西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇

曾 健

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主要路徑。西藏和平解放以來,城鄉(xiāng)面貌實現(xiàn)了“短短幾十年,跨越上千年”的歷史巨變。正如馬克思在《哲學的貧困》中所形容的“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變,整個社會也跟著改變”,(1)卡爾·馬克思、弗里德里?！ざ鞲袼?《馬克思恩格斯文集》第1卷,中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯,北京:人民出版社,2009年,第618頁。西藏開啟現(xiàn)代化建設新征程,發(fā)展不平衡不充分問題仍然較為突出。西藏城鄉(xiāng)發(fā)展差距呈現(xiàn)不斷拉大的趨勢,給經(jīng)濟社會繼續(xù)保持快速發(fā)展帶來較大壓力。(2)鄧發(fā)旺、徐愛燕:《西藏城鄉(xiāng)發(fā)展差距分析》,《西藏研究》2010年第5期,第44頁。提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平是目前西藏城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重,也是解決好“三農(nóng)”問題的根本途徑。(3)胡潔:《西藏城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平測度與評價研究》,《西藏研究》2015年第5期,第76頁。破解“非典型”二元結(jié)構(gòu)的獨特發(fā)展模式約束,必須構(gòu)建新型高原城鄉(xiāng)關(guān)系,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,走融合發(fā)展之路。(4)徐伍達:《民主改革以來西藏農(nóng)牧區(qū)歷史巨變》,《西藏研究》2019年第2期,第53—55頁。解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟問題等一系列短板,有利于最終實現(xiàn)西藏自治區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展,也對推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重大的貢獻。(5)龐洪偉、于陽陽:《西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平測度與評價研究》,《西藏發(fā)展論壇》2021年第5期,第77頁。習近平總書記指出,“沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,就沒有整個國家現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化進程中,如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系,在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗?！?6)習近平:《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手》,《奮斗》2019年第11期,第1頁。鄉(xiāng)村振興是“三農(nóng)工作”的總抓手,而城鄉(xiāng)融合是破局鄉(xiāng)村問題的重要策略。為加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,西藏自治區(qū)第十次黨代會提出“大力實施‘縣域突破’戰(zhàn)略,堅持產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合,鼓勵有條件的縣優(yōu)化布局生產(chǎn)空間。”(7)王君正:《堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導·全面貫徹新時代黨的治藏方略·為建設團結(jié)富裕文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化新西藏而努力奮斗——在中國共產(chǎn)黨西藏自治區(qū)第十次代表大會上的報告》,《西藏日報》2021年12月3日,第2版。黨的二十大報告強調(diào),“著力提高全要素生產(chǎn)率,著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平,著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。”(8)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟·為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日,第1版。進入新發(fā)展階段,西藏提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平有利于培育壯大區(qū)內(nèi)市場,暢通城鄉(xiāng)要素流通,為加快創(chuàng)建高原經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)提供高效的資源配置,更好服務和融入新發(fā)展格局。

一、西藏城鄉(xiāng)關(guān)系的演進

和平解放前,西藏只有一些以寺廟為中心,貴族、農(nóng)奴主莊園為主體形成的居住區(qū),城鎮(zhèn)的功能僅僅是一定區(qū)域內(nèi)政治與宗教活動和農(nóng)副產(chǎn)品的交換中心。(9)《西藏自治區(qū)概況》編寫組編寫:《西藏自治區(qū)概況》,修訂本,北京:民族出版社,2009年,第547頁。地方經(jīng)濟基本上是以使用人力、畜力和簡單工具為主的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟,第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重超過97%,領(lǐng)主占有幾乎全部生產(chǎn)資料,而占總?cè)丝?5%左右的農(nóng)奴和奴隸處于人身依附狀態(tài),西藏城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?%左右,(10)多杰才旦、江村羅布主編:《西藏經(jīng)濟簡史》,北京:中國藏學出版社,1995年,第549頁。城鎮(zhèn)化長期處于停滯狀態(tài)。零星分散的城鎮(zhèn)存續(xù)主要依靠對農(nóng)牧業(yè)超經(jīng)濟壓榨作為支撐,基本沒有物資流向鄉(xiāng)村,是一種單向的物資流動。民主改革后,西藏的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了歷史性變革,城鎮(zhèn)化建設和城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就,逐步形成了城鄉(xiāng)結(jié)合、共同發(fā)展的格局,打破了社會長期封閉、停滯的局面,開啟了西藏走向現(xiàn)代社會的歷史進程。特別是黨的十八大以來,西藏加快推進新型城鎮(zhèn)化建設,促進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展,打造生態(tài)良好、特色鮮明、宜居宜業(yè)的城鄉(xiāng)人居環(huán)境?？傮w而言,西藏城鄉(xiāng)關(guān)系大致可以劃分為以下五個階段。

(一)平行雙向發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系(1951—1978年)

新中國成立后,全國實行以重工業(yè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,以統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、(11)1953年11月,糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷;1954年9月,棉花實行統(tǒng)購統(tǒng)銷;1957年8月,近60種農(nóng)產(chǎn)品實行國家統(tǒng)一收購,農(nóng)產(chǎn)品即使完成了國家計劃收購或統(tǒng)一收購任務,也不能在市場上自由銷售,必須以低價賣給國家及其委托的收購商店。但西藏完成社會主義改革前,實行靈活的“統(tǒng)購統(tǒng)銷制度”,廣泛開展自由交換。人民公社制度(12)1956年至1958年,全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)由初級社過渡到高級社再過渡到人民公社,實現(xiàn)了農(nóng)村所有制形式從私有制、半公有制到公有制的根本性變化,國家完全掌控了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的全過程。和戶籍制度(13)1958年1月9日,第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》,第一次明確將城鄉(xiāng)居民分為“非農(nóng)業(yè)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍,開始對人口自由流動實行嚴格限制和管制。為代表的“三大支柱”,構(gòu)建了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行的基本框架,全國層面形成了工業(yè)、城市優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系。與全國其他省市不同,西藏地方的城鄉(xiāng)關(guān)系呈“平行發(fā)展”態(tài)勢,(14)李濤:《西藏鄉(xiāng)村城市化分析——兼論麥基的亞洲城市化模式(Desakota)》,《西藏研究》2005年第1期,第91—95頁。有學者將其定義為“非典型”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在20世紀50年代,康(川)藏公路和青藏公路同時通車拉薩后,修通了羊八井至日喀則、江孜至日喀則、江孜至亞東、拉薩至江孜、拉薩至澤當、邦達至芒康、黑河至阿里等公路,同時打通從新疆南疆葉城至阿里噶爾昆沙的新藏公路,初步形成連接區(qū)內(nèi)外的公路網(wǎng),加快了城鄉(xiāng)之間的互動聯(lián)系。民主改革后,建立了農(nóng)牧民個體所有制,徹底廢除了農(nóng)奴和奴隸對農(nóng)奴主的人身依附關(guān)系,廢除了封建制度、封建剝削和封建特權(quán),廢除了烏拉差役和高利貸債務,1960年底,全區(qū)成立78個縣(包括縣級區(qū))、283個區(qū)級政權(quán)和1009個鄉(xiāng)級政權(quán)。(15)徐伍達:《民主改革以來西藏農(nóng)牧區(qū)歷史巨變》,第45—46頁。通過“四反雙減”,在城鎮(zhèn)安置貧民和游民,組織就業(yè)、生產(chǎn),正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系,有力地配合了農(nóng)村、牧區(qū)和寺廟的民主改革。(16)徐伍達:《民主改革以來西藏農(nóng)牧區(qū)歷史巨變》,第45頁。1966年,全區(qū)共試辦了150多個人民公社,1970年又陸續(xù)辦起了1070多個人民公社,到1975年底全區(qū)(不含阿里地區(qū)和8個邊境鄉(xiāng))建立了1921個人民公社,至此西藏農(nóng)牧區(qū)基本實現(xiàn)了人民公社化。(17)徐伍達:《民主改革以來西藏農(nóng)牧區(qū)歷史巨變》,第47頁。根據(jù)進藏部隊后勤保障的需要,軍地機關(guān)相繼建立了修理廠、被服廠、皮革廠等工業(yè)企業(yè),這些企業(yè)隨后相繼獲得較大發(fā)展。1959—1978年,西藏全社會固定資產(chǎn)投資重點是進行與政權(quán)建設相適應的基礎(chǔ)設施建設。中央撥款并派遣技術(shù)人員幫助西藏地方進行經(jīng)濟建設,著力“填補空白”。西藏地方出現(xiàn)了帶有現(xiàn)代色彩的工廠,工業(yè)企業(yè)迅速發(fā)展,第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重呈顯著上升趨勢。至20世紀70年代后期,西藏的工礦企業(yè)發(fā)展到200多個。這些企業(yè)多利用自然資源,所產(chǎn)產(chǎn)品為當時經(jīng)濟建設和人民生活所急需,如組建了西藏第一個現(xiàn)代化的毛紡企業(yè)——林芝毛紡廠。這一階段,在中央和全國人民的大力支持下,西藏集中力量發(fā)展生產(chǎn)和休養(yǎng)生息,努力提高人民生活水平,城鄉(xiāng)居民收入逐年增加。1978年,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為575元,農(nóng)村居民人均可支配收入為174元,分別比全國平均水平高232元、40元,過去落后的城鄉(xiāng)舊貌均得到極大改善。

(二)變革轉(zhuǎn)型發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系(1979—1993年)

黨的十一屆三中全會后,特別是1980年中央召開第一次西藏工作座談會,改革開放給西藏城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展帶來了歷史性轉(zhuǎn)機。1980年4月,中共中央在《西藏工作座談會紀要》中明確指出:“發(fā)展工業(yè),首先要調(diào)整、整頓好現(xiàn)有工業(yè)企業(yè),挖掘潛力,發(fā)揮效用。要充分利用當?shù)氐淖匀毁Y源,著重發(fā)展輕紡工業(yè),決不要搞無米之炊。……還要充分利用水力、地熱等資源,發(fā)展動力和燃料工業(yè)?！?18)中共中央文獻研究室、中共西藏自治區(qū)委員會編:《西藏工作文獻選編(一九四九——二〇〇五年)》,北京:中央文獻出版社,2005年,第307頁。根據(jù)中央指示精神,西藏認真解決工業(yè)戰(zhàn)線過長問題,大力進行工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”了33個長期虧損、嚴重缺乏原材料、產(chǎn)品無銷路和經(jīng)濟效益差的廠礦企業(yè),如化肥廠、糖廠、造紙廠、玻璃廠等,并對保留的工業(yè)企業(yè)進行全面整頓和改造。隨著改革開放和以經(jīng)濟建設為中心政策的確定,西藏對經(jīng)濟確立了“調(diào)整、改革、整頓、提高”方針,促進了城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。中央從西藏實際出發(fā),以發(fā)展農(nóng)牧業(yè)為主,為西藏農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)確定了休養(yǎng)生息的“放、免、減、?！闭?(19)“放”即放寬政策,尊重隊、組、戶的自主權(quán),取消政府對生產(chǎn)、種植的指令性計劃;“免”即免征農(nóng)牧稅收,取消一切形式的派購;“減”即減輕農(nóng)牧民負擔,廢除一切形式的用工攤派任務;“保”即保證必要的供應。實行“土地歸戶使用,自主經(jīng)營,長期不變”,“牲畜歸戶,私有私養(yǎng),自主經(jīng)營、長期不變”統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,極大減輕了農(nóng)牧民負擔,為農(nóng)牧區(qū)改革和發(fā)展注入了全新的生機和活力,農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟開始快速增長。同時,對工業(yè)企業(yè)進行全面改革調(diào)整,“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”了一批無原料、無市場、無技術(shù)、不具備發(fā)展條件和長期虧損的企業(yè),不斷完善國有企業(yè)管理體制和經(jīng)營機制,積極鼓勵非公有制企業(yè)工業(yè)發(fā)展,西藏工業(yè)在改革、調(diào)整、支持中得到較快發(fā)展。43項工程項目落地,建成了西藏自治區(qū)人民醫(yī)院、西藏電教館、拉薩飯店、西藏賓館等一批重點項目,夯實了城市發(fā)展基礎(chǔ)。其中,24項集中在拉薩市,占43項工程項目總數(shù)的55.8%。廣大農(nóng)牧區(qū)實行“兩個長期不變”等一系列搞活經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)力政策,促進了農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展,推動了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,10多萬農(nóng)牧民及內(nèi)地的國有、集體和個體工商戶進入西藏各地的城鎮(zhèn)經(jīng)營工商業(yè),從而帶動了城鎮(zhèn)的發(fā)展與繁榮。期間,城鄉(xiāng)居民可支配收入實現(xiàn)了較快增長,從1978年的219元增長到1993年的982元。其中,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長9.96%,農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長7.55%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的年均增長速度,較農(nóng)村居民高出2.41個百分點。同時,西藏城鄉(xiāng)居民收入差距也從1978年的3.3∶1擴大到1993年的3.4∶1,城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴大。(20)西藏自治區(qū)統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局西藏調(diào)查總隊:《西藏跨越70年(1951—2021)》,內(nèi)部資料,2021年,第44頁。

(三)市場關(guān)聯(lián)薄弱的城鄉(xiāng)關(guān)系(1994—2000年)

1994年,中央召開第三次西藏工作座談會,作出了“一個中心、兩件大事、三個確?！钡闹卮鬀Q策,(21)楊亞波:《座談會模式:不斷推動西藏的改革開放》,《西藏研究》2018年第5期,第33頁。確立了西藏經(jīng)濟體制“積極穩(wěn)妥、循序漸進、適當變通”的改革原則,建立與全國框架一致、體制銜接的社會主義市場經(jīng)濟體制。由于西藏自我發(fā)展能力較弱,在逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中,國家支持為加快經(jīng)濟發(fā)展提供了強大動力。這一階段,西藏全社會固定資產(chǎn)累計投資達到288.88億元。(22)數(shù)據(jù)由筆者累加所得,參見西藏自治區(qū)統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局西藏調(diào)查總隊:《西藏跨越70年(1951—2021)》,第198頁?？焖僭鲩L的固定資產(chǎn)投資多數(shù)集中于城鎮(zhèn),教育、科技、文化和衛(wèi)生等公共服務資源也集中于拉薩和各地市政府所在地的城鎮(zhèn),中心城鎮(zhèn)居民直接受益。62項大慶項目主要是基礎(chǔ)建設,其中市政建設為3.12億元,占總投資額的8.34%。同時,西藏產(chǎn)業(yè)“鑲嵌”特征明顯,城鎮(zhèn)基本是消費型的,農(nóng)業(yè)基本自產(chǎn)自銷,市場上的工業(yè)品、生活消費品的90%靠內(nèi)地調(diào)入,城鎮(zhèn)無力向農(nóng)牧區(qū)提供現(xiàn)代意義上的生產(chǎn)生活資料,對鄉(xiāng)村輻射和帶動不足,城鄉(xiāng)經(jīng)濟不能互動。西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的起步和發(fā)展很不充分,在發(fā)展速度、規(guī)模和企業(yè)整體素質(zhì)上都遠遠落后于全國平均水平和其他少數(shù)民族省區(qū),原因就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。(23)莊永福:《大力啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè):西藏農(nóng)村跨世紀發(fā)展的必然選擇》,《西藏研究》1999年第2期,第13頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未能帶動大批農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在國家支持重心傾向城鎮(zhèn)且城鄉(xiāng)市場關(guān)聯(lián)不足情況下,西藏各地的城鄉(xiāng)差異快速拉開,1996年西藏城鄉(xiāng)居民可支配收入差距達到5.28∶1,達到歷史峰值。期間,西藏城鎮(zhèn)數(shù)量從1993年底的31個增長到2000年的112個,增長了81個,大量新增城鎮(zhèn)以“行政建制”變更實現(xiàn),大多數(shù)未達到建制鎮(zhèn)標準且居民大多保持傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系(2001—2011年)

2001年,中央召開第四次西藏工作座談會,這次會議確定國家直接投資建設項目117個,總投資約312億元(含青藏鐵路西藏段投資120億元)。(24)楊亞波:《座談會模式:不斷推動西藏的改革開放》,第34頁。西藏堅定不移貫徹黨的十六大,提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略,(25)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化關(guān)系:黨的十七大提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是處理這時期城鄉(xiāng)關(guān)系的指導方針,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是遞進關(guān)系。把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題繼續(xù)作為全區(qū)工作的重中之重,(26)“三農(nóng)問題”重中之重地位確立:2003年1月中央農(nóng)村工作會議指出,要把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。結(jié)合自身實際走中國特色西藏特點的發(fā)展路子,(27)中國特色西藏特點的發(fā)展路子階段戰(zhàn)略支撐:集中力量實施好基礎(chǔ)設施先行戰(zhàn)略、特色經(jīng)濟發(fā)展和優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略、開放帶動戰(zhàn)略、科教興藏和人才強區(qū)戰(zhàn)略、適度集中發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。進一步引導資金項目向“三農(nóng)”傾斜,建立財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制,在跨越式發(fā)展中促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)補貼政策是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的標志性事件。從2004年起,實施主要糧食最低收購價制度、重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲制度,對于保障農(nóng)民收益起到支撐作用。同年,實施農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼。2006年,實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼,之后“農(nóng)業(yè)補貼制度”延伸到畜牧業(yè)、林業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域。扎實穩(wěn)步推進社會主義新農(nóng)村建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的重要支撐,促進農(nóng)村發(fā)展、改善農(nóng)民生存發(fā)展的政策不斷出臺,保障了農(nóng)村民生條件的快速提升。2006年起,西藏通過以農(nóng)房改造、游牧民定居、扶貧搬遷和“興邊富民”安居為重點的農(nóng)牧民安居工程,最大限度改善農(nóng)牧民居住條件,農(nóng)村各項社會事業(yè)也取得明顯進展。合理布局城鎮(zhèn)體系,促進人口適度集中,加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系。分層推進中心城鎮(zhèn)、縣城、交通干線城鎮(zhèn)、邊貿(mào)城鎮(zhèn)建設,立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設,發(fā)揮城鎮(zhèn)的輻射帶動功能,引導生產(chǎn)要素合理流動,促進人口適度集中。西藏城鎮(zhèn)化率從2001年的19.64%上升至2011年的22.81%,提高了3.17個百分點。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下,西藏城鄉(xiāng)居民可支配收入倍差縮小至3.06∶1。

(五)走向融合發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系(2012年以來)

黨的十八大以來,我國力圖從根本上改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村長期從屬于城市的地位。黨的十九大報告指出“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”,(28)習近平:《決勝全面建成小康社會·奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2017年10月28日,第1版。標志著我國城鄉(xiāng)關(guān)系進入融合發(fā)展階段。《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出,構(gòu)建“一圈兩翼三點兩線”(29)即“一圈”以拉薩至墨竹工卡、拉薩至澤當為兩軸線的拉薩—澤當城鎮(zhèn)圈;“兩翼”,以日喀則市桑珠孜區(qū)為區(qū)域中心、拉孜縣曲下鎮(zhèn)和江孜縣江孜鎮(zhèn)為重要節(jié)點、其他小城鎮(zhèn)為組成部分的西翼,以巴宜區(qū)為區(qū)域中心、波密縣扎木鎮(zhèn)為重要節(jié)點、其他小城鎮(zhèn)為組成部分的東翼;“三點”,藏東強化卡若區(qū)區(qū)域中心地位,藏北強化那曲縣那曲鎮(zhèn)區(qū)域中心地位,藏西強化噶爾縣獅泉河鎮(zhèn)區(qū)域中心地位;“兩線”為邊境沿線重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和交通沿線重要小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)空間新格局,走具有邊疆民族特點、地域文化特點和多元多樣性特點的新型城鎮(zhèn)化道路。圍繞全面建成小康社會目標,強化基礎(chǔ)設施、城鎮(zhèn)化、扶貧開發(fā)和生態(tài)建設,區(qū)域總體內(nèi)生動力不斷增強,城鎮(zhèn)化快速推進且城鎮(zhèn)聚集功能得到提升,農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設施、公共服務體系進一步完善,城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)融合發(fā)展態(tài)勢。西藏堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,實施“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行部署,2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn),鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉(xiāng)村振興取得決定性進展,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到2050年,鄉(xiāng)村全面振興,農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富目標全面實現(xiàn)。2020年,西藏自治區(qū)黨委、政府制定《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系實施意見》,確立了新時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架和政策體系,并將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。2021年,全區(qū)地級市達到6個,城鎮(zhèn)數(shù)量146個,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積170平方公里,打造以拉薩市為中心、六地市所在地城鎮(zhèn)為重點、其他城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的三級城鎮(zhèn)體系,城鎮(zhèn)化率達到36.61%,較2012年底增長了13.86個百分點。(30)旦增蘭澤、王香香:《新時代我區(qū)住房城鄉(xiāng)建設再上新臺階》,《西藏日報》2022年10月10日,第1版。同時,優(yōu)化城鄉(xiāng)建設布局,完成260個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃及1203個村莊規(guī)劃,積極推進抵邊搬遷,完善邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)和強邊基礎(chǔ)設施,推動美麗鄉(xiāng)村和繁榮鄉(xiāng)村建設。(31)旦增蘭澤、王香香:《新時代我區(qū)住房城鄉(xiāng)建設再上新臺階》,第1版。2021年,通過地震災后重建、生態(tài)保護搬遷、異地扶貧搬遷和農(nóng)村危房改造等重點工程,農(nóng)牧民人均住房建筑面積達到40.63平方米,較2012年底人均增加11.05平方米。(32)旦增蘭澤、王香香:《新時代我區(qū)住房城鄉(xiāng)建設再上新臺階》,第1版。2021年,西藏城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的93.9%,農(nóng)村居民人均可支配收入達到全國水平的85.2%,城鄉(xiāng)居民可支配收入倍差進一步縮小至2.82∶1。(33)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理。

二、西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展特征

西藏地方在處理城鄉(xiāng)關(guān)系過程中明顯與其他省市不同,其發(fā)展階段和條件也不同。立足現(xiàn)實基礎(chǔ)和挑戰(zhàn),有利于探索一條符合實際的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路子。當前,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下,西藏堅持新發(fā)展理念、全面貫徹新時代黨的治藏方略,各方面事業(yè)取得了歷史性成就和歷史性變革,夯實了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。社會大局持續(xù)穩(wěn)定向好,經(jīng)濟健康快速發(fā)展,增速全國領(lǐng)先,人民生活水平全面提高,基礎(chǔ)設施建設全面加快,生態(tài)安全屏障日益堅實,城鎮(zhèn)化快速推進,城鎮(zhèn)體系初現(xiàn),區(qū)域協(xié)調(diào)性逐步增強,國企改革、農(nóng)牧區(qū)綜合改革等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對西藏農(nóng)牧業(yè)表現(xiàn)出較好帶動力,現(xiàn)代社會人口的流動性增強,西藏高質(zhì)量發(fā)展呈現(xiàn)出良好前景。同時,必須清醒認識到,西藏發(fā)展底子薄、任務重,發(fā)展不平衡不充分問題依然突出,城鎮(zhèn)以小為多、多數(shù)以行政職能為主且經(jīng)濟職能薄弱,因此必須圍繞實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域居民生活水平大體相當為根本目標,聚焦城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)消費平衡、城鄉(xiāng)聯(lián)動和城鄉(xiāng)銜接點五個方面分析西藏城鄉(xiāng)融合的階段特征。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表征與質(zhì)量虛化

受自然條件和歷史因素綜合影響,西藏總體發(fā)展水平離全國平均水平差距較大,經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)仍然不牢固,政府驅(qū)動經(jīng)濟增長的格局不變,經(jīng)濟發(fā)展的依賴性、初級性、粗放性特征明顯。2003年西藏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三二一”的排序結(jié)構(gòu),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次從表面看似已接近中等發(fā)達水平,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理,但產(chǎn)業(yè)內(nèi)在品質(zhì)不高。西藏第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的“半壁江山”,其就業(yè)群體以公共管理、社會保障社會組織、教育、批發(fā)和零售業(yè)、交通倉儲及郵政業(yè)、衛(wèi)生和社會工作為主,2020年這些行業(yè)的單位從業(yè)人員為26.64萬人,約占第三產(chǎn)業(yè)單位從業(yè)人員的77.66%,其中72.07%的單位從業(yè)人員在國有單位就業(yè),第三產(chǎn)業(yè)靠政府驅(qū)動的外生模式明顯。西藏第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,以建筑業(yè)為主,特色優(yōu)勢工業(yè)發(fā)展不夠成熟,工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、布局分散、效益偏低。長期以來,西藏工業(yè)總產(chǎn)值占第二產(chǎn)業(yè)比重不足20%,其中非金屬礦物制品業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應業(yè)、酒精飲料和精制茶制造業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)等七大行業(yè)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重超過80%,清潔能源業(yè)、天然飲用水產(chǎn)業(yè)、藏藥產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)占比偏少。2021年,西藏工業(yè)增加值189.90億元,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)187家,其中大型2家、中型9家、小型176家,缺少大中型企業(yè)的帶動,多以小型企業(yè)為主。(34)根據(jù)《2021年西藏自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和西藏自治區(qū)經(jīng)信廳調(diào)研資料整理。西藏第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡。2021年西藏第一產(chǎn)業(yè)增加值164.12億元,其中種植業(yè)和畜牧業(yè)增加值占比超過90%,且受資源環(huán)境與市場雙重限制,使西藏整個農(nóng)業(yè)相對弱小,農(nóng)副產(chǎn)品總體競爭能力不足,帶動農(nóng)牧民增收難。(35)曾健:《西藏農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化階段特征及對策》,《西藏發(fā)展論壇》2021年第3期,第41—47頁。

(二)社會就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)性優(yōu)化

西藏總體處于人口紅利的窗口期,鄉(xiāng)村從業(yè)人員居多。西藏就業(yè)規(guī)模不斷擴大,2021年年末全區(qū)就業(yè)人員人數(shù)達到196萬人,較改革開放初期增加103萬人,年均增長1.75%。(36)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化,西藏第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員逐漸向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重從1978年的82.0∶5.9∶12.1調(diào)整優(yōu)化到2021年的35.9∶15.6∶48.5。(37)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。在全區(qū)就業(yè)人數(shù)逐年提升的情況下,第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重逐年下降,比1978年下降46.1個百分點,第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重分別上升9.7、36.4個百分點,第三產(chǎn)業(yè)成為就業(yè)人數(shù)最多的產(chǎn)業(yè)。(38)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。2021年,全區(qū)鄉(xiāng)村從業(yè)人員達到146.06萬人,較1978年增加了65.2萬人,年均增長1.38%。(39)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。鄉(xiāng)村具備釋放和吸收勞動力雙重功能,勞動力在城鄉(xiāng)流動的外生特點明顯。一方面,投資拉動建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)快速增長,城鎮(zhèn)快速興起,促使農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動;另一方面,鄉(xiāng)村投資也隨之增多,農(nóng)村剩余勞動力向鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,部分外來務工人員向鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計,農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)從2012年的45萬人增至2021年的69.3萬人,增長54%。(40)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。就鄉(xiāng)村人員從業(yè)結(jié)構(gòu)來看,鄉(xiāng)村農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人員長期保持在92萬人左右,政府項目投資拉動鄉(xiāng)村建筑業(yè)、交通運輸倉儲和郵政業(yè)、其他非農(nóng)行業(yè)發(fā)展,成為吸納鄉(xiāng)村新增就業(yè)人員主渠道。(41)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》整理。

(三)城鄉(xiāng)居民收入消費不平衡

西藏作為全國重點扶持地區(qū),城鄉(xiāng)居民收入增速領(lǐng)跑全國,與全國差距逐步縮小,城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小。黨的十八大以來,西藏城鄉(xiāng)居民收入保持快速增長,全區(qū)居民人均可支配收入由8568元增加至24950元,累計增加16382元,年均增長12.6%。(42)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。其中,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由18363元增加至46503元,年均增長10.9%;農(nóng)村居民人均可支配收入由5698元增加至16935元,累計增加11237元,年均增長12.9%。(43)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小,收入比從2012年的3.22下降至2.75,縮小了0.47。(44)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。隨著西藏城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高,居民的消費能力也不斷增強,但城鄉(xiāng)消費不平衡現(xiàn)象明顯。2021年,城鎮(zhèn)居民人均消費支出為28159元,城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)降至33.4%,比2012年下降15.9個百分點;農(nóng)村居民人均消費支出為10577元,農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)降至37.8%,比2012年下降15.8個百分點。(45)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。衡量居民富裕程度的西藏城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)均降至40%以下,城鄉(xiāng)居民的生活水平、消費能力與過去相比已有充足改善。城鄉(xiāng)間的消費仍然存在較大差異,全區(qū)社會消費品零售總額為810.3億元,其中城鎮(zhèn)社會消費品零售總額占比超過80%。(46)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。2021年西藏農(nóng)村居民人均消費水平僅為城鎮(zhèn)居民的37.56%,(47)依據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)和西藏統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)整理。農(nóng)村商品供給種類以及基本公共服務提供數(shù)量和質(zhì)量與城鎮(zhèn)相比存在較大差距。

(四)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展關(guān)聯(lián)度低

經(jīng)過多年發(fā)展,西藏逐步形成了“一圈一核兩帶三區(qū)”的空間格局,但城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不充分不平衡的問題仍然突出。以拉薩市為中心輻射日喀則市、山南市、林芝市、那曲市的“五城三小時經(jīng)濟圈”,經(jīng)濟總量占全區(qū)的80%以上。(48)依據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2021》估算。區(qū)域內(nèi)部存在較大差距,拉薩市作為首府城市,城鎮(zhèn)化率為69.8%,跟地處橫斷山區(qū)腹心的昌都市相比高出了51.1個百分點;(49)依據(jù)《拉薩市第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》和《昌都市第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》整理。全區(qū)人口過50萬人的4個市中,除拉薩市外,日喀則、昌都和那曲3個市的城鎮(zhèn)化率均低于全區(qū)平均水平;以拉薩市為核心的城市群(主要集中在“一江兩河”地區(qū)),在城鎮(zhèn)化過程中“虹吸”效應較為突出,“一江兩河”地區(qū)集聚了全區(qū)近40%的人口。(50)徐伍達、鄧亞凈、妮妮美朵:《西藏實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進報告》,《新西部》2022年第2—3期,第6頁。城鎮(zhèn)功能體系不完善,聯(lián)動發(fā)展效應不強,城鄉(xiāng)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域內(nèi)部協(xié)作發(fā)展缺乏有效機制。(51)鐘祥浩、李祥妹、王小丹等:《西藏小城鎮(zhèn)體系發(fā)展思路及其空間布局和功能分類》,《山地學報》2007年第2期,第129—135頁。一方面,西藏城鎮(zhèn)自身尚不能滿足高品質(zhì)生活要求且消費型特征明顯,市場上的工業(yè)品、生活消費品依然主要依靠內(nèi)地調(diào)入,城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村依賴性弱。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局分散、規(guī)模等級較小,鄉(xiāng)村經(jīng)濟“自然經(jīng)濟”特征依然明顯,市場化程度低,公共服務向農(nóng)牧區(qū)延伸的成本高、難度大,特別是邊境地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)條件薄弱、能源供給較差、經(jīng)濟發(fā)展落后。再者,龍頭企業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)度偏低。西藏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量少且以中小企業(yè)為主,資源綜合利用程度不高,產(chǎn)業(yè)鏈短、產(chǎn)品附加值低,市場競爭力不強,企業(yè)與基地、農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制還不完善,自主帶動能力不強。加之,受農(nóng)村基礎(chǔ)設施薄弱的影響,城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)進一步受到限制。

(五)縣城的載體作用日益突出

西藏縣城人口規(guī)模穩(wěn)步擴大,縣域城鎮(zhèn)化(52)縣域城鎮(zhèn)化:相對于市轄區(qū)而言,以縣城為中心的城鎮(zhèn)化,是縣域人口向縣城及其建制鎮(zhèn)建成區(qū)集中的過程?？紤]到西藏市轄區(qū)少且市轄區(qū)下轄農(nóng)村范圍較小,重點討論以縣城為中心的縣域城鎮(zhèn)化。處于快速提升階段,縣城成為中心城市和鄉(xiāng)村銜接的關(guān)鍵,發(fā)揮著承上啟下的功能。從縣域人口結(jié)構(gòu)的變化來看(見表1),2015年至2020年,受撤縣設區(qū)、(53)2014年以來,先后設立桑珠孜區(qū)、卡若區(qū)、巴宜區(qū)、堆龍區(qū)、乃東區(qū)、達孜區(qū)、色尼區(qū),形成8區(qū)66縣的行政格局。易地扶貧搬遷、生態(tài)搬遷、鄉(xiāng)村振興、人口自然增長等因素的影響,與全國縣域人口、縣城人口呈現(xiàn)縮減趨勢相反,西藏縣域總?cè)丝趶?07.4萬人增長至316萬人,縣城常住人口從52.22萬人增長至82.37萬人,縣域城鎮(zhèn)化率從16.99%上升至26.07%,年均提高1.8個百分點。就縣域、縣城平均人口變化而言,西藏縣域、縣城平均人口約為全國平均水平的1/10,縣域平均常住人口從4.46萬人逐步增長至4.79萬人,縣城平均常住人口從0.76萬人逐步增長至1.25萬人。就縣域城鎮(zhèn)化與全區(qū)城鎮(zhèn)化比較而言,西藏縣域城鎮(zhèn)化平均提升速率比全區(qū)總體城鎮(zhèn)化平均提升速率高0.3個百分點,縣城成為農(nóng)牧民就近就便就業(yè)的重要載體。同時,西藏縣域城鎮(zhèn)化與全區(qū)總體城鎮(zhèn)化仍存在較大差距,大多數(shù)年份,兩者之間相差近10個百分點。

表1: 2015—2020年西藏縣域人口結(jié)構(gòu)變化表單位:萬人、%

三、加快西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑

西藏城鄉(xiāng)融合處于起步的初級階段,城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的發(fā)展與全國相比存在較大差異性,要堅持所有發(fā)展符合“三個賦予一個有利于”要求,以要素和設施建設為支撐,優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu),強化產(chǎn)業(yè)空間和生態(tài)空間建設,加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)同發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系,促進農(nóng)業(yè)功能轉(zhuǎn)化、農(nóng)村價值重塑、農(nóng)民權(quán)力擴展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動、城鄉(xiāng)居民福利趨同,走出一條符合西藏實際的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路子。

(一)協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化

充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,著力推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。城鎮(zhèn)化在提供經(jīng)濟發(fā)展所需人力資本、帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、促進經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展中具有引領(lǐng)作用。發(fā)揮中心城市對于西藏構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的帶動作用,沿交通干線、河谷線、邊境一線加快推進新型城鎮(zhèn)化建設,推進中心縣城和節(jié)點城鎮(zhèn)建設工程,構(gòu)建“一圈多軸多節(jié)點”城鎮(zhèn)功能體系,優(yōu)化城市空間與布局,實施城市更新行動,整合并升級園區(qū),加大縣城城鎮(zhèn)化補短板力度,促進分工協(xié)作產(chǎn)業(yè)體系建設,不斷提高各類城鎮(zhèn)的綜合承載力。完善財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設用地、政府項目投資與農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移人口掛鉤政策,推進農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面鄉(xiāng)村振興有效銜接,以縣為單位優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、轉(zhuǎn)化農(nóng)村新舊發(fā)展動能,深化農(nóng)牧民實用技能培訓,精準發(fā)展就近就便可增收的勞動密集型產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共治、基礎(chǔ)設施相通、公共服務共享、市場規(guī)則相同,生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間順暢流動,統(tǒng)籌推動城鎮(zhèn)、農(nóng)村穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是解決發(fā)展不均衡問題的重要途徑。在未來中長期發(fā)展進程中,要抓好對內(nèi)、對外區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局,服務和融入新發(fā)展格局。對內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)化腹心地區(qū)、鐵路沿線、邊境地區(qū)、藏北地區(qū)、藏東地區(qū)“五大發(fā)展區(qū)域”空間布局,腹心地區(qū)注重生產(chǎn)要素聚集做強增長極、鐵路沿線注重發(fā)揮區(qū)域間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的節(jié)點功能、邊境地區(qū)注重均衡發(fā)展、藏北地區(qū)注重生態(tài)建設、藏東地區(qū)突出清潔能源開發(fā),形成優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。加強區(qū)域性重大基礎(chǔ)設施建設,實現(xiàn)基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通,夯實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)支撐。統(tǒng)籌推進文化、體育、醫(yī)療、教育、科研及商業(yè)等服務設施體系建設,推動區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共服務均等化。對外要積極推動“藏川滇青新”跨省區(qū)共同發(fā)展,穩(wěn)慎推進對外開放。推進“藏川滇”協(xié)調(diào)發(fā)展,主動對接成渝經(jīng)濟圈和大香格里拉經(jīng)濟圈,穩(wěn)步構(gòu)建連接西北地區(qū)和西南地區(qū)的交通大通道,凸顯西藏在西部地區(qū)的重要區(qū)位。深化“藏青”協(xié)調(diào)發(fā)展,依托青藏交通、能源、通訊大動脈和地緣優(yōu)勢,強化經(jīng)濟協(xié)作和環(huán)保合作。以青藏高原第二次科考為契機,共同推進“地球第三極”生態(tài)保護建設。拓展“藏疆”協(xié)調(diào)發(fā)展,強化藏西地區(qū)在區(qū)域發(fā)展中的經(jīng)濟地位。主動對接國家“一帶一路”倡議,依托面向南亞開放的陸路大通道,穩(wěn)慎推進對外改革開放,將西藏地方建設成國家面向南亞陸路開放的橋頭堡和數(shù)字港。通過跨區(qū)域?qū)ν忾_放,更加凸顯“五大發(fā)展區(qū)域”的差異化發(fā)展優(yōu)勢,在區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展中推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

引導人口合理分布。將全區(qū)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展項目作為新型城鎮(zhèn)化進程中吸納農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口的橋頭堡,通過改建擴建基礎(chǔ)設施,提高公共服務供給能力,加強特色產(chǎn)業(yè)配套建設,鼓勵非邊境地區(qū)集中到腹心地區(qū)辦學、市場化生產(chǎn)要素流動聚集,促進農(nóng)牧區(qū)人口城鎮(zhèn)化。腹心地區(qū)創(chuàng)新政策環(huán)境,通過搬遷、教育、就業(yè)等方式有序接納藏西北、藏東等地轉(zhuǎn)移人口,確保轉(zhuǎn)移人口來得了、留得住、發(fā)展好。藏西北地區(qū)通過實施搬遷,推動人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷徙。藏東地區(qū)推動深山峽谷、三巖片區(qū)人口向腹心地區(qū)、交通干線和節(jié)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)搬遷聚集。

(三)全面推進鄉(xiāng)村建設行動

堅持把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計,加強縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村的綜合服務能力,實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、適度超前、重點突出”原則,加強水利、公路、電網(wǎng)、信息、物流等重大基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡建設,構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)設施支撐體系;統(tǒng)籌公共交通、垃圾、污水、電力、通信、給排水、供熱等管網(wǎng)建設,推動公共服務資源配置向鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊區(qū)人口集聚地延伸,逐步提升基本公共服務的統(tǒng)籌層次和保障水平。加大投入力度,著力改善和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務基礎(chǔ)配套設施,推動基礎(chǔ)公共服務設施標準化、服務綜合信息平臺和智能化建設,進一步促進公共服務設施覆蓋城鄉(xiāng),穩(wěn)步提高基本公共服務均等化水平。

(四)構(gòu)建高原現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路,要避免特殊優(yōu)惠政策效果外溢,積極吸納創(chuàng)新要素資源,對接區(qū)內(nèi)、區(qū)外市場,高起點布局產(chǎn)業(yè)。以建筑業(yè)為代表強化其引領(lǐng)和支撐功能,以通用航空業(yè)、清潔能源業(yè)、高新數(shù)字產(chǎn)業(yè)為代表培育高原新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),以旅游文化業(yè)、高原生物業(yè)為代表開發(fā)高原富民特色資源,以高原新型炊具制造業(yè)、高原用氧健康產(chǎn)業(yè)、藏醫(yī)藥業(yè)為代表強化高原輕工業(yè)內(nèi)生動力和承載力,以現(xiàn)代服務業(yè)、邊貿(mào)物流業(yè)等為代表發(fā)展高原瓶頸產(chǎn)業(yè)。加快全區(qū)供銷社體系建設,以供銷體系網(wǎng)助力全區(qū)統(tǒng)一市場形成,促進信息、生產(chǎn)要素、商品在城鄉(xiāng)和區(qū)域間快速流動,整合特色資源,壯大特色產(chǎn)業(yè),強化城鄉(xiāng)互動。結(jié)合西藏市場主體數(shù)量不足實際,充分發(fā)揮國有企業(yè)特別是縣域國有企業(yè)在發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)中的功能,并與農(nóng)牧民構(gòu)建合理的利益聯(lián)結(jié)機制。加強與國內(nèi)一流教育科研機構(gòu)和科技企業(yè)合作,建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研深度融合的高原特色技術(shù)創(chuàng)新體系。通過升級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技創(chuàng)新園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代牧業(yè)園區(qū)和文化創(chuàng)意園區(qū),促進城鄉(xiāng)各個產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展,引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展

完善空間布局,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)保護,因地制宜增加建成區(qū)綠地和生態(tài)用地規(guī)模,大力推進綠色建筑、綠色交通、綠色市政發(fā)展的低影響開發(fā)模式,加強可再生能源資源利用,完善固體廢物管理體系,提升工業(yè)固體廢物處置能力,鼓勵探索低碳生態(tài)建設模式,及時總結(jié)推廣成熟做法和適用技術(shù)。建設河湖水系生態(tài)緩沖帶,提升生態(tài)空間在雨洪調(diào)蓄、雨水徑流凈化、生物多樣性等方面的功能。全面落實河長制、湖長制,加強河道、湖泊綜合整治和長效管理,全面提升水環(huán)境質(zhì)量。實施綠化西藏大行動,穩(wěn)步實施生態(tài)修復,有計劃有步驟地修復退化的山體、水體、濕地,推進廢棄地修復和再利用,推進區(qū)域生態(tài)園林建設。結(jié)合供暖工程推進情況,積極開展既有建筑節(jié)能改造。

(六)完善融合政策支撐體系

重點保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展用地。堅持節(jié)約集約用地原則,支持年度新增建設用地中一定數(shù)量用地計劃用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設,并予以優(yōu)先安排、足額保障。鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過開展緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用、廢棄地復墾利用和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有存量行政劃撥用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地。改善營商環(huán)境。堅持融入全國統(tǒng)一大市場,加快構(gòu)建高標準市場體系,著力在“放、管、服”上下功夫,以放促活、以管促優(yōu)、以服促強,努力營造寬松便捷的準入環(huán)境、公平有序的市場環(huán)境、高效優(yōu)質(zhì)的服務環(huán)境,促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展,助力實體經(jīng)濟做大做強。大力推進政府和社會資本合作,鼓勵利用財政資金撬動社會資金。加強政策創(chuàng)新。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。消除城市落戶限制,尊重群眾意愿,深化農(nóng)牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革,鼓勵農(nóng)牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,引導群眾向城鎮(zhèn)移居。引導資本、人才等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)、區(qū)域間流轉(zhuǎn),拓展擔?；鸶采w領(lǐng)域,降低合作社、新型集體經(jīng)濟等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)組織融資門檻,加大金融支農(nóng)力度;鼓勵涉農(nóng)生產(chǎn)性服務業(yè)壯大,支持其跨區(qū)域靈活經(jīng)營,服務農(nóng)牧民和其他涉農(nóng)經(jīng)營主體,優(yōu)化農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支撐、經(jīng)營管理保障。深化農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品開發(fā),延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,增加就業(yè)崗位,拉動產(chǎn)業(yè)提升發(fā)展。引導區(qū)內(nèi)企業(yè)依據(jù)自然、人文等稟賦,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設生產(chǎn)基地發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè),改善和提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),為群眾就近就業(yè)搭建平臺。

加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在西藏進一步落實習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的重大實踐,是全面貫徹落實習近平總書記關(guān)于西藏工作的重要指示和新時代黨的治藏方略的重要途徑,是解決西藏主要矛盾和特殊矛盾的重要舉措。推進西藏城鄉(xiāng)融合發(fā)展,要深入貫徹新發(fā)展理念,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展,把農(nóng)牧區(qū)農(nóng)牧業(yè)農(nóng)牧民問題放在工作首位,優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局,大力促進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,走出符合西藏實際的高質(zhì)量發(fā)展路子,確保黨的二十大精神在雪域高原落地生根、開花結(jié)果。實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略有利于強化發(fā)展基礎(chǔ)支撐體系、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系、促進基本公共服務均等化,鞏固政治安定、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、宗教和睦、邊防鞏固、人民安居樂業(yè)的大好局面,譜寫全面建設社會現(xiàn)代化新西藏新篇章。