關(guān)于推進承諾達標合格證制度促進食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的思考

史 峰，程一凡

（1.陜西省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，陜西西安 710016；2.西北大學 食品科學與工程學院，陜西西安 710069）

食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，是全球普遍的長期性問題。在國際上，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題事件時有發(fā)生，如英國瘋牛病事件、比利時二噁英事件等曾多次造成一些國家的經(jīng)濟動蕩。同樣地，在國內(nèi)發(fā)生的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，如毒豇豆事件、毒韭菜事件、多寶魚事件、蘇丹紅事件等也曾造成重大社會影響。由此可見，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全一直是各國民眾關(guān)注的焦點，受到各國政府的高度重視。因此，加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，是各國政府不容推卸的責任。

1 食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

1.1 食用農(nóng)產(chǎn)品概念

初級農(nóng)產(chǎn)品通常被定義為通過漁業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)獲得而未經(jīng)加工過的產(chǎn)品，同時也是食物供應鏈的源頭，初級農(nóng)產(chǎn)品中供食用的產(chǎn)品又被稱為食用農(nóng)產(chǎn)品[1]。近些年我國食品安全問題頻出，且持續(xù)被公眾廣泛關(guān)注，而食用農(nóng)產(chǎn)品是我國食品、餐飲等產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要源頭產(chǎn)品之一，當前已經(jīng)成為食品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要部分。食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全包括內(nèi)在品質(zhì)和衛(wèi)生安全要求兩個方面，前者是滿足人們對營養(yǎng)物質(zhì)的需求，后者則是衡量外來污染物可能對人體造成的危害。2022年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》總則中第二條指出：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量達到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準，符合保障人的健康、安全的要求。因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本條件，同時也是建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度的保證。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證作為重要的組成部分和推動力量，對于推進農(nóng)業(yè)標準化、保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全尤其是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有關(guān)鍵性作用。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證的發(fā)展背景

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證包括產(chǎn)品認證和體系認證兩種類型。產(chǎn)品認證上以綠色食品、無公害食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標志的“三品一標”認證為代表。

20世紀90年代初，我國在國際上首先提出了綠色食品的概念，開展綠色食品認證，以順應我國對于更高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的需求和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略[2]。20世紀90年代中后期國內(nèi)的一些認證機構(gòu)相繼引入國外的有機食品標準，開始對我國有機食品進行認證，并且隨后成立了自己的認證機構(gòu)[3]。2005年，我國《有機產(chǎn)品認證管理辦法》頒布實施，國內(nèi)有機食品行業(yè)逐漸規(guī)范化。20世紀80年代，我國開啟了無公害食品的試點工作，隨后在2001年，中央提出了發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)，在此背景下無公害農(nóng)產(chǎn)品概念產(chǎn)生，隨即在全國啟動“無公害食品行動計劃”，定為當時的主要工作之一，全面推廣無公害農(nóng)產(chǎn)品認證工作，并在接下來的幾年內(nèi)發(fā)展迅速[4-6]。2003年無公害農(nóng)產(chǎn)品認證在認證標準、認證程序、標志使用、證后監(jiān)管上實現(xiàn)了全國統(tǒng)一。

1994年，《中華人民共和國商標法》正式將地理標志納入其中，允許對其進行注冊，意味著我國地理標志的正式開始。2001年，第二次修訂版的《中華人民共和國商標法》將農(nóng)產(chǎn)品地理標志納入法律管轄的范疇[7-8]。農(nóng)產(chǎn)品地理標志登記的全面啟動始于2008年，并在之后對2011年10月前的產(chǎn)品頒發(fā)了農(nóng)產(chǎn)品地理標志登記證書[9]。2013年原農(nóng)業(yè)部在全國開展了農(nóng)產(chǎn)品地理標志資源普查工作，并通過普查工作推廣了農(nóng)產(chǎn)品地理標志的相關(guān)知識及其重要意義，使生產(chǎn)經(jīng)營及消費者更加了解其對產(chǎn)品品牌、特色、效益和收入的提升作用[10]。

我國目前主導的體系認證主要有良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認證（Good Agricultural Practice，GAP）、良好操作規(guī)范認證（Good Manufacturing Practice，GMP）、危害分析和關(guān)鍵控制點監(jiān)控認證（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）及ISO 22000等[11]。其中，GAP認證的重點即農(nóng)產(chǎn)品的標準化生產(chǎn)和規(guī)范化管理，主要針對果蔬、作物等種植業(yè)在生產(chǎn)上的主要推廣應用；GMP認證從設(shè)備、過程、操作、管理等方面執(zhí)行標準化規(guī)范，從生產(chǎn)加工企業(yè)方面把控產(chǎn)品質(zhì)量；HACCP認證基于良好操作規(guī)范以及衛(wèi)生標準操作程序（Sanitation Standard Operation Procedure，SSOP），從原料生產(chǎn)到產(chǎn)品加工的全過程，在各重要階段實施對生產(chǎn)加工全過程的分析和干預，以避免全過程中的生產(chǎn)操作不規(guī)范造成的食品安全隱患[12]。HACCP認證最早主要應用于水產(chǎn)和畜牧業(yè)產(chǎn)品加工，并在之后全面應用于各類食品生產(chǎn)的企業(yè)[13]。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認證體系形成以應用產(chǎn)品認證為主，體系認證為輔的工作格局。

2 食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度

2.1 食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度的建立

無公害農(nóng)產(chǎn)品認證是“三品一標”認證中由政府兜底、保底性的強制性認證，其目的是滿足大眾消費，保障最基本的安全要求。在制訂制度的初期設(shè)計中，引入了“從農(nóng)田到餐桌”的過程管理理念，推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的標準化，并采用了投入品監(jiān)管、關(guān)鍵點控制和安全性保障的管理制度。政府對于這一制度的推廣應用寄予了高度期望[14-15]。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，截至2018年，從事無公害生產(chǎn)的企業(yè)、合作社等生產(chǎn)主體有4.4萬個，有效期內(nèi)無公害農(nóng)產(chǎn)品達8.6萬個，在推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)、保證優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品有效供給、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全上發(fā)揮了重要的作用。

近些年，隨著我國農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，整個行業(yè)已經(jīng)進入了新的階段，而無公害農(nóng)產(chǎn)品認證和應用過程中，在目標定位、市場導向、推動手段等諸多方面出現(xiàn)各種問題。為此，2017年9月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中提出，對無公害農(nóng)產(chǎn)品認證制度實施改革，推進綠色農(nóng)業(yè)標準體系發(fā)展，旨在增強綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和地理標志農(nóng)產(chǎn)品等認證的公信力和權(quán)威性，同時加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全程監(jiān)管，建立完善的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，以確保與市場準入相銜接[16]。2016年，原農(nóng)業(yè)部制定《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法（試行）》，在我國部分省份率先開始試行。到了2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《全國試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實施方案》，開始在全國范圍內(nèi)試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的政策，標志著食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度全國推廣的開始。

2.2 食用農(nóng)產(chǎn)品合格證與承諾達標合格證

食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者在自我管理、自我控制、自我檢測的基礎(chǔ)上，自我承諾農(nóng)產(chǎn)品安全合格上市的一種新型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的治理制度[17]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營者在進入市場時出具合格證，可被等同視為擁有農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地證明、購貨憑證和合格證明文件，方便市場經(jīng)營者進行查驗留存，以及便于相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管核查。通過這一機制的實施，可以進一步強化生產(chǎn)和收購兩個主體，實現(xiàn)了從“產(chǎn)出來”一側(cè)對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的互相監(jiān)督和把關(guān)；并且也使問題農(nóng)產(chǎn)品的問責制度更加清晰明確，真正做到來源可溯、流向可追、責任可查。

為了進一步明確合格證制度的核心要求與目標，2021年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》中將“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”的合格證名稱，正式改變?yōu)椤俺兄Z達標合格證”（Commitment to Compliance Certificate）[18]。

2022年9月，我國新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，正式將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾達標合格證制度納入法律范疇，從法律層面進一步明確了承諾達標合格證的地位。承諾達標合格證制度建立與推廣同時也賦予“三品一標”新的內(nèi)涵與外延。在內(nèi)涵上“承諾達標合格產(chǎn)品”代替了“無公害農(nóng)產(chǎn)品”；從外延上，引入新“三品一標”理念。即在生產(chǎn)方式上建立綠色農(nóng)業(yè)標準體系，分別從品種、品質(zhì)、品牌和標準化生產(chǎn)等方面進行提升和推廣，進一步擴大了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的覆蓋領(lǐng)域。

3 大力推進承諾合格證制度的現(xiàn)實意義

3.1 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全鏈條治理

在我國，食品安全的監(jiān)督和管理是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門共同合作完成。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責監(jiān)督和管理農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖以及在進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)之前的質(zhì)量安全。市場監(jiān)管部門則負責監(jiān)督和管理食品在進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)之后的環(huán)節(jié)。這種分工機制確保了全程的監(jiān)督和管理，以保障食品的質(zhì)量和安全[19]。推行承諾達標合格證制度管理后，原先兩個彼此相互割裂的鏈條由于承諾達標合格證的存在被緊密的鏈接在一起；而兩部門也可實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地來源、產(chǎn)品檢測結(jié)果等信息的即時共享。通過兩部門間的互相配合、各行其責以及在每一環(huán)的監(jiān)督和管控，有效增強了食用農(nóng)產(chǎn)品在產(chǎn)地準出和市場準入環(huán)節(jié)之間的對接和管理，進一步強化了其從農(nóng)田到餐桌的全過程質(zhì)量安全監(jiān)督管理。長期以來，我國市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品大都會出現(xiàn)來路不明、信息不全的情況，消費者判斷農(nóng)產(chǎn)品好壞主要依據(jù)傳統(tǒng)的外觀品相。承諾達標合格證規(guī)范地標注了農(nóng)產(chǎn)品的品種、來源和聯(lián)系方式等重要的產(chǎn)品信息，極大地保障了消費者在選購農(nóng)產(chǎn)品時，對產(chǎn)品的知情權(quán)，同時為消費者選購優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品提供了判斷選擇的標準，也提供了一條選擇綠色和安全農(nóng)產(chǎn)品的有效通道。

3.2 強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任

在未實施承諾達標合格證制度之前，我國上市銷售的農(nóng)產(chǎn)品因缺乏許可大都處于“默認合格”的事實狀態(tài)。無公害認證以政府為主導，生產(chǎn)者被動接受，通過認證的產(chǎn)品也未因獲得認證而變得更加暢銷而增加效益。因此，在認證實踐中生產(chǎn)者表面配合，實則倦怠的現(xiàn)象一直存在。盡管認證費用幾乎完全由政府承擔，生產(chǎn)者只需要支付購買標簽的費用，但其獲證產(chǎn)品的用標率很低，以至于在市場上很少能看到有無公害標識的農(nóng)產(chǎn)品出售。從根源上解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)及經(jīng)營者應主動承擔責任。承諾達標合格證制度的實施，旨在進一步強化種植和養(yǎng)殖生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的第一責任人地位。生產(chǎn)經(jīng)營者將按照國家法律法規(guī)和相關(guān)標準的規(guī)定，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制要求。此外，生產(chǎn)經(jīng)營者承諾其所提供的食用農(nóng)產(chǎn)品符合相關(guān)國家標準，不含農(nóng)藥、獸藥殘留和非法添加物，意味著生產(chǎn)經(jīng)營者對所生產(chǎn)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及所開具的承諾達標合格證的真實性負有責任。

3.3 推進市場倒逼機制形成

承諾達標合格證制度把“需要合格證才允許入市”的上市許可壓力傳遞給生產(chǎn)經(jīng)營主體，通過市場倒逼機制的建立，促進完整供應鏈各部分的相互監(jiān)督管理，保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，變被動接受市場監(jiān)管為主動參與并接受監(jiān)管。承諾達標合格證制度順利實施后，市場對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求會通過合格證所含信息反向傳導給生產(chǎn)經(jīng)營主體，迫使其對自己所生產(chǎn)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負責。即生產(chǎn)經(jīng)營者，無論采取何種質(zhì)量安全承諾合格方式（自檢、內(nèi)部質(zhì)量控制、第三方委托檢測、自我質(zhì)量安全承諾），都必然會將農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全放在首位。在市場機制條件下，生產(chǎn)經(jīng)營者只有真實填寫承諾達標合格證所含內(nèi)容，與消費者建立信任關(guān)系，才能與消費者產(chǎn)生良性互動，滿足消費者需求的同時，擴大產(chǎn)品銷售，增加效益，實現(xiàn)雙贏。目前，二維碼技術(shù)與承諾達標合格證制度高度融合，消費者可通過掃描二維碼全面了解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工過程信息，如種植業(yè)產(chǎn)品在種子、農(nóng)藥、化肥等方面的使用與產(chǎn)出；畜牧業(yè)產(chǎn)品在種畜、獸藥、飼料等方面的投入和使用以及其他各環(huán)節(jié)的相關(guān)信息。產(chǎn)品二維碼全面地將所有信息呈現(xiàn)在消費者面前，實現(xiàn)生產(chǎn)加工過程的“透明化”。在此過程中溯源信息準確度至關(guān)重要，而只有標準化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)才能夠提供準確、規(guī)范的溯源信息。承諾達標合格證制度得以順利落實，促進了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全程管理，也加速了農(nóng)產(chǎn)品全流程的標準化生產(chǎn)進程。

3.4 推動相關(guān)政策與法律法規(guī)的更新

在順利推進食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達標合格證制度的同時，也推進了有關(guān)監(jiān)督管理部門對于相關(guān)的政策和法律法規(guī)的合理修訂和更新。根據(jù)國內(nèi)外的食品安全法規(guī)和研究進展，對部分指標進行更加嚴格的限制和管控，進一步提升我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的水平。例如，國家相繼對GB 2762食品中污染物限量和GB 2763食品中農(nóng)藥最大殘留限量兩個與農(nóng)業(yè)投入品密切相關(guān)的國家標準進行了修訂，增加限量種類及限量標準。新的國家標準在農(nóng)藥殘留限量制定上，為原先未涉及的農(nóng)藥品種及用量制訂標準，多采取與國際標準接軌的方式或采用一律標準。

4 結(jié)語

承諾達標合格證制度是國家在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制上一項重大的改革，標志著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管由以政府為主導轉(zhuǎn)為以市場為導向，生產(chǎn)經(jīng)營者從被動接受到主動參與，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的良性循環(huán)。從“三品一標”的產(chǎn)品認證到體系認證，從無公害農(nóng)產(chǎn)品到承諾達標合格證政策，均致力于我國農(nóng)業(yè)的綠色、安全和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，也代表我國對于食品安全衛(wèi)生的重視。相信通過承諾達標合格證制度的進一步實施，可以進一步促進我國農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，同時也真正意義上維護消費者“舌尖上的安全”。