shè)來看，各地應(yīng)盡快建立聯(lián)席會議制度，截至2022 年9 月，檢索到全國只有四川、浙江、北京、江蘇、云南五省建立了聯(lián)席會議，其他省份缺乏科技信用監(jiān)管的對口聯(lián)動機(jī)構(gòu)容易使這項(xiàng)工作流于形式。此外，還要加強(qiáng)聯(lián)席會議召開的連續(xù)性，穩(wěn)定連續(xù)的聯(lián)席會議是保障科技信用監(jiān)管、督促協(xié)調(diào)任務(wù)落實(shí)的重要前提，各地方政府應(yīng)盡快將這項(xiàng)制度落地。

5.2 從過程管理出發(fā)，進(jìn)一步擴(kuò)充機(jī)制體制建設(shè)內(nèi)容

首先，國家層面繼續(xù)發(fā)揮強(qiáng)大的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，完善頂層設(shè)計(jì)，在理論和價(jià)值上多做引導(dǎo)。一是從源頭抓監(jiān)管，改變目前管理機(jī)制重視事后對科研失信行為的處理，向事前倡導(dǎo)科研誠信的方向轉(zhuǎn)變，變被動為主動，促進(jìn)監(jiān)管規(guī)范從滯后性轉(zhuǎn)為預(yù)見性，實(shí)現(xiàn)最佳效益。二是重視科技倫理的監(jiān)管。隨著現(xiàn)代社會科技發(fā)展的迅猛態(tài)勢，新的科技發(fā)展必將帶來倫理議題，尤其在治理概念、范圍和手段上，然而目前的科技治理體系難以與之相適應(yīng)，這比僅僅治理科研誠信問題更為棘手，因此國家在通過制度建設(shè)不斷完善科技信用監(jiān)管的同時(shí)，有必要加入科技倫理的價(jià)值要素，有效預(yù)防未來可能產(chǎn)生的重大科技政策風(fēng)險(xiǎn)。三是提倡對科研人員勞動的尊重與引導(dǎo)。從科技信用的監(jiān)管歷程來看，國家的重視程度和規(guī)則制定一直在加碼，但并未降低失信案例的數(shù)量，因此，新時(shí)期需要轉(zhuǎn)變治理思路，從科技信用問題產(chǎn)生的誘發(fā)機(jī)制入手，深挖科研生態(tài)體制的問題，遵循對個(gè)體勞動的尊重和引導(dǎo)，研究符合科研主體正常需求的評價(jià)、監(jiān)督、激勵機(jī)制，構(gòu)建有效的科技信用監(jiān)管體系。

其次，地方政府層面要對照國家上位法規(guī)查漏補(bǔ)缺，發(fā)掘本地資源，搭建特色機(jī)制體制。從科技業(yè)務(wù)事前事中事后全流程出發(fā)，按照緊迫性、易操作性和較快產(chǎn)生社會效益原則，可重點(diǎn)強(qiáng)化以下方面機(jī)制的建設(shè)：一是科技信用評價(jià)機(jī)制。盡量設(shè)置相對統(tǒng)一的評級標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐中重視對科技信用評價(jià)的運(yùn)用，提升信用管理的效果。二是聯(lián)合懲戒機(jī)制。政府作為社會信用建設(shè)的主導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著組織、示范、引導(dǎo)職責(zé)，政府各部門之間以及上級和下級部門之間應(yīng)暢通聯(lián)合懲戒機(jī)制，通過成熟的可操作機(jī)制，使各科研單位、基金管理部門、社會機(jī)構(gòu)逐步打破利益壁壘，聯(lián)合打擊不良信用行為，真正實(shí)現(xiàn)有效共治［18］。三是長效的宣傳教育機(jī)制。目前科技管理重視舉報(bào)后對嚴(yán)重失信行為的懲戒，但事前教育工作流于形式，建議在實(shí)踐中積極摸索，早日使宣傳教育機(jī)制落到實(shí)處，形成符合人精神追求的預(yù)防監(jiān)督機(jī)制。

以上大部分建設(shè)思路在國家有關(guān)政策中已有體現(xiàn)，部分地方政府也將其寫入了相關(guān)制度文本中，但在體制機(jī)制的實(shí)際搭建上仍存在框架粗放、監(jiān)管有盲區(qū)、流于形式等問題，配合如前聯(lián)席會議等方式的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，結(jié)合未來的監(jiān)管需求，這部分內(nèi)容方面的建設(shè)將會趨于完善。

5.3 搭建誠信數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化監(jiān)管的技術(shù)途徑

打通信息壁壘、實(shí)現(xiàn)信息共通共享是科技信用監(jiān)管體系建設(shè)的必然要求，國家與地方間、同級政府不同部門間、不同級政府間最終應(yīng)打通信息渠道，這也是對機(jī)構(gòu)和體制機(jī)制聯(lián)合管理的呼應(yīng)。建議國家盡早出臺適合時(shí)代發(fā)展的科技信用信息收集標(biāo)準(zhǔn)，以便盡早建立起全國完整統(tǒng)一的科技資源數(shù)據(jù)庫。目前我國大部分省份僅將該項(xiàng)工作寫入了有關(guān)管理辦法或規(guī)劃綱要但尚未啟動，因此，當(dāng)務(wù)之急要解決“有沒有”的問題，沒有啟動該項(xiàng)建設(shè)的應(yīng)盡早開始，已有的數(shù)據(jù)庫則要進(jìn)行繼續(xù)完善。在國家尚未制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)前，各地方至少要做到數(shù)據(jù)中相關(guān)信息口徑統(tǒng)一，減少信息重復(fù)性收集工作，不重報(bào)、不漏報(bào)，提高科技信用信息的準(zhǔn)確性。此外，在地方科技管理部門門戶網(wǎng)站建設(shè)方面，可參考借鑒北京、浙江等省市的做法，增強(qiáng)網(wǎng)站對相關(guān)數(shù)據(jù)的搜索功能，或是依托其他第三方機(jī)構(gòu)搭建強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息平臺。

5.4 完善相關(guān)配套政策，強(qiáng)調(diào)可操作性

目前除個(gè)別省份制定了比較完備的關(guān)于信用評價(jià)、誠信監(jiān)督、失信行為記錄、懲戒處理的專項(xiàng)政策外，多數(shù)省份的配套政策都是戰(zhàn)略性、綜合性的，缺乏實(shí)操性，因此建議各地方政府加快科技信用監(jiān)管體系建設(shè)，加大科技信用研究的投入，積極向已經(jīng)取得良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的省份學(xué)習(xí)，并結(jié)合本地實(shí)際情況盡早出臺相關(guān)配套專項(xiàng)政策；此外在設(shè)計(jì)和搭建配套政策之前，摸清目前自身已有相關(guān)政策框架，厘清空白區(qū)和優(yōu)劣勢，在全盤規(guī)劃后再進(jìn)行政策完善，推動地方科技信用監(jiān)管體系建設(shè)。

6 結(jié)論與討論

對于科技信用監(jiān)管這個(gè)社會熱點(diǎn)問題，本研究基于現(xiàn)有理論研究，對我國31 個(gè)省份的省級有關(guān)政策及個(gè)別有代表性的地市級有關(guān)政策文件進(jìn)行梳理，得出以下結(jié)論：其一，我國科技信用監(jiān)管體系的歷時(shí)性特征呈現(xiàn)出國家制定框架和方向、地方響應(yīng)跟進(jìn)的實(shí)踐過程，具體表現(xiàn)為政策基調(diào)由國家制定并負(fù)責(zé)牽頭管理，地方政府響應(yīng)跟進(jìn)并搭建起政策框架，再到地方全面鋪開、因地制宜的完善式建設(shè)場景，但仍存在地方發(fā)展不平衡、難尋突破口的問題。其二，我國科技信用監(jiān)管體系的共時(shí)性特征呈現(xiàn)出中國特色，國家運(yùn)用科研誠信建設(shè)聯(lián)席會議制度并輔以信息通報(bào)的方式監(jiān)督地方落實(shí)，以此獲取實(shí)時(shí)動態(tài)，形成央地互動、信息流轉(zhuǎn)的共時(shí)性暢通模式，但整個(gè)體系互動不夠，仍有疏漏和盲區(qū)問題。

基于以上結(jié)論，提出以下建議：第一，穩(wěn)定連續(xù)的聯(lián)席會議是保障科技信用監(jiān)管的重要前提，繼續(xù)加大聯(lián)動，構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)的共治體系，使各地的聯(lián)席會議制度盡快落地；第二，從過程管理出發(fā)，進(jìn)一步擴(kuò)充機(jī)制體制建設(shè)內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求的緊迫性和解決辦法的可行性，其中國家層面可重點(diǎn)針對事前監(jiān)管、科技倫理、提倡對個(gè)體勞動的尊重和價(jià)值等方面入手，地方政府層面可著重推進(jìn)科技信用評價(jià)機(jī)制、聯(lián)合懲戒機(jī)制、長效宣傳機(jī)制等方面的完善；第三，打通信息壁壘，盡快搭建成熟的科研誠信數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化監(jiān)管的技術(shù)途徑；第四，加快完善有針對性的配套政策，強(qiáng)調(diào)可實(shí)操性，這是科技信用監(jiān)管體系建設(shè)的重要一步。

科技信用監(jiān)管體系建設(shè)的內(nèi)涵遠(yuǎn)不只包括政策文本，未來可通過擴(kuò)大樣本量和加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研繼續(xù)全面深入探討；另外，體系建設(shè)中的體制建設(shè)內(nèi)容龐雜、相關(guān)理論日益更新，對此，在今后的研究中也需要進(jìn)一步系統(tǒng)探討。