天津市區(qū)級財(cái)政運(yùn)行情況分析

◎文/韓博華

一、“十三五”時(shí)期區(qū)級財(cái)政運(yùn)行情況回顧

（一）財(cái)政收入質(zhì)量改善

“十三五”時(shí)期，天津市積極調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)，努力做實(shí)做優(yōu)財(cái)政收入，稅源經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，非稅收入管理更加規(guī)范，區(qū)級財(cái)政收入質(zhì)量明顯改善。

一是稅收拉動作用顯著增強(qiáng)。2016年至2019年，區(qū)級稅收對財(cái)政收入增長的拉動作用不斷增強(qiáng)。如表1所示，2019年，區(qū)級稅收收入998億元，占一般公共預(yù)算收入的比重為78.6%。2016年，這一比重為58.6%。2019年與2016年相比，稅收占比提升20個(gè)百分點(diǎn)，年均增速接近7%，收入結(jié)構(gòu)與質(zhì)量向好。

二是減稅降費(fèi)效應(yīng)顯現(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期，天津市實(shí)施減稅降費(fèi)政策，在全面落實(shí)增值稅降率、階段性減免社保繳費(fèi)等國家政策的基礎(chǔ)上，不斷改善營商環(huán)境，先后取消了各項(xiàng)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，成為全國較早實(shí)現(xiàn)地方涉企行政事業(yè)性“零收費(fèi)”的省市。反映在財(cái)政收支上，區(qū)級非稅收入中與收費(fèi)有關(guān)的收入持續(xù)下降。2019年區(qū)級財(cái)政收入中行政事業(yè)性收費(fèi)13.3億元，與2016年行政事業(yè)性收費(fèi)61.2億元的規(guī)模相比下降了78.3%。

表1 天津市區(qū)級稅收與非稅收入情況（單位：億元）

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級持續(xù)推進(jìn)

“十三五”時(shí)期，天津市區(qū)級財(cái)政積極支持招商引資，利用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、政府投資等配套政策，加快制造業(yè)向高端、智能、綠色、服務(wù)方向轉(zhuǎn)型升級，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，支持新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換。

從財(cái)源結(jié)構(gòu)看，近年來各區(qū)經(jīng)濟(jì)增長對第三產(chǎn)業(yè)的依賴度提高。在傳統(tǒng)的房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)之外，金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)和能源行業(yè)逐漸成長為區(qū)級稅收支柱行業(yè)。其中中心城區(qū)三產(chǎn)優(yōu)勢最大，和平、河西兩區(qū)均以金融業(yè)為第一財(cái)源支柱，河西區(qū)金融業(yè)稅收占比超過50%。此外，在生物醫(yī)藥、先進(jìn)設(shè)備制造、汽車制造等典型的新動能產(chǎn)業(yè)方面，部分區(qū)有較好表現(xiàn)。濱海新區(qū)作為國家改革開發(fā)先行區(qū)，通信設(shè)備制造業(yè)和汽車制造業(yè)稅收在全市占72%左右，武清區(qū)汽車制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、通信和專業(yè)設(shè)備制造業(yè)占比均在10%以上。

（三）財(cái)政支出強(qiáng)度較高

“十三五”時(shí)期，天津市區(qū)級財(cái)政始終保持較高的支出強(qiáng)度，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動全市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展等方面積極貢獻(xiàn)財(cái)政力量。

從表2可見，2019年，全市一般公共預(yù)算支出3555.7億元，區(qū)級一般公共預(yù)算支出2258.4億元，區(qū)級財(cái)政承擔(dān)著全市近三分之二的支出責(zé)任。2016年至2019年，區(qū)級一般公共預(yù)算支出占全市一般公共預(yù)算支出的比例均在60%以上，為各項(xiàng)重大戰(zhàn)略、民生政策落地提供了強(qiáng)有力的支持。

表2 市、區(qū)兩級一般公共預(yù)算支出情況（單位：億元）

（四）“三?！敝С龅玫街攸c(diǎn)保障

在區(qū)級財(cái)政支出順序中，“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的“三?！敝С雠旁趦?yōu)先位置。從“三?！敝С稣伎捎秘?cái)力的比重看，以2018年為例，全市平均水平為44%，其中河北、紅橋、薊州、寧河等4個(gè)區(qū)占比超過70%，“三?！敝С鲆呀?jīng)成為基層財(cái)政支出的重點(diǎn)內(nèi)容。

其中，“保工資”“保運(yùn)轉(zhuǎn)”是基層政府履職盡責(zé)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障，“?；久裆眲t關(guān)系到人民群眾的切身利益。各區(qū)財(cái)政支出注重保障和改善民生事業(yè)，加快補(bǔ)齊重點(diǎn)民生領(lǐng)域短板?！笆濉睍r(shí)期，區(qū)級一般公共預(yù)算支出用于民生領(lǐng)域的占比始終保持在較高水平。如2019年區(qū)級財(cái)政用于與“穩(wěn)就業(yè)”直接相關(guān)的社會保障和就業(yè)支出為239.3億元，與2016年比較，增幅高達(dá)43.9%，遠(yuǎn)高于一般公共預(yù)算支出整體增幅，見表3。

表3 2019年天津市民生支出情況（單位：億元）

（五）各區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)不同特征

受地理位置、歷史條件、功能定位以及區(qū)域政策等因素影響，“十三五”時(shí)期以來，天津市各區(qū)財(cái)政狀況呈現(xiàn)差異性特征。

從收支規(guī)模及結(jié)構(gòu)看，濱海新區(qū)作為天津市下轄的副省級區(qū)和國家級新區(qū)，財(cái)政收入和支出總量在全市各區(qū)中處于絕對領(lǐng)先地位。2019年，濱海新區(qū)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重達(dá)88%，其中制造業(yè)、金融業(yè)和批發(fā)零售業(yè)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，總體財(cái)力狀況良好。中心城區(qū)近年來著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增值稅、企業(yè)所得稅是一般公共預(yù)算收入的主要來源。與中心城區(qū)相比，環(huán)城四區(qū)收支規(guī)模相對較大，制造業(yè)稅收貢獻(xiàn)度更高，且近年來成交地塊較多，基金收入是其財(cái)政收入的重要來源之一。涉農(nóng)五區(qū)內(nèi)部分化明顯，其中武清區(qū)近年來保持快速發(fā)展，財(cái)政收支總量較高，寧河區(qū)、薊州區(qū)等傳統(tǒng)涉農(nóng)區(qū)縣則面臨較大的收支壓力。

二、存在的問題及原因分析

（一）財(cái)政收入增長乏力

“十三五”時(shí)期是減稅降費(fèi)等各項(xiàng)重大戰(zhàn)略落地期，也是天津市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、爬坡過坎的“陣痛期”。受此影響，區(qū)級財(cái)政收入規(guī)模呈現(xiàn)負(fù)增長的形態(tài)。大部分區(qū)的財(cái)政收入水平呈下降趨勢，降幅大都在10%上下，最大降幅超過 40個(gè)百分點(diǎn)。2019年全市16個(gè)區(qū)一般公共預(yù)算收入1270億元，與2016年相比降幅為27.6%。其中，市內(nèi)六區(qū)降幅最高，2019年合計(jì)收入203.1億元、降幅50%；環(huán)城四區(qū)合計(jì)收入283.7億元、降幅18.9%；涉農(nóng)五區(qū)280.1億元、降幅14.2%；濱海新區(qū)502.7億元、降幅25.3%。全市各區(qū)從地域外圍向中心城區(qū)，財(cái)政一般預(yù)算收入下降幅度呈增長之勢。

預(yù)計(jì)“十四五”期間各區(qū)財(cái)政收入水平提高仍面臨較大壓力。一是經(jīng)濟(jì)增速影響財(cái)政增速。財(cái)稅結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然會體現(xiàn)為財(cái)政收入的快速增長，反之亦然。中短期內(nèi)，天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍將面臨疫情帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn)。二是土地收入難以為繼。繼2016年9月推出“津七條”、施行區(qū)域性住房限購和差別化住房信貸政策后，2017年天津市又推出了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，樓市政策趨緊。隨著城市建成區(qū)的外延性擴(kuò)張放緩，住房交易進(jìn)入“存量房”的時(shí)代。與之直接相關(guān)的政府土地出讓金收入的增長也將放緩，而新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)尚未完全形成，且稅源經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有延遲性，短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)難以顯現(xiàn)，見圖1。

（二）必保支出保障難度增大

圖1 天津市區(qū)級一般公共預(yù)算收入情況（單位：億元）

對區(qū)級來說，在地方財(cái)政資金流動性緊張的情況下，要堅(jiān)持“三?！敝С鲈谪?cái)政支出中的優(yōu)先順序，切實(shí)保障基本民生、工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。以2018年為例，全市16個(gè)區(qū) “三?！敝С?80億元，“三?！笨捎秘?cái)力1990億元，區(qū)級財(cái)政“三?！敝С隹傮w尚能保障。但在實(shí)際執(zhí)行中，在國家標(biāo)準(zhǔn)的“三?！敝馊匀淮嬖谄渌乇ｍ?xiàng)，增大了區(qū)級財(cái)政保障壓力，造成部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，單純依靠區(qū)級可用財(cái)力無法給予支持和保障。

一是具有“三?！毙再|(zhì)的喪葬費(fèi)、撫恤金、公益性崗位人員工資、職工基本養(yǎng)老金“缺口”部分，以及維穩(wěn)、扶貧、救災(zāi)、防疫、環(huán)保等臨時(shí)性應(yīng)急支出等，雖然不屬于“三保”范圍，但卻是具有“三?！毙再|(zhì)的剛性支出，導(dǎo)致區(qū)級財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。二是在許多“三保”范圍內(nèi)的民生支出方面，天津市在實(shí)際執(zhí)行政策中的落實(shí)數(shù)遠(yuǎn)高于財(cái)政部的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，使地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，各區(qū)面臨日益緊迫的支出壓力。

（三）財(cái)政自給能力下降

整體來看，如圖2所示，2015年以后區(qū)級財(cái)政收支平衡程度 （選取相對量指標(biāo)一般公共預(yù)算收入/支出測算財(cái)政收支平衡程度）呈逐年下滑趨勢，2015年為84%，2019年已降至56%。各區(qū)對市級轉(zhuǎn)移支付依賴程度逐年加劇。

具體到區(qū)域，因大部分區(qū)一般公共預(yù)算收入下降，同時(shí)疊加半數(shù)以上區(qū)域一般公共預(yù)算支出規(guī)模擴(kuò)張，2016年以來，天津市下轄各區(qū)一般公共預(yù)算自給率普遍下滑。2019年，中心城區(qū)財(cái)政收入規(guī)模相對較小的河北區(qū)、河?xùn)|區(qū)和紅橋區(qū)，環(huán)城四區(qū)中的西青區(qū)和津南區(qū)，以及除武清區(qū)外的四個(gè)涉農(nóng)區(qū)域，一般公共預(yù)算平衡度已降至低于56%。其中紅橋區(qū)、寧河區(qū)和薊州區(qū)近三年一般公共預(yù)算平衡度均在45%以下，一般公共預(yù)算自給能力較差。

在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，地方政府承擔(dān)的公共事務(wù)支出主要依靠地方公共預(yù)算收入、上級轉(zhuǎn)移支付及債務(wù)籌措。對區(qū)級財(cái)政而言，公共預(yù)算收入是滿足支出需要的最穩(wěn)定的收入種類。2016年以來，天津市下轄大部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速較低，稅收收入總體下降，疊加非稅收入下滑，一般公共預(yù)算收入下降，財(cái)力增長主要依賴基金收入和上級補(bǔ)助收入?！笆奈濉睍r(shí)期，天津各區(qū)還肩負(fù)著落實(shí)“六穩(wěn)”“六?！比蝿?wù)、推進(jìn)“一基地三區(qū)”建設(shè)、貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等重任。隨著收入增長趨緩與剛性支出增加矛盾日益突出，財(cái)力收支平衡難度加大，難以發(fā)揮財(cái)政在引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的關(guān)鍵作用。

（四）各區(qū)發(fā)展協(xié)同性不高

天津市各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，一般稅源穩(wěn)定，財(cái)力充足，政府提供基本公共服務(wù)的能力較強(qiáng)，而對于一些僅能維持“吃飯財(cái)政”的地區(qū)，基本公共服務(wù)供給能力較弱，由此造成地區(qū)間基本公共服務(wù)不均等。僅就市內(nèi)六區(qū)來比較，中心各城區(qū)雖地理位置臨近，但收入體量差距巨大，河西區(qū)財(cái)政收入始終是紅橋區(qū)的兩倍以上，資源要素更加向優(yōu)勢地區(qū)聚集，劣勢地區(qū)則處境更加困難。此外，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化競爭和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍存在，各區(qū)經(jīng)常為了同一個(gè)招商項(xiàng)目不斷抬高優(yōu)惠政策、無序競爭，造成不必要的損失。

圖2 區(qū)級財(cái)政收支平衡度

（五）基層財(cái)政運(yùn)行存在風(fēng)險(xiǎn)

2016年至今，各區(qū)普遍存有規(guī)模不等的顯性和隱性債務(wù)，部分區(qū)接近國家規(guī)定的300%警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。

分區(qū)域來看，中心城區(qū)債務(wù)壓力體現(xiàn)為政府債務(wù)償付壓力，其中經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的河北區(qū)、河?xùn)|區(qū)和紅橋區(qū)政府債務(wù)壓力較重，其余三個(gè)中心城區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對可控。環(huán)城四區(qū)和涉農(nóng)五區(qū)城投公司數(shù)量較少，但歷史積累了較大規(guī)模的帶息債務(wù)，后續(xù)環(huán)城四區(qū)和涉農(nóng)五區(qū)的債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力預(yù)計(jì)將進(jìn)一步上升。近年來天津市積極防范化解區(qū)級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但受償債時(shí)限約束，隨著2021年至2022年還債高峰期的到來，必將給區(qū)級財(cái)政收支帶來較大壓力。

三、“十四五”時(shí)期區(qū)級財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的對策建議

“十四五”時(shí)期是加快健全現(xiàn)代財(cái)政制度、提升財(cái)政治理能力的關(guān)鍵時(shí)期。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展，保障基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，需著眼于調(diào)和收支，從增加財(cái)政收入和規(guī)范財(cái)政支出兩方面入手，積極作為，化解風(fēng)險(xiǎn)，提升區(qū)級財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。

（一）多渠道增加區(qū)級財(cái)政收入

1.培植高效穩(wěn)定財(cái)源

構(gòu)建穩(wěn)定規(guī)范的地方收入體系，加快構(gòu)建完善的地方稅體系，持續(xù)引育新動能，降低地方政府對土地財(cái)政的依賴度，使地方政府擁有較為穩(wěn)定的自主稅收來源。一是在確保減稅降費(fèi)力度不減的前提下，加大推進(jìn) “放管服”力度，進(jìn)一步改善公共福利和營商環(huán)境，為扶持培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和財(cái)政增收渠道打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是謀劃好區(qū)域定位和產(chǎn)業(yè)布局，分類施策，使各區(qū)在頂層發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，改變內(nèi)部無序競爭局面，增強(qiáng)輻射帶動能力，優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)力，增強(qiáng)自我“造血”與“循環(huán)”功能。

2.加大各類預(yù)算資金統(tǒng)籌力度

統(tǒng)籌考慮各類預(yù)算資金，提高財(cái)政資金使用效率。一是加大資金整合力度，將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，逐步實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算“一本賬”，并重新梳理和壓縮專款適用范圍，提高基層財(cái)政對預(yù)算資金使用的統(tǒng)籌能力。二是加大存量資金盤活力度，將存量資金盤活納入預(yù)算編制范圍，并將盤活資金及時(shí)向基層推廣、投入使用。

3.強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

要以“防促并舉”的理念強(qiáng)化債務(wù)管理。既防止地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)蔓延，也運(yùn)用好債務(wù)資源促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依靠債務(wù)展期、債務(wù)市場化等手段化解存量債。按照市場化、法治化方向，完善政府舉債規(guī)模確立機(jī)制，保持債務(wù)規(guī)模與償債能力匹配。據(jù)實(shí)考量區(qū)級債務(wù)可持續(xù)性，在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，有效利用債務(wù)資金緩解現(xiàn)金流不足困境。

（二）規(guī)范區(qū)級財(cái)政支出

1.全面梳理財(cái)政必保事項(xiàng)

加強(qiáng)對“十四五”時(shí)期的基層財(cái)政收支形勢研判，以2020年疫情防控方面的突發(fā)支出和各項(xiàng)社會事業(yè)新增支出為重點(diǎn)，全面整理區(qū)級政府面臨的各類必保事項(xiàng)。對各類民生事業(yè)的“硬性”保障標(biāo)準(zhǔn)，以及“三保”之外的必保人員，如勞務(wù)派遣人員、政府雇員等，進(jìn)行一次系統(tǒng)摸底清查，以便于分類解決，由市級財(cái)政在測算轉(zhuǎn)移支付方面充分考慮此因素。 結(jié)合當(dāng)前預(yù)算管理一體化工作，探索將“三?！毕嚓P(guān)事項(xiàng)以統(tǒng)一口徑納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，使上級財(cái)政可以實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算安排與執(zhí)行情況。

2.合理確定支出責(zé)任及標(biāo)準(zhǔn)

一是進(jìn)一步理順財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，基層保障范圍適度“縮圍”。除了另有規(guī)定外，不強(qiáng)制要求區(qū)級政府對上級下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和改革政策進(jìn)行配套。調(diào)整完善市對區(qū)財(cái)政體制，市級適當(dāng)集中財(cái)力，加大對困難區(qū)“三?！蓖度肓Χ?。二是因地施策，充分考慮各區(qū)財(cái)政承受能力，科學(xué)地制定政策和提高支出增長標(biāo)準(zhǔn)，審慎出臺涉及面廣的增支事項(xiàng)，不對超出財(cái)力的民生政策做過高承諾。

3.推進(jìn)預(yù)算績效改革

進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理制度改革。一是完善預(yù)算績效目標(biāo)。研究出臺精細(xì)化、科學(xué)化的支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，提升基層預(yù)算管理能力，加大預(yù)算編制核查力度，提高零基預(yù)算應(yīng)用質(zhì)量和應(yīng)用效果。二是開展全過程績效監(jiān)控。及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的問題并進(jìn)行調(diào)整和糾正。三是推進(jìn)績效評價(jià)。加大預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果、審計(jì)問題整改情況與預(yù)算安排的掛鉤力度，提升區(qū)級財(cái)政資源配置效益。

4.創(chuàng)新財(cái)政支持方式

積極發(fā)揮財(cái)政 “四兩撥千斤”的帶動作用，大力吸引社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。進(jìn)一步規(guī)范制度、強(qiáng)化指導(dǎo)，參考部分發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)區(qū)級政府通過市場機(jī)制解決文化、體育等城鄉(xiāng)公用事業(yè)建設(shè)，以及公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型設(shè)備購置更新等支出事項(xiàng)，探索通過股權(quán)投資、融資租賃、基金等市場運(yùn)作方式提供部分公共服務(wù)。