遼寧省科技創(chuàng)新人才政策工具選擇偏好及優(yōu)化建議

徐靜霞 孫曉彤

摘要：文章采用英格拉姆和施耐德政策工具分析框架，對(duì)遼寧省2018—2023年的11項(xiàng)科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)政策工具選擇存在權(quán)威工具單一化、激勵(lì)工具過度化、能力工具片面化、符號(hào)和規(guī)勸工具低頻化、學(xué)習(xí)工具失衡化的問題，并對(duì)此提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新人才政策；政策工具；英格拉姆和施耐德分析框架

中圖分類號(hào)：F124? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1674-0688（2023）03-0084-03

0 引言

科技創(chuàng)新人才是支持發(fā)展科技創(chuàng)新的第一資源，其人才政策是開展科技創(chuàng)新工作和優(yōu)化科技資源配置的重要手段，完善科技創(chuàng)新人才政策可以加快高質(zhì)量的人才隊(duì)伍建設(shè)，為開展科技創(chuàng)新工作打好地基。科技創(chuàng)新人才政策是科技創(chuàng)新政策的細(xì)分領(lǐng)域，對(duì)科技創(chuàng)新人才政策的優(yōu)化，同樣也是對(duì)科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化。

陳磊等［1］以2012—2018年遼寧省24份科技人才政策文本為研究樣本，從4個(gè)維度對(duì)樣本進(jìn)行了量化分析。劉靜［2］梳理了2004—2021年遼寧省142項(xiàng)科技人才政策的發(fā)展脈絡(luò)，結(jié)合遼寧省實(shí)際情況，將政策分為探索期、發(fā)展期和成熟期3個(gè)階段。索柏民等［3］以遼寧省科技人才隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策為研究對(duì)象，通過文本分析法梳理現(xiàn)狀，并從４個(gè)方面對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行定性分析。

英格拉姆和施耐德從政策主體影響政策客體行為方式的因素將政策工具分為權(quán)威性工具、激勵(lì)性工具、能力性工具、符號(hào)性工具、學(xué)習(xí)性工具［4］，其分類依據(jù)與政府制定科技創(chuàng)新人才政策的內(nèi)在邏輯一致，該分析框架對(duì)科技創(chuàng)新人才政策研究有適切性。郭霄鵬等［4］采用該分析框架對(duì)西部地區(qū)的34所地方本科高校的高層次人才政策進(jìn)行分析。張菁珂等［5］采用該分析框架對(duì)改革開放以來的高等教育國(guó)際化政策進(jìn)行分析。

綜上，關(guān)于遼寧省科技創(chuàng)新人才政策的研究鮮有政策工具方面的研究。為此，本文以英格拉姆和施耐德分析框架為基礎(chǔ)，分析遼寧省科技創(chuàng)新人才政策工具的選擇，為進(jìn)一步優(yōu)化遼寧省科技創(chuàng)新人才政策提出相應(yīng)建議。

1 政策來源與文本分析

1.1 政策來源

遼寧省科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍以及科研創(chuàng)新能力落后于其他發(fā)達(dá)省份。2021年，遼寧省R&D人員全時(shí)當(dāng)量為63 156人/年，位居全國(guó)第15名；國(guó)家級(jí)高新區(qū)從業(yè)人員有517 028人，占全國(guó)從業(yè)人員的2.06%；R&D經(jīng)費(fèi)為3 672 792萬元，位居全國(guó)第15名；R&D項(xiàng)目數(shù)為13 733項(xiàng)，占全國(guó)項(xiàng)目數(shù)的1.67%。

根據(jù)分析框架，以“科技人才”“科技創(chuàng)新人才”等為關(guān)鍵詞，在遼寧省人力資源和社會(huì)保障廳、科技部科技人才交流開發(fā)服務(wù)中心等平臺(tái)上，對(duì)2018—2023年的遼寧省科技創(chuàng)新人才政策進(jìn)行檢索，最后篩選出11項(xiàng)具有代表性的政策（見表1）。

1.2 政策文本分析

政策樣本中有6項(xiàng)是聯(lián)合發(fā)布，有6項(xiàng)是獨(dú)立發(fā)布，發(fā)文機(jī)構(gòu)共有9個(gè)，詳見表2。政策樣本的文本形式有6種：計(jì)劃（1項(xiàng)）、辦法（3項(xiàng)）、政策措施（3項(xiàng)）、意見（1項(xiàng)）、方案（2項(xiàng)）、通知（2項(xiàng)）。

本文采用編碼統(tǒng)計(jì)理論，并結(jié)合英格拉姆和施耐德分析框架中政策工具的內(nèi)涵，首先以政策文本中的具體條款為分析單位，按照政策序號(hào)-章節(jié)序號(hào)-條款序號(hào)的格式進(jìn)行編碼，如“1-2-8”表示第1項(xiàng)政策第2章節(jié)第8條款，其次判斷每個(gè)條款的政策工具使用情況，最后對(duì)政策工具使用情況等信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。最終共整理出217條政策條款，累計(jì)使用451次政策工具，詳見表3。

2 遼寧省科技創(chuàng)新人才政策工具選擇分析

2.1 權(quán)威工具使用過度化

權(quán)威工具是政策主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最簡(jiǎn)單、直接的政策工具，但是過度使用會(huì)產(chǎn)生消極作用。人才政策中權(quán)威工具共使用156次，占總量的34.59%；其中，權(quán)力處分9次（5.77%）、機(jī)構(gòu)管理55次（35.26%）、財(cái)務(wù)管制9次（5.77%）、人事管制83次（53.21%）。人事管制在權(quán)威工具中表現(xiàn)優(yōu)秀，其表現(xiàn)形式為對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行管制。本文政策樣本中權(quán)威工具的使用過度化，其人事管制的使用占該政策工具的一半以上，由于權(quán)威工具的使用缺乏彈性，所以過度使用會(huì)使政策客體對(duì)政策主體產(chǎn)生抵觸情緒，出現(xiàn)科技創(chuàng)新人才流失的情況，不利于科技創(chuàng)新活動(dòng)的開展。

2.2 激勵(lì)工具使用單一化

激勵(lì)工具是一把“雙刃劍”，恰當(dāng)使用可以激發(fā)政策客體開展科技創(chuàng)新活動(dòng)的積極性，不當(dāng)使用則會(huì)引起政策客體對(duì)激勵(lì)的低敏感性。人才政策中激勵(lì)工具使用76次，占總量的16.85%；其中，財(cái)政激勵(lì)25次（32.89%）、身份優(yōu)待28次（36.84%）、績(jī)效評(píng)估18次（23.68%）、利益獎(jiǎng)勵(lì)5次（6.58%）。財(cái)政激勵(lì)、身份優(yōu)待在激勵(lì)工具中表現(xiàn)較好，其表現(xiàn)形式分別為對(duì)個(gè)人或機(jī)構(gòu)開展科技創(chuàng)新活動(dòng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后提供財(cái)政方面的激勵(lì)、達(dá)到政策標(biāo)準(zhǔn)而獲得相應(yīng)身份認(rèn)定后帶來的優(yōu)待。本文政策樣本中主要以財(cái)政激勵(lì)和身份優(yōu)待為主，利益獎(jiǎng)勵(lì)僅使用5次，激勵(lì)工具的單一化使用會(huì)打消政策客體的積極性，甚至?xí)霈F(xiàn)與政府機(jī)關(guān)進(jìn)行利益交換的現(xiàn)象，不利于科技創(chuàng)新的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.3 能力工具使用片面化

政策目標(biāo)的實(shí)施需要能力工具的全面使用。人才政策中能力工具使用93次，占總量的20.62%；財(cái)政保障7次（7.53%）、基礎(chǔ)建設(shè)3次（3.23%）、管理運(yùn)行51次（54.84%）、技能培訓(xùn)26次（27.96%）、信息平臺(tái)6次（6.45%）。管理運(yùn)行表現(xiàn)優(yōu)秀，其表現(xiàn)形式為相關(guān)部門的設(shè)置和管理機(jī)制，以及部門、機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。本文政策樣本中能力工具的使用片面化，財(cái)政保障、基礎(chǔ)建設(shè)和信息平臺(tái)的使用僅占總量的17.21%，政策文本中主要以各部門與機(jī)構(gòu)的設(shè)置、牽頭部門與機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)等理論性工具為主，沒有財(cái)政保障、基礎(chǔ)建設(shè)與信息平臺(tái)搭建等實(shí)踐性工具，致使政策客體在踐行政策時(shí)缺乏實(shí)踐性、局限于理論工具。

2.4 符號(hào)和規(guī)勸工具使用低頻化

適當(dāng)?shù)姆?hào)和規(guī)勸工具使用可以改變政策客體的認(rèn)知，以提高其順服度，使其進(jìn)一步理解政策、自覺行動(dòng)。人才政策中符號(hào)和規(guī)勸工具使用52次，占總量的11.53%；其中價(jià)值倡導(dǎo)15次（28.85%）、理據(jù)18次（34.62%）、典型3次（5.77%）、勸誡16次（30.77%）。理據(jù)、勸誡表現(xiàn)較好，其表現(xiàn)形式為闡述政策與價(jià)值基本原理、鼓勵(lì)與勸誡相關(guān)人員理解各項(xiàng)政策進(jìn)而從事活動(dòng)。本文政策樣本中符號(hào)和規(guī)勸工具的使用低頻化，其使用次數(shù)是5類政策工具中最低的，低頻化會(huì)導(dǎo)致政策客體對(duì)政策主體的距離感增強(qiáng)，不利于未來政策落地。

2.5 學(xué)習(xí)工具使用失衡化

學(xué)習(xí)工具有利于推動(dòng)政策主體與客體之間的互動(dòng)，使政策主體與政策客體都能在政策過程中學(xué)習(xí)，以提高政策規(guī)劃、設(shè)計(jì)和執(zhí)行的能力。人才政策中學(xué)習(xí)工具使用74次，占總量的16.41%；其中權(quán)力下放11次（14.86%）、戰(zhàn)略規(guī)劃55次（74.32%）、基層參與0次、自我評(píng)估8次（10.81%）。戰(zhàn)略規(guī)劃表現(xiàn)優(yōu)異，其表現(xiàn)形式是為引導(dǎo)開展科技創(chuàng)新活動(dòng)而設(shè)置目標(biāo)遠(yuǎn)景和發(fā)展規(guī)劃。本文政策樣本中學(xué)習(xí)工具的使用失衡，政策文本大部分集中于戰(zhàn)略規(guī)劃，其他政策工具占比僅為25.67%，其中沒有使用基層參與政策工具。學(xué)習(xí)工具的使用不僅需要為政策客體提供準(zhǔn)確的戰(zhàn)略規(guī)劃，還需要將權(quán)力下放到基層、引導(dǎo)基層組織、人員參與政策制定及相關(guān)決策過程，倡導(dǎo)各單位進(jìn)行自我評(píng)估。

3 遼寧省科技創(chuàng)新人才政策工具優(yōu)化建議

3.1 權(quán)威工具

在權(quán)威工具的使用上要均衡組合多種政策工具，避免出現(xiàn)過度使用的現(xiàn)象。權(quán)威工具可以與其他工具均衡組合，如與符號(hào)和規(guī)勸工具組合，將硬性態(tài)度與軟性鼓勵(lì)組合，有利于平衡政策主體與客體之間的地位。權(quán)威工具中還可以增加權(quán)力處分工具和財(cái)務(wù)管制工具的使用，使權(quán)威工具的使用更平衡。

3.2 激勵(lì)工具

激勵(lì)工具中要減少身份優(yōu)待與財(cái)政激勵(lì)的使用，避免出現(xiàn)政策客體價(jià)值觀改變，與政府機(jī)關(guān)進(jìn)行利益交換的現(xiàn)象。增加績(jī)效評(píng)估工具和利益獎(jiǎng)勵(lì)工具的使用，績(jī)效評(píng)估工具可以對(duì)有關(guān)人員或單位進(jìn)行評(píng)估，利益獎(jiǎng)勵(lì)工具可以調(diào)動(dòng)政策客體的積極性。

3.3 能力工具

加強(qiáng)能力工具的實(shí)踐性，提高財(cái)政保障、基礎(chǔ)建設(shè)與信息平臺(tái)工具的使用，為政策客體提供具有實(shí)踐性的依據(jù)。充足的財(cái)政保障可以讓科技創(chuàng)新人才政策有效落地，科技創(chuàng)新人才也需要基礎(chǔ)建設(shè)配套政策保證科技創(chuàng)新活動(dòng)順利進(jìn)行，信息平臺(tái)的搭建可以發(fā)揮集聚優(yōu)勢(shì)，達(dá)到“1+1>2”的效果。

3.4 符號(hào)和規(guī)勸工具

增加符號(hào)和規(guī)勸工具的使用，改變符號(hào)和規(guī)勸工具低頻化的現(xiàn)象。首先，可以增加典型工具的使用，通過樹立典型與示范讓政策客體更直觀形象地理解政策目標(biāo)。然后，可以增加理據(jù)工具的使用，科學(xué)闡述政策制定的目標(biāo)意義，強(qiáng)化政策工具的文化符號(hào)意義。

3.5 學(xué)習(xí)工具

要想扭轉(zhuǎn)學(xué)習(xí)工具失衡化的局面，就要提高基層參與工具和自我評(píng)估工具的使用，基層參與工具使基層人員對(duì)人才政策的理解加深，提高基層人員的參與度，以此激發(fā)人才的積極性和創(chuàng)造性；自我評(píng)估工具可以提高有關(guān)單位的內(nèi)部管理水平，在政策落地過程中極大地提高了管理效率。

4 結(jié)語

綜合看來，遼寧省在遼寧省人力資源和社會(huì)保障廳、遼寧省人民政府辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳等部門的支持下，遼寧省科技創(chuàng)新人才政策頻繁出臺(tái)，為科技創(chuàng)新人才在遼寧省開展科技創(chuàng)新工作創(chuàng)造了較好的政策環(huán)境，但政策工具選擇存在權(quán)威工具單一化、激勵(lì)工具過度化、能力工具片面化、符號(hào)和規(guī)勸工具低頻化、學(xué)習(xí)工具失衡化的問題。據(jù)此，對(duì)遼寧省科技創(chuàng)新人才政策工具優(yōu)化提出相應(yīng)的建議，完善遼寧省科技創(chuàng)新人才政策體系。

5 參考文獻(xiàn)

［1］陳磊，杜寶貴.遼寧省科技人才政策文本分析［J］.沈陽大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，22（3）：276-281.

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［3］索柏民，劉靜.數(shù)字賦能視角下遼寧省科技人才政策創(chuàng)新路徑分析［J］.科技和產(chǎn)業(yè)，2022，22（4）：108-111.

［4］郭霄鵬，張笑予，馬多秀.西部地方高校高層次人才政策工具的選擇偏好及優(yōu)化路徑——基于英格拉姆和施耐德的分析框架［J］.寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，42（6）：92-99.

［5］張菁珂，祁占勇.我國(guó)高等教育國(guó)際化政策工具的選擇偏好及改進(jìn)策略——基于施耐德和英格拉姆的分析框架［J］.中國(guó)高教研究，2022（1）：49-55.