船閘收費體制改革的實踐與探索

盧勝利

（山東水運發(fā)展集團有限公司濟寧分公司，山東 濟寧 272067）

1 船閘收費體制改革的背景

京杭運河山東段途經(jīng)棗莊、濟寧、泰安三市，主航道全長265 公里，其中，濟寧至魯蘇界段“三改二”升級改造主體工程已經(jīng)完工，船舶通行能力從1000 噸級提升至2000 噸級。京杭運河山東段共有12 座船閘，船閘收費體制改革前已建成9 座，在建2 座；支線洙水河航道1 座船閘。2018 年，10 座已建成的船閘共收取過閘費1.06 億元，主要用于全省船閘、航道和航標(biāo)的運營、維護、管理、償還貸款等方面的支出。一直以來，京杭運河山東段過閘費為行政事業(yè)性收費，由各地市港航管理部門代征后逐級上交省級財政。

2017 年5 月22 日，山東省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步清理規(guī)范政府性基金和行政事業(yè)性收費的通知》（魯政辦字〔2017〕83 號），確定山東省京杭運河船閘過閘費自2017 年6 月1 日起由行政事業(yè)性收費調(diào)整為經(jīng)營服務(wù)性收費。過閘費調(diào)整為經(jīng)營服務(wù)性收費后，為保證過閘費收取工作的連續(xù)性，暫由山東省交通運輸廳機關(guān)服務(wù)中心統(tǒng)一申領(lǐng)稅務(wù)發(fā)票，組織征收。京杭運河過閘費收費性質(zhì)的調(diào)整，對京杭運河山東段現(xiàn)有收費管理提出了新的要求，船閘收費體制改革勢在必行。

2 船閘收費體制改革的思路、內(nèi)容和措施

基于山東省京杭運河過閘費已由行政事業(yè)性收費調(diào)整為經(jīng)營服務(wù)性收費，京杭運河山東段船閘收費體制改革，將省屬已建成的10 座船閘，在建的2 座船閘，經(jīng)清產(chǎn)核資后劃轉(zhuǎn)給山東省國資委，由省國資委劃轉(zhuǎn)給山東海洋集團有限公司，與山東海洋集團有限公司所屬山東水運發(fā)展有限公司合并整合為山東水運發(fā)展集團有限公司，并在濟寧、棗莊、泰安設(shè)立三個分公司，分別負責(zé)轄區(qū)船閘的運營管理、安全生產(chǎn)、設(shè)備養(yǎng)護和閘費收取等工作。

京杭運河山東段船閘收費體制改革，總結(jié)起來有“六變?nèi)蛔儭保傲儭奔词召M性質(zhì)、收費主體、收費人員、船閘資產(chǎn)、土地權(quán)屬、職責(zé)任務(wù)變了，“三不變”即收費標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)主管部門、在建項目不變。

船閘收費體制改革后的“六變”。船閘收費性質(zhì)由行政事業(yè)性收費調(diào)整為經(jīng)營服務(wù)性收費；收費主體由港航管理部門調(diào)整為山東水運發(fā)展集團有限公司；收費人員由港航管理部門管理人員調(diào)整為山東水運發(fā)展集團有限公司職工；船閘資產(chǎn)由山東省交通運輸廳劃轉(zhuǎn)給山東省國資委，由省國資委劃轉(zhuǎn)給山東海洋集團有限公司，由新組建的山東水運發(fā)展集團有限公司具體管理；土地權(quán)屬方面，劃轉(zhuǎn)到集團公司的船閘項目，其土地權(quán)屬隨著資產(chǎn)的變更，直接劃轉(zhuǎn)至集團公司；職責(zé)任務(wù)方面，當(dāng)?shù)馗酆焦芾頇C構(gòu)負責(zé)船閘的運營秩序、船舶噸位核查、船舶過閘遠調(diào)、港航規(guī)費稽征、節(jié)制閘管理和用水調(diào)度、航道的年度養(yǎng)護維修計劃制定等行業(yè)管理職責(zé)和相關(guān)監(jiān)督檢查工作。船閘運營企業(yè)負責(zé)收取船閘過閘費，負責(zé)所屬資產(chǎn)的運營管理和國有資產(chǎn)保值增值，負責(zé)京杭運河公益性航道（包括支線航道）、船閘、節(jié)制閘（由港航管理機構(gòu)負責(zé)管理的）、航標(biāo)等內(nèi)河公用基礎(chǔ)設(shè)施的維修養(yǎng)護，負責(zé)建設(shè)項目的籌融資等。

船閘收費體制改革后的“三不變”。船閘收費體制改革后，繼續(xù)執(zhí)行原收費標(biāo)準(zhǔn)文件，每載重噸價格保持不變；業(yè)務(wù)主管部門不變，省交通運輸廳對集團公司履行省級行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，各地市交通運輸局對分公司履行市級行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)；改革前在建的韓莊復(fù)線船閘和萬年復(fù)線船閘項目，維持原有建設(shè)管理模式和投資主體不變，建成后再劃轉(zhuǎn)給集團公司，船閘建設(shè)地方投資部分，經(jīng)評估后作為地方持有的集團公司股份。

船閘收費體制改革后，山東水運發(fā)展集團有限公司實施法人治理機構(gòu)，依法設(shè)立董事會、經(jīng)營層和監(jiān)事會，健全完善企業(yè)黨組織。集團公司有相對獨立的用人權(quán)，董事長兼黨委書記、總經(jīng)理由山東海洋集團有限公司任命；集團公司副職及中層干部由集團公司董事會聘任。集團公司機關(guān)高中級管理人員優(yōu)先從省交通運輸廳相關(guān)單位和山東水運發(fā)展有限公司現(xiàn)有在職人員中選用。

在人員組成方面，山東水運發(fā)展有限公司在冊職工全部劃轉(zhuǎn)至集團公司；船閘管理機構(gòu)事業(yè)編制之外的在冊職工全部劃轉(zhuǎn)至集團公司，事業(yè)編制人員按照自愿的原則劃轉(zhuǎn)；擬劃轉(zhuǎn)人員在冊時間截至2018 年11 月30日止。船閘工作人員配備方面，按照單線船閘不超過30 人，復(fù)線船閘按照不超過50 人標(biāo)準(zhǔn)配備。

3 船閘收費體制改革成效分析

目前，京杭運河山東段12 船閘，全部建成投入使用，其中，二級船閘11 座，三級船閘1 座，設(shè)計總通過能力2.854 億噸。

作為本次改革的親歷者，筆者參與了改革的全過程，感觸良多，從分公司的組建，到三年多的運營管理，從總體上說，改革是成功的，取得了良好的經(jīng)濟和社會效益，政府不再負擔(dān)船閘的運營和養(yǎng)護成本，實現(xiàn)完全市場化運作。從內(nèi)河水運網(wǎng)建設(shè)、船閘運營管理、過閘服務(wù)、設(shè)備養(yǎng)護等方面都取得了突出的成績。

山東內(nèi)河通江達海內(nèi)河水運網(wǎng)建設(shè)取得新突破。其中，航道通行能力全面提升。京杭運河濟寧至魯蘇界段主航道升級改造主體工程已經(jīng)完工，船舶通行能力從1000 噸級提升至2000 噸級。2021 年10 月，韓莊復(fù)線船閘正式通航后，濟寧以南至魯蘇界段4 個船閘梯級，全部實現(xiàn)了雙線船閘運行。

船閘運行管理更加規(guī)范高效，科技化水平更高。實現(xiàn)了多梯級聯(lián)合調(diào)度、推廣應(yīng)用了魯船通智能通航系統(tǒng)、探索建立了集約化智慧運行新模式。多梯級聯(lián)合調(diào)度實現(xiàn)了過閘船舶一次申報、不停船繳費、一票通達的船舶過閘新模式，能夠大幅提高船閘運行效率、減少船舶過閘時間、提升水運企業(yè)經(jīng)濟效益，為下一步山東內(nèi)河智能、數(shù)字、高效的運轉(zhuǎn)模式奠定了堅實的基礎(chǔ)。目前，魯船通智能通航系統(tǒng)的推廣使用率達到了96%以上，單閘通行時間縮短到42 分鐘，船閘通航效率大大提升。

船閘通航數(shù)據(jù)逐年提高。2019 年4 月1 日，山東水運發(fā)展集團有限公司正式開始運營管理，三年多來，各項經(jīng)營指標(biāo)逐年提升，過閘船舶數(shù)量、通過量等實現(xiàn)了年均5%以上增長，多年來保持了安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定，安全事故發(fā)生率為零，安全隱患整改率100%，各項運營指標(biāo)穩(wěn)步向好，船閘運行數(shù)據(jù)不斷刷新歷史記錄，其中，韓莊船閘2021 年創(chuàng)造了單日單閘安全運行34 閘的歷史最高記錄，2022 年4 月份，濟寧分公司創(chuàng)造了單日累計運行99 閘次、過閘船舶計費噸位82 萬噸的歷史最高記錄。

在過閘服務(wù)方面，山東水運人以“服務(wù)船民、暢通運河、奉獻社會”為宗旨，以培育和踐行社會主義核心價值觀為主線，主動融入全省精神文明建設(shè)大局，深入開展精神文明創(chuàng)建活動，不斷提高干部職工的思想道德素質(zhì)和文明服務(wù)水平，為企業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定提供思想保證、精神動力和智力支持。堅持黨建引領(lǐng)，重在建設(shè)工作原則，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，注重“內(nèi)強素質(zhì)，外樹形象”，以打造“學(xué)習(xí)型”“服務(wù)型”“奉獻型”單位為創(chuàng)建主要抓手，不斷鞏固和提升文明創(chuàng)建的質(zhì)量和水平，為公司持續(xù)、協(xié)調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展提供了強大的精神動力和思想保障，2020 年微山船閘上游遠調(diào)站榮獲“山東省十佳港航（水運）文明窗口”，2021 年濟寧、棗莊兩個分公司榮獲“省屬企業(yè)文明單位”榮譽稱號，2022 年泰安分公司榮獲“省屬企業(yè)文明單位”榮譽稱號，萬年閘船閘、臺兒莊船閘獲評“交通運輸行業(yè)十佳明星船閘”。船閘收費體制改革后，山東水運全方位加強了閘區(qū)環(huán)境和運行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升服務(wù)質(zhì)量，提高通航效率，為過閘船員提供了一個文化氛圍濃厚、環(huán)境優(yōu)美、舒適和諧、運行高效的服務(wù)環(huán)境。

在船閘養(yǎng)護方面，山東水運濟寧分公司走在了前列，他們不斷強化技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新新理論、開辟新領(lǐng)域、探索新路徑，以科技力量“硬水平”，不斷推進“智慧船閘”建設(shè)實現(xiàn)新突破。從無到有，歷時三年攻關(guān)，已完全掌握了船閘自動化控制系統(tǒng)的核心技術(shù)，徹底解決了船閘控制技術(shù)長期被“卡脖子”問題，在此基礎(chǔ)上，又增加了自控系統(tǒng)的閥門自動化調(diào)節(jié)、一鍵急停、越線報警等新功能，實現(xiàn)了船閘控制技術(shù)的彎道超車。在船閘“少人、無人化”運行領(lǐng)域，濟寧分公司也取得了技術(shù)新突破，通過圖像識別、光電引導(dǎo)等技術(shù)試驗，實現(xiàn)了船舶禁停區(qū)檢測、船舶系纜情況識別、船舶進出閘全流程監(jiān)控等功能，并將預(yù)警信息、檢測數(shù)據(jù)等與PLC控制系統(tǒng)融合，開啟了“集約化”智慧運行新模式。在科技創(chuàng)新的道路上，濟寧分公司有2 名青年員工榮獲山東省“技術(shù)能手”，2 名榮獲濟寧市“技術(shù)能手”，取得了4 項技術(shù)專利，1 項成果獲得“2022 年度山東省水運系統(tǒng)創(chuàng)新創(chuàng)效優(yōu)秀成果”，崔紅雨技術(shù)創(chuàng)新工作室被評為“2022 年度山東省水運系統(tǒng)勞模和工匠人才創(chuàng)新工作室”、“山東省交通運輸行業(yè)勞模工作室”，崔紅雨被評為“山東交通工匠”，伊光龍被評為“2022 年度山東省水運系統(tǒng)創(chuàng)新創(chuàng)效先進個人”。

4 今后船閘收費體制改革的方向

從船閘的收費體制上講，現(xiàn)在的船閘管理主要有三種模式，一種是企業(yè)化運營的免費過閘模式，包括以電養(yǎng)航模式、政府花錢購買服務(wù)模式等，企業(yè)自主運營或政府委托第三方運營管理，船舶免費過閘；第二種是事業(yè)單位收費運營管理模式；第三種是完全企業(yè)化收費運營模式，目前京杭運河山東段12 座船閘采用的就是該模式。

就山東內(nèi)河而言，依托著京杭運河“黃金航道”的優(yōu)勢，港航業(yè)蓬勃發(fā)展，特別是京杭運河濟寧以南140公里東線主航道和二級壩以南27.3 公里湖西航道全線達到二級航道標(biāo)準(zhǔn)后，內(nèi)河水運“公轉(zhuǎn)水”“散改集”發(fā)展迅速，山東水運在船閘運營管理、過閘服務(wù)等方面一直在探索，2022 年上線了船舶過閘信用管理系統(tǒng)，集裝箱船和新能源船舶優(yōu)先過閘開始試點，有效推動了山東內(nèi)河水運的高質(zhì)量發(fā)展。2022 年，在經(jīng)濟下行壓力下，濟寧轄區(qū)港口完成貨物吞吐量5843.5 萬噸，同比增長27.0%；集裝箱吞吐量5.85 萬標(biāo)箱，同比增長105.7%。

船閘運營管理、維修維護、新建、改擴建、技術(shù)提升等都需要大量資金支持，綜合各種運營模式，至于是采取政府花錢購買服務(wù)的方式還是企業(yè)收費運營模式，目前國家還沒有出臺明確的政策，從經(jīng)濟發(fā)展的市場化角度考量，下一步企業(yè)化運營是趨勢和方向，各地可以根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，出臺階段性扶持政策，比如給予集裝箱、新能源船舶運輸優(yōu)惠補助政策，鼓勵發(fā)展綠色環(huán)保節(jié)能的運輸方式等。目前，船舶大型化趨勢明顯，2019—2022 年單船載重噸從1010 噸增長到1174 噸，年均增長5.41%，船舶大型化也給下一步船閘建設(shè)提出了新要求，船閘建設(shè)一次性投資較大，過閘費收入無法彌補船閘新建資金需求，從國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的角度考量,要充分發(fā)揮企業(yè)投融資平臺的作用，在船閘建設(shè)上給予船閘運營企業(yè)資金支持，優(yōu)化水路運輸發(fā)展格局，持續(xù)推進內(nèi)河水運高質(zhì)量發(fā)展。