江蘇省省級(jí)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位運(yùn)行的實(shí)踐與思考

孫田豐,陳 璐,梁 緣

(江蘇省事業(yè)單位登記管理局,江蘇 南京 210013)

0 引言

黨的二十大報(bào)告提出,“加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。堅(jiān)持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康,加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)”。推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè),是深入貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、激發(fā)創(chuàng)新主體活力的重要舉措。科技部印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)……可依法注冊(cè)為科技類民辦非企業(yè)單位(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))、事業(yè)單位和企業(yè)”。自2017年起,江蘇省委編辦探索開(kāi)展登記設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位工作,初步形成了發(fā)現(xiàn)培育、登記設(shè)立、日常監(jiān)管、評(píng)估考核、退出注銷等全鏈條的“閉環(huán)”管理機(jī)制,在服務(wù)科技創(chuàng)新、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、擴(kuò)大公共服務(wù)供給等方面發(fā)揮了積極作用。截至2022年年底,江蘇已登記新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位200余家,其中省本級(jí)46家。根據(jù)江蘇省委編辦和省科技廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦省級(jí)科研事業(yè)單位設(shè)立評(píng)估有關(guān)工作的通知》中明確“設(shè)立三年期滿重新評(píng)估”要求,江蘇省委編辦聯(lián)合省科技廳對(duì)省本級(jí)設(shè)立運(yùn)行3年左右的38家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位(以下簡(jiǎn)稱“38家單位”)進(jìn)行了評(píng)估,通過(guò)評(píng)估研究分析其運(yùn)行發(fā)展、科研服務(wù)、轉(zhuǎn)化孵化等情況,對(duì)規(guī)范登記設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位工作和促進(jìn)其健康發(fā)展提出建議。

1 基本情況和運(yùn)行特點(diǎn)

1.1 行業(yè)領(lǐng)域布局情況

38家單位基本布局在化工醫(yī)藥、現(xiàn)代服務(wù)、機(jī)械、電子與通信、輕工、生態(tài)環(huán)境和智慧交通7個(gè)熱點(diǎn)行業(yè),涵蓋生物醫(yī)藥、網(wǎng)絡(luò)通信與安全、民用航空、石墨烯技術(shù)等多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域,如表1所示。多家單位在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控等方面取得了多項(xiàng)成果和多點(diǎn)突破,有效推動(dòng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、核心技術(shù)、產(chǎn)品項(xiàng)目、高端人才等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素加速集聚,為科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了動(dòng)力。

表1 行業(yè)領(lǐng)域分布

1.2 地域分布情況

38家單位基本集中在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū),蘇中、蘇北地區(qū)相對(duì)較少,如表2所示。主要原因是自改革開(kāi)放以來(lái)蘇南地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)架構(gòu)相對(duì)成熟和完善,產(chǎn)業(yè)集群、研發(fā)投入、科技貢獻(xiàn)等指標(biāo)水平高于其他地區(qū)。在全國(guó)范圍綜合比較,該區(qū)域也居于產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和科技水平的“高地”。

表2 地域分布情況

1.3 舉辦單位構(gòu)成情況

從舉辦單位構(gòu)成情況看,主要有政府、政府+高校、政府+科研院所等多種主體,其中政府、高校、科研院所占主導(dǎo)地位,民企作為舉辦主體的占7%左右,如表3所示。主要原因是各級(jí)政府作為政策制定者和先導(dǎo)資金主要投入方,與高校、科研院所的先進(jìn)技術(shù)、人才資源相結(jié)合,更易形成政策、資本、技術(shù)、人才間的疊加效應(yīng)。

表3 舉辦單位構(gòu)成及投入情況

1.4 體制機(jī)制特征和優(yōu)勢(shì)

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位不同于傳統(tǒng)審批設(shè)立的事業(yè)單位,呈現(xiàn)出“投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)作機(jī)制市場(chǎng)化、用人制度靈活化”的“四化”特征。設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu),不僅是機(jī)構(gòu)形式的探索,也是新型科研組織的創(chuàng)新。與傳統(tǒng)的科研機(jī)構(gòu)相比,其與產(chǎn)業(yè)對(duì)接更緊密,且有更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和發(fā)展意愿,管理運(yùn)行機(jī)制更為靈活,成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)實(shí)行的股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目收益分紅、崗位分紅等方式,更能激發(fā)科技人員創(chuàng)新動(dòng)力。傳統(tǒng)和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位體制機(jī)制對(duì)照如表4所示。

表4 傳統(tǒng)和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位體制機(jī)制對(duì)照

2 建設(shè)成效

從評(píng)估情況看,設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位,有助于地方政府推進(jìn)科技創(chuàng)新,推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換,整合科研資源要素,促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

2.1 能夠聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略,突破技術(shù)“瓶頸”

從評(píng)估情況看,38家單位能夠積極與院士科研團(tuán)隊(duì)合作,部分單位科研水平在國(guó)內(nèi)同行業(yè)居于領(lǐng)先地位,成為破解“卡脖子”難題的“先行軍”。網(wǎng)絡(luò)通信與安全紫金山實(shí)驗(yàn)室面向網(wǎng)絡(luò)通信領(lǐng)域,在相關(guān)核心技術(shù)方面取得了多項(xiàng)突破,部分科研成果世界領(lǐng)先。江蘇省未來(lái)網(wǎng)絡(luò)研究院、江蘇中科院能源動(dòng)力研究中心先后推動(dòng)了國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施在江蘇落地發(fā)展。

2.2 能夠緊貼地方產(chǎn)業(yè)需求,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步,是設(shè)立科研單位的重要目標(biāo)。經(jīng)評(píng)估了解,38家單位近3年來(lái)共計(jì)承擔(dān)2 700余項(xiàng)科研項(xiàng)目,取得專利和著作權(quán)3 000余項(xiàng),獲省級(jí)以上科技獎(jiǎng)勵(lì)53個(gè),轉(zhuǎn)化產(chǎn)值約96億元,在優(yōu)化區(qū)域科技結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、服務(wù)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

2.3 能夠圍繞創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài),助力創(chuàng)新資源集聚

人才是第一資源,創(chuàng)新是第一動(dòng)力。經(jīng)評(píng)估了解,38家單位中領(lǐng)銜或加盟的院士59名;碩士以上學(xué)歷2 760人,占比約72%;高級(jí)職稱以上1 026人,占比約27%,與牛津大學(xué)、新加坡國(guó)立大學(xué)、中科院、清華大學(xué)等國(guó)內(nèi)外一流高校院所合作共建,引進(jìn)了劉韻潔、蔣華良等知名科學(xué)家團(tuán)隊(duì),帶動(dòng)了優(yōu)勢(shì)學(xué)科、科研項(xiàng)目在江蘇落地,通過(guò)項(xiàng)目、人才等創(chuàng)新資源要素的集聚,為優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境注入了新鮮血液和力量。

2.4 能夠暢通“政產(chǎn)學(xué)研企”鏈條,促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化

38家省級(jí)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位大多是由地方政府通過(guò)投入先導(dǎo)資金,引入市場(chǎng)資本,研究院所搭建研發(fā)創(chuàng)業(yè)平臺(tái),以院士為主體組建科研團(tuán)隊(duì),以技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)需求,打造了“政市產(chǎn)學(xué)研企”一體化發(fā)展鏈條。從評(píng)估情況看,38家單位3年來(lái)引進(jìn)科技項(xiàng)目219個(gè),承擔(dān)科技項(xiàng)目472個(gè),累計(jì)申請(qǐng)專利3 012個(gè),累計(jì)申請(qǐng)著作權(quán)431個(gè),科技轉(zhuǎn)化成果467項(xiàng)。

2.5 能夠拓展優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),提升公益事業(yè)質(zhì)量

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位是從事科研公益活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織,公益性和非營(yíng)利性是其本質(zhì)屬性。通過(guò)政策宣傳和工作引導(dǎo),38家單位積極參與科普講座、科技論壇,承辦科技聯(lián)盟、行業(yè)年會(huì)、校園科普等活動(dòng),推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)在江蘇科技領(lǐng)域公益性服務(wù)方面發(fā)揮更大作用。

3 存在的問(wèn)題

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位作為一種新型機(jī)構(gòu)樣式和科研組織形式,目前還處于探索完善階段。從評(píng)估情況看,宏觀層面的制度設(shè)計(jì)和微觀層面的管理運(yùn)行等方面還存在以下問(wèn)題。

3.1 頂層設(shè)計(jì)相比形勢(shì)發(fā)展還有些滯后

近年來(lái),科技部門先后出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的多項(xiàng)政策,但國(guó)家層面還缺乏對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的宏觀統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì),新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的概念還不夠明確,法人性質(zhì)也多種多樣。從調(diào)研情況看,地方政府作為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的主要舉辦者和先導(dǎo)資金投入方,又往往扎堆于關(guān)注度高、周期短、回報(bào)好的產(chǎn)業(yè)科研項(xiàng)目,在基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新方面投入不足。有的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位與傳統(tǒng)的高校、科研院所和企業(yè)在部分領(lǐng)域形成直接競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致人才、資金的浪費(fèi),總體上看還未能形成各有側(cè)重、相互補(bǔ)充的適度競(jìng)爭(zhēng)格局。

3.2 實(shí)際運(yùn)行發(fā)展與初期目標(biāo)定位還有偏離

部分單位未處理好“改造”與“創(chuàng)造”的關(guān)系,有的僅依托部分科研人員搭建技術(shù)服務(wù)和轉(zhuǎn)化平臺(tái),滿足于產(chǎn)品修修補(bǔ)補(bǔ)的“改造”,缺乏革新“創(chuàng)造”主動(dòng)。有的未處理好“創(chuàng)新”與“服務(wù)”的關(guān)系,少數(shù)單位定位不高,運(yùn)行發(fā)展與創(chuàng)立時(shí)的戰(zhàn)略定位“偏航”,逐步退出科技主戰(zhàn)場(chǎng),從科技前沿退居后方,蛻變?yōu)橐话慵夹g(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。有的未處理好“事業(yè)”與“企業(yè)”的關(guān)系,新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人大多是非財(cái)政保障,后期需要市場(chǎng)運(yùn)作滿足生存發(fā)展,容易導(dǎo)致過(guò)于強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向,將精力放在產(chǎn)品研發(fā)和拓展市場(chǎng)上,忽略公益屬性和社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)。

3.3 管理體制、運(yùn)行機(jī)制還不夠規(guī)范

從評(píng)估了解情況看,新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位普遍采用理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,理事會(huì)為其決策機(jī)構(gòu),能夠快速響應(yīng)創(chuàng)新需求,整合創(chuàng)新要素資源,發(fā)揮創(chuàng)新主體的快速協(xié)同功能,實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源和市場(chǎng)資源有效整合和銜接。但由于其舉辦主體或參與共建的主體多元化,各主體之間協(xié)調(diào)困難,致使部分單位的理事會(huì)制度“形同虛設(shè)”,對(duì)于章程修訂、重大科研活動(dòng)、內(nèi)部運(yùn)行管理等重大事項(xiàng)的研究決策不通過(guò)理事會(huì)決議。有的高校和科研院所舉辦的新型研發(fā)機(jī)構(gòu),延續(xù)了其舉辦主體的科技組織形式和治理體系,反而違背了設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的初衷。

3.4 政策的激勵(lì)效應(yīng)還未能充分顯現(xiàn)

從當(dāng)前的扶持政策看,法人性質(zhì)往往是機(jī)構(gòu)運(yùn)行、人事管理、薪酬分配等制度的基礎(chǔ)和前提,選擇不同性質(zhì)的法人,對(duì)應(yīng)的管理體制、配套的支持政策也有不同。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人雖然整合了一些機(jī)構(gòu)形式的優(yōu)點(diǎn),但也受到一定制約,有的很難在保障公益性的同時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,企業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)往往無(wú)法享受到政府對(duì)非營(yíng)利性組織的扶持等[1]。

3.5 資源要素投入與成果產(chǎn)出有的還不相匹配

由于地方政府在扶持力度、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人才環(huán)境等方面存在差異,加之不同行業(yè)領(lǐng)域的“成長(zhǎng)期”“拔穗期”有別,導(dǎo)致各單位發(fā)展水平參差不齊。從評(píng)估情況看,近3年來(lái)政府對(duì)于13家單位共投入財(cái)政資金9.03億元,獲得省以上科技獎(jiǎng)勵(lì)8個(gè),孵化轉(zhuǎn)化的產(chǎn)值偏少,科技的放大效應(yīng)顯現(xiàn)還不明顯。有的主要從事基礎(chǔ)性研究的單位經(jīng)費(fèi)主要依賴于舉辦主體投入、政府補(bǔ)助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),成果轉(zhuǎn)化收入占比較少,還存在“自我造血”能力不強(qiáng)的問(wèn)題。從評(píng)估情況總體上看,近3年38家單位共獲得政府補(bǔ)助28.19億元,占到其總收入的45.61%,占比較高。

4 對(duì)策與建議

黨的二十大報(bào)告提出,完善黨中央對(duì)科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制,健全新型舉國(guó)體制,強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量。設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位,是機(jī)構(gòu)編制部門創(chuàng)新體制機(jī)制、服務(wù)國(guó)家科技建設(shè)的探索嘗試。針對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,建議要從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)政策協(xié)同等方面持續(xù)加強(qiáng),推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位健康發(fā)展。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和宏觀統(tǒng)籌

針對(duì)當(dāng)前新型研發(fā)機(jī)構(gòu)定義、定位都不夠明確的情況,國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)定條件和扶持辦法,面向不同類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)出臺(tái)差異化的指導(dǎo)意見(jiàn),形成各職能部門有序參與的工作機(jī)制,同時(shí)完善科技咨詢決策、科技宏觀統(tǒng)籌、重大任務(wù)協(xié)同落實(shí)等運(yùn)行機(jī)制[2]。加強(qiáng)不同區(qū)域新型研發(fā)機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的引導(dǎo),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“錯(cuò)位發(fā)展”,避免“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”,助力項(xiàng)目、人才、資金、機(jī)構(gòu)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和一體化配置,實(shí)現(xiàn)科技資源高效供給和合理布局。對(duì)于政府參與建設(shè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu),賦予更充分的技術(shù)路線決策權(quán)、科研經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和資源調(diào)動(dòng)權(quán),支持其自主選擇研究方式、調(diào)整技術(shù)路線、籌措使用資金、配備人員團(tuán)隊(duì)[1]。

4.2 建立完善新型研發(fā)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)、分類與評(píng)價(jià)體系

科技部印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立分類評(píng)價(jià)體系”,國(guó)家層面應(yīng)明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的分類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),明確不同行業(yè)類別的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)牽頭的行業(yè)主管部門,探索開(kāi)展全國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的普查備案工作,聚焦新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代管理體制、市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制、研發(fā)服務(wù)能力、服務(wù)企業(yè)成效、人才培養(yǎng)等方面,完善評(píng)價(jià)指標(biāo)和構(gòu)建評(píng)價(jià)體系,推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展[3]。

4.3 增強(qiáng)扶持政策的系統(tǒng)性協(xié)同性實(shí)施

放大扶持政策“普惠”性,探索突破不同法人類型的機(jī)構(gòu)享受不同扶持政策的限定。機(jī)構(gòu)編制、人社等部門探索試行事業(yè)編制“周轉(zhuǎn)池”、放寬外籍高層次人才引進(jìn)門檻、下放高級(jí)職稱評(píng)審權(quán)等措施吸引高端人才。用好用足支持科研團(tuán)隊(duì)、科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策,實(shí)施團(tuán)隊(duì)控股、股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、股票期權(quán)、項(xiàng)目收益分紅、崗位分紅等方式,激勵(lì)科技人員開(kāi)展科技成果轉(zhuǎn)化[4]。鼓勵(lì)支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與高校、科研院所聯(lián)合開(kāi)展人才培養(yǎng),推動(dòng)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的融合發(fā)展。

4.4 規(guī)范新型研發(fā)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位工作

結(jié)合深化事業(yè)單位改革和修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》工作,出臺(tái)支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的實(shí)施辦法。在事前培育環(huán)節(jié),著眼“高層次人才+核心技術(shù)”標(biāo)準(zhǔn),聯(lián)合科技、工信、衛(wèi)健、農(nóng)業(yè)等主管部門對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、科研能力、功能定位以及公益屬性等進(jìn)行綜合評(píng)估論證。在登記“準(zhǔn)入”條件上,明確公益屬性、批準(zhǔn)文件、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、登記資金及國(guó)資比例等基礎(chǔ)要素,規(guī)范審查標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和證書樣式;在事中監(jiān)管環(huán)節(jié),完善章程管理、年報(bào)公示、異常名錄管理、分類分級(jí)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等手段,保障和促進(jìn)其健康發(fā)展;在事后退出環(huán)節(jié),探索開(kāi)展階段性評(píng)估考核,形成有進(jìn)有出、優(yōu)勝劣汰的長(zhǎng)效機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前,事業(yè)單位在社會(huì)上認(rèn)可度高,舉辦主體擬登記設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的意愿比較強(qiáng)烈。但設(shè)立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位還處于探索階段,由于相關(guān)法規(guī)尚不完善,加之新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的組建形式、運(yùn)作模式、管理方式、發(fā)展樣式不盡相同,需要在實(shí)踐中不斷完善相關(guān)制度,規(guī)范新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位設(shè)立工作,并推動(dòng)其健康運(yùn)行,服務(wù)科技創(chuàng)新和地方轉(zhuǎn)型升級(jí)。