優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu) 化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

按照習(xí)近平總書記壓實(shí)省級(jí)政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任的重要指示，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“堅(jiān)決遏制增量、化解存量”的戰(zhàn)略部署，針對近期一些地方城投平臺(tái)債券違約、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊繃等問題，中信改革發(fā)展研究基金會(huì)召開“防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：形勢與應(yīng)對”專題研討會(huì)。與會(huì)專家圍繞地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀、財(cái)稅體制機(jī)制、債務(wù)使用與管理、建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制等方面問題深入探討，并提出政策建議。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

自2014年新《預(yù)算法》頒布以來，我國地方債務(wù)管理機(jī)制逐步成熟。在“開前門、堵后門”的工作方針指導(dǎo)下，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亦有緩釋。但近幾年伴隨疫情沖擊，地方政府顯性債務(wù)快速增長，隱性債務(wù)增速止降回升。部分地區(qū)債務(wù)狀況繼續(xù)惡化，財(cái)政庫款見底，收支矛盾較為突出，地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性問題持續(xù)暴露，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯。

地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況欠佳

中國社會(huì)科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)認(rèn)為，近3年來，中國政府財(cái)政杠桿率上升幅度超預(yù)期，財(cái)政預(yù)算收入增速下降，預(yù)算支出增速總體高于財(cái)政收入。值得警示的是，財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與GDP之比明顯下滑，預(yù)示著政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力下降。2022年，以土地出讓金為主的政府性基金收入斷崖式下跌，使地方政府面臨巨大的財(cái)政收支壓力，體現(xiàn)出房地產(chǎn)市場漲落和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的密切聯(lián)系。雖然地方土地出讓收入下滑對于一般預(yù)算影響有限，但土地出讓收入作為地方主要收入，其變化將影響到地方支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)力，也影響到地方債務(wù)的可持續(xù)性。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒，中誠信國際信用評級(jí)有限公司董事長閆衍指出，截至2022年年底，中央政府的國債余額達(dá)到25.6萬億元，地方政府債務(wù)余額達(dá)到 35.1 萬億元（其中一般債務(wù)14.4萬億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7萬億元），政府顯性債務(wù)余額合計(jì)達(dá)到60.7萬億元，超七成省份債務(wù)率突破120%警戒線。財(cái)政部發(fā)布《2022年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》顯示，2022年地方政府債券付息支出首超萬億，呈現(xiàn)出總量大、增速快、付息激增、期限拉長的特點(diǎn)。

城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇

中信改革發(fā)展研究基金會(huì)咨詢委員、華興資本首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李宗光指出，分稅制改革充盈了中央財(cái)政實(shí)力，但地方財(cái)政預(yù)算逐漸吃緊、融資渠道受限，使得城投平臺(tái)承擔(dān)部分政府融資職能，成為地方政府財(cái)源的重要補(bǔ)充，多年來積累了大量政府相關(guān)債務(wù)與資產(chǎn)。近年來，交易所和交易商協(xié)會(huì)間城投債審核與發(fā)行延續(xù)偏緊態(tài)勢，借新還舊居多，發(fā)行額、融資額均下滑。多地債務(wù)負(fù)擔(dān)偏高、土地出讓低迷導(dǎo)致的地方政府償債能力弱化、非標(biāo)違約事件等較集中，部分地方信用受損加劇了城投債風(fēng)險(xiǎn)。

羅志恒指出，從全國來看，城投平臺(tái)帶息債務(wù)的層級(jí)分布較為均勻，省級(jí)、地市級(jí)和區(qū)縣三分天下，占比相當(dāng)。城投短期債務(wù)占比較高，債務(wù)滾續(xù)頻繁。從地區(qū)分布上看，天津和寧夏面臨較高的債務(wù)到期壓力。從行業(yè)分布上看，建筑裝飾、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)三個(gè)行業(yè)年內(nèi)城投債到期規(guī)模較大。城投平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率緩慢抬升，盈利能力較弱，還本付息能力逐年下降。

專項(xiàng)債增長速度過快

中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成指出，地方政府專項(xiàng)債規(guī)模達(dá)到歷史新高、發(fā)行期限不斷增加，2萬億元的再融資券表明我國地方財(cái)政在償還專項(xiàng)債本金方面已經(jīng)走向借新還舊的老路。雖然專項(xiàng)債利率下降有利于降低成本，但是專項(xiàng)債的發(fā)行市場化程度不高，可能會(huì)擠占企業(yè)以及社會(huì)的融資。

閆衍指出，當(dāng)前地方政府債務(wù)壓力上揚(yáng)，結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為突出。專項(xiàng)債發(fā)展中存在五大問題：第一，項(xiàng)目儲(chǔ)備是地方債高質(zhì)量發(fā)展、政府“債務(wù)-資產(chǎn)”高效轉(zhuǎn)化的核心與前提，但目前仍存在優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲(chǔ)備不足、與資金需求錯(cuò)配的問題；第二，地方債尤其是專項(xiàng)債使用效率不高，存在挪用或投向不合理等問題；第三，專項(xiàng)債績效管理有待進(jìn)一步完善，激勵(lì)約束作用仍需強(qiáng)化；第四，專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金到位難、市場化資金參與不足，基建投資拉動(dòng)有限；第五，債務(wù)快速擴(kuò)容下地方政府還本付息壓力加大，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化不足，需重視償還風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)可持續(xù)。

中信改革發(fā)展研究基金會(huì)咨詢委員，廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院和經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授趙燕菁認(rèn)為，專項(xiàng)債管理過程中存在以下風(fēng)險(xiǎn)：一是專項(xiàng)債增長速度過快，遠(yuǎn)超GDP和財(cái)政收入的增速；二是專項(xiàng)債門類多且雜亂；三是政府專項(xiàng)債對民間投資的拉動(dòng)作用有待加強(qiáng)；四是與科研、現(xiàn)代信息相關(guān)的新基建項(xiàng)目投資較少，傳統(tǒng)基建與新基建之間的結(jié)構(gòu)占比需要優(yōu)化；五是地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理有待加強(qiáng)。

局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)突出

與會(huì)專家普遍認(rèn)為，地方政府的債務(wù)問題，主要是分布不均勻，一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，還本付息壓力較大。當(dāng)前地方顯性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)突出；隱性債務(wù)規(guī)模龐大，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中點(diǎn)，尤其是中西部財(cái)政實(shí)力較弱的省份。此外還有專項(xiàng)債的潛在風(fēng)險(xiǎn)問題，以及疫后各地經(jīng)濟(jì)與財(cái)力恢復(fù)程度不一、債務(wù)滾動(dòng)壓力分化背景下的區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演化等。

中信改革發(fā)展研究基金會(huì)咨詢委員、社科院金融研究所副所長張明認(rèn)為，存在地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互溢出的可能性，高企的地方政府債務(wù)至少會(huì)面臨下述風(fēng)險(xiǎn)：第一，未來一段時(shí)間內(nèi)，地方政府還本付息壓力巨大；第二，部分中西部省份僅靠自身難以還本付息，未來恐怕將會(huì)陷入債務(wù)違約的境地；第三，由于銀行體系大量持有地方政府債券，一旦地方政府違約，商業(yè)銀行將會(huì)出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因分析

我國地方政府債務(wù)之所以迅速膨脹，舉借超過了地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政承受能力，原因在于政府財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配，存在地方政府舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位、土地財(cái)政下行削弱地方政府償債能力、經(jīng)濟(jì)增長放緩疊加減稅降費(fèi)降低政府收入等諸多問題。

政府財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配

李揚(yáng)指出，地方政府的債務(wù)問題是財(cái)政體制矛盾的集中體現(xiàn)。一是地方財(cái)政供養(yǎng)人口過多；二是地方政府財(cái)政承擔(dān)的功能過多；三是地方財(cái)政可支配財(cái)力結(jié)構(gòu)較扭曲，不能給地方政府以穩(wěn)定的財(cái)政支持。此外，地方政府債券多數(shù)被商業(yè)銀行持有，債務(wù)的貨幣化程度較深，導(dǎo)致財(cái)政政策金融化，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)互溢性增強(qiáng)。

羅志恒指出，從財(cái)政整體運(yùn)行的角度看，財(cái)力和支出責(zé)任的三大變化快速推升了地方政府債務(wù)。一是經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，加之大規(guī)模減稅降費(fèi)，宏觀稅負(fù)持續(xù)下行，財(cái)政汲取能力下降，出現(xiàn)了“減稅降費(fèi)陷阱”；二是政府職能范圍較大、中央對地方政府的多元目標(biāo)考核導(dǎo)致支出責(zé)任的范圍擴(kuò)大、剛性程度上升，收支缺口隨之?dāng)U大；三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，增加政府的潛在支出責(zé)任；四是我國地方政府債務(wù)上升與我國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長模式推動(dòng)著地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率呈現(xiàn)出持續(xù)上升的態(tài)勢。

中航基金副總經(jīng)理兼首席投資官鄧海清指出，從本質(zhì)上看，地方債務(wù)問題由城鎮(zhèn)化派生而來。通過鄉(xiāng)村振興代替城鎮(zhèn)化道路，可以化解部分問題，但更多還是要依靠中央財(cái)政的頂層設(shè)計(jì)。

財(cái)政赤字結(jié)構(gòu)逐步惡化，地方財(cái)政入不敷出

張明、鄧海清表示，當(dāng)前中國政府全口徑債務(wù)規(guī)模不大，但存在重大結(jié)構(gòu)性問題，企業(yè)和地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，但金融部門和中央政府的負(fù)債比例相對較輕，導(dǎo)致利息償付壓力較高。

長江證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、總裁助理伍戈認(rèn)為，從周期上看，伴隨著利率的下降，全球各國政府杠桿率不斷攀升。防疫政策優(yōu)化調(diào)整后，各國經(jīng)濟(jì)自發(fā)性修復(fù)能力不一，經(jīng)濟(jì)分化明顯進(jìn)一步加劇區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化。中國政府、企業(yè)、居民的資產(chǎn)負(fù)債表均嚴(yán)重受損，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加。

同時(shí)，土地出讓作為除財(cái)政之外地方政府的主要收入來源，近些年波動(dòng)較大：一方面，土地出讓收入受房地產(chǎn)市場調(diào)控政策影響較大；另一方面，土地?cái)?shù)量的有限性導(dǎo)致“土地財(cái)政”難以為繼。

中國金融四十人論壇研究部副主任朱鶴表示，地方政府積累債務(wù)的動(dòng)機(jī)分為兩類：主動(dòng)動(dòng)機(jī)是通過增加基建投資來實(shí)現(xiàn)政績的短期提升，導(dǎo)致銀行貸款成為最主要的隱性債務(wù)形式。被動(dòng)動(dòng)機(jī)是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后的地方財(cái)政收入不足以覆蓋其財(cái)政支出，面對剛性且逐年穩(wěn)定增加的吃飯財(cái)政和民生財(cái)政的支出，地方政府必須想辦法為其財(cái)政赤字提供融資。在當(dāng)前社會(huì)融資體制下，地方債務(wù)的核心問題是作為最核心抵押品的房地產(chǎn)和土地均面臨較明顯的價(jià)值重估壓力。因此，短期化解地方債務(wù)問題的主要目標(biāo)并非抑制地方債務(wù)規(guī)模和增量，而是應(yīng)重點(diǎn)考慮更合適的地方財(cái)政赤字融資模式，避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)集中爆發(fā)并引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

公共風(fēng)險(xiǎn)加劇地方債務(wù)擴(kuò)張

中國財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長，十四屆全國政協(xié)委員劉尚希認(rèn)為，公共債務(wù)的性質(zhì)是由公共風(fēng)險(xiǎn)決定的，公共債務(wù)會(huì)伴隨公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大而相應(yīng)擴(kuò)張，造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升。公共債務(wù)是否相機(jī)抉擇調(diào)整取決于風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的結(jié)果，按照風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先級(jí)順序來決定債務(wù)是否擴(kuò)張，其擴(kuò)張的約束在于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡。若是基于財(cái)政貨幣一體化的考慮，在債務(wù)擴(kuò)張有效的條件下，公共債務(wù)擴(kuò)張的限度則取決于貨幣風(fēng)險(xiǎn)（通脹），風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡相應(yīng)拓展為公共風(fēng)險(xiǎn)與貨幣風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡。

劉尚希指出，通過模型對公共債務(wù)擴(kuò)張引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估顯示，地方債變動(dòng)只有3.7%可以由財(cái)政支出擴(kuò)張所解釋，意味著地方債務(wù)的擴(kuò)張與地方一般公共預(yù)算的關(guān)聯(lián)性極小，是中央調(diào)控地方化的結(jié)果。自應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)以來，我國的中央宏觀調(diào)控開始快速地地方化，通過各種融資平臺(tái)、城投公司來擴(kuò)張地方政府債務(wù)，試圖對沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于對沖公共風(fēng)險(xiǎn)效果有限，且國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)快速上升，中央調(diào)控地方化的模式已經(jīng)不可持續(xù)。

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)。為持續(xù)推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，政府部門及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取有效措施，妥善處理存量、增量債務(wù)，防范并化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革

李揚(yáng)表示，中國幅員遼闊，各地方債務(wù)率增減與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，地方債務(wù)問題需要分類解決，綜合考慮解決辦法。

體制改革方面。一是地方政府層級(jí)以及相應(yīng)財(cái)政層級(jí)的設(shè)置應(yīng)實(shí)行三級(jí)政府體制；二是真正解決政府干預(yù)和參與過多的問題；三是明確財(cái)政分權(quán)（財(cái)權(quán)）還是財(cái)政分財(cái)（財(cái)力）；四是切實(shí)減少財(cái)政供養(yǎng)人口。

制度安排方面。解決“央-地”關(guān)系問題，一是要實(shí)事求是地確認(rèn)并科學(xué)厘定地方政府所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)；二是要提供穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的財(cái)力支持；三是將上述安排用法律的形式予以確定。

管理安排方面。要解決地方政府債務(wù)的“發(fā)、用、管、還”問題：一是建立一套科學(xué)衡量地方政府債務(wù)缺口和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系；二是中國政府債務(wù)雖多，但資產(chǎn)更多。經(jīng)妥善安排，可以出售部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)，彌合地方政府債務(wù)空缺。

劉尚希指出，基本的解決思路應(yīng)遵循在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控約束下公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的原則，根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的特征、強(qiáng)度及結(jié)構(gòu)，對公共支出進(jìn)行相機(jī)調(diào)整。同時(shí)，要考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的約束趨緊，將財(cái)政貨幣一體化納入宏觀視野。積極財(cái)政政策的約束條件應(yīng)進(jìn)一步放寬至貨幣風(fēng)險(xiǎn)（通脹）約束。一是調(diào)整宏觀調(diào)控模式?；貧w本位，推動(dòng)財(cái)政體制改革，提高中央支出占比、中央債務(wù)占比、中央對居民轉(zhuǎn)移性支出占比；二是基于人口流動(dòng)趨勢和人口分布、人口老齡化來布局社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府投資布局的空間單元應(yīng)從以縣域、市域?yàn)橹髯優(yōu)橐猿鞘腥?、都市圈為主；三是深化?cái)政體制改革。上移事權(quán)、支出責(zé)任，避免“小馬拉大車”造成的治理效能下降問題；四是財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)。一定條件下一定程度的債務(wù)貨幣化是可以考慮的。

羅志恒認(rèn)為，長期看，一是要厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模；二是建立政策出臺(tái)前評估和實(shí)施效果問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間；三是深化社保制度改革，防止社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼；四是盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，對于普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加稅。

伍戈指出，中國實(shí)行的是漸進(jìn)式改革方式。短期內(nèi)要在穩(wěn)住一般稅收收入、基金收入等內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的基礎(chǔ)上，慢慢調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。長期要沿著市場化的方向進(jìn)行改革，一是要肯定地方債務(wù)的合理性；二是調(diào)整分稅制，尊重地方的創(chuàng)業(yè)精神，強(qiáng)調(diào)地方試錯(cuò)的重要性；三是政府的邊界需要相應(yīng)收縮。

推進(jìn)城投融資平臺(tái)向國有資本投資運(yùn)營公司轉(zhuǎn)型

鄧海清認(rèn)為，解決中國地方政府債務(wù)問題，特別是信用擴(kuò)張問題，“地方財(cái)政”的傳統(tǒng)模式已難以為繼，通過土地城投平臺(tái)向國有資本運(yùn)營平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，分擔(dān)地方政府壓力。在融資模式上，要通過資產(chǎn)證券化、公募REITs等方式盤活存量資產(chǎn)，提高資本周轉(zhuǎn)率，減輕對發(fā)債或銀行貸款的依賴。案例分析表明，通過政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投行化模式，圍繞高科技、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮杠桿撬動(dòng)作用，順應(yīng)智能制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)趨勢，培育專精特新“小巨人”。其中，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs作為權(quán)益投資，不僅以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式緩解地方政府在債務(wù)端的壓力，還可以動(dòng)員儲(chǔ)蓄投資建設(shè)規(guī)模大、周期長的基礎(chǔ)設(shè)施。對于地方政府而言，更有利于管控地方政府債務(wù)，緩解“土地財(cái)政”壓力，破解“后地產(chǎn)時(shí)代”地方政府融資困境；對于城投平臺(tái)而言，如果能夠以公募REITs的方式盤活、退出大量不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)負(fù)債，不僅可以降低企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)向輕資產(chǎn)運(yùn)營模式，還可以投資新項(xiàng)目，提高資金運(yùn)營效率。

著力改善地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

閆衍表示，首先，要合理分配地方債務(wù)限額，落實(shí)績效管理及評價(jià)應(yīng)用。其次，合理優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，在保障專項(xiàng)債存量項(xiàng)目資金接續(xù)的同時(shí)，適當(dāng)提高國債和一般債比重。未來需統(tǒng)籌考慮各類政府資金和各類項(xiàng)目的搭配關(guān)系，合理規(guī)劃再融資債發(fā)行。再次，提升專項(xiàng)債資金使用效率，推動(dòng)“債務(wù)-資產(chǎn)”高效轉(zhuǎn)化。加強(qiáng)“借用管還”全流程管理，用好用足專項(xiàng)債。最后，完善專項(xiàng)債項(xiàng)目投融資機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。一方面，拓寬專項(xiàng)債項(xiàng)目資金來源，有效解決資金到位難、不及時(shí)的問題。另一方面，需穩(wěn)健的貨幣政策配合支持，延續(xù)低利率、流動(dòng)性充裕的金融環(huán)境。

溫來成提出，一是改革財(cái)政管理制度，適當(dāng)降低專項(xiàng)債券發(fā)行比例，增加一般債券的發(fā)行；二是規(guī)范專項(xiàng)債券分類；三是重視與社會(huì)資本合作，拉動(dòng)民間投資增長；四是增加新基建項(xiàng)目的投資，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

平衡好存量與增量

羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交織，需要注意處置的力度和節(jié)奏，有效處理好存量和增量、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)、顯性債務(wù)和隱性債務(wù)、分子端債務(wù)與分母端產(chǎn)出這四種關(guān)系。短期內(nèi)，一方面出讓政府持有的股權(quán)、土地使用權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)，劃轉(zhuǎn)部分流動(dòng)性較好的國資解決部分存量債務(wù)；另一方面存量隱性債務(wù)顯性化、市場化，部分債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入進(jìn)行償還。

伍戈指出，要區(qū)分存量和增量。存量上借鑒遵義、鎮(zhèn)江的模式，通過借新還舊、展期、債務(wù)置換等方式解決。增量上，應(yīng)減少貸款、專項(xiàng)債等（轉(zhuǎn)）財(cái)政融資，增加一般債。長期上，以財(cái)政上開源節(jié)流、妥善把握好財(cái)政赤字貨幣化程度和市場化的處理三種方式解決存量債務(wù)問題。

張明就防范未來地方債問題反復(fù)爆發(fā)提出如下方案。首先，對于增量問題，一是對于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，考慮用國債和省級(jí)地方債的融資方式；二是財(cái)權(quán)下放、事權(quán)上收；三是加強(qiáng)常規(guī)性的債務(wù)審計(jì)，落實(shí)一把手的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，降低道德風(fēng)險(xiǎn)；四是推動(dòng)城市投融資平臺(tái)向經(jīng)營性企業(yè)轉(zhuǎn)型。其次，對于存量問題，一是將地方政府債務(wù)分為三類：經(jīng)營性債務(wù)、提供純粹公共產(chǎn)品承擔(dān)的債務(wù)和其他債務(wù)，并開展全國性的債務(wù)審計(jì)；二是債務(wù)置換，由中央或者省級(jí)政府對于舉債成本較高的債務(wù)進(jìn)行置換；三是通過注入資產(chǎn)、與金融機(jī)構(gòu)談判進(jìn)行債務(wù)重組的方式，由地方政府對經(jīng)營性債務(wù)和其他債務(wù)進(jìn)行化解。

完善債務(wù)管理長效機(jī)制

與會(huì)專家普遍認(rèn)為，要根據(jù)各地債務(wù)率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對債務(wù)進(jìn)行分類，建立規(guī)范完善的債務(wù)規(guī)模控制機(jī)制，使地方債務(wù)控制在適度規(guī)模。短期內(nèi)，要在穩(wěn)住一般稅收收入、基金收入等內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的基礎(chǔ)上，慢慢調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。長期看，要沿著市場化的方向進(jìn)行改革，一是建立一套科學(xué)衡量地方政府債務(wù)缺口和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的預(yù)警體系；二是財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，地方政府從設(shè)立單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)、市場直接發(fā)債和商業(yè)銀行貸款三種渠道獲取債務(wù)資金來源。

在增長中化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

李宗光認(rèn)為，增長是解決所有問題的關(guān)鍵。宏觀方面，高強(qiáng)度防疫支出壓力緩解，房地產(chǎn)有望企穩(wěn)，土地出讓金或微增；中觀層面，中央、地方穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的訴求一致，地方債務(wù)化解意愿提升；微觀方面，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后，企業(yè)現(xiàn)金流好轉(zhuǎn)，融資環(huán)境有望改善。為了提高經(jīng)濟(jì)增速，短期債務(wù)可以稍微放松，但必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，制定系統(tǒng)性舉措方案，提振信心、改善預(yù)期，避免合成謬誤。

平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生強(qiáng)調(diào)，中國政府債務(wù)的演化路徑是地方專項(xiàng)債的一般化，地方一般債的國債化，以及對于重大跨域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共消費(fèi)支出等債務(wù)的貨幣化，甚至赤字貨幣化。由中央政府出面，通過加大宏觀政策調(diào)整力度等方式釋放積極信號(hào)，提振需求、改善預(yù)期。

積極探索解決債務(wù)問題新模式

各地政府按照中央部署，積極開展“化債”行動(dòng)，目前已取得了一定成效。

朱鶴認(rèn)為，重新實(shí)現(xiàn)信用擴(kuò)張，一方面，分子端的資產(chǎn)價(jià)格重新上漲帶動(dòng)市場預(yù)期改善，或者分母端的無風(fēng)險(xiǎn)利率大幅下降；另一方面，諸如地方政府持有的大量國有資產(chǎn)等資源以資本化的方式補(bǔ)充土地造成的抵押品缺口。此外，政策性銀行支持地方政府赤字融資的模式是一種較為靈活的新嘗試，擺脫了地方政府在間接融資體系下缺乏合格抵押品的限制。在充分評估新模式潛在風(fēng)險(xiǎn)的前提下，如果能夠使經(jīng)濟(jì)盡快恢復(fù)潛在產(chǎn)出水平，其正面意義應(yīng)該得到肯定。

羅志恒認(rèn)為，短期內(nèi)，要拉長周期，壓降成本。一是要安排財(cái)政資金償還，通過提升財(cái)政資金使用效率，為償還債務(wù)留出空間；二是通過債務(wù)的置換、展期、重組等方式優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；三是通過破產(chǎn)重整、清算等方式減計(jì)債務(wù)，避免風(fēng)險(xiǎn)傳遞引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

趙燕菁表示，中央政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心是全力以赴保債務(wù)。一是讓房地產(chǎn)恢復(fù)流動(dòng)性。大量減少新增供地，把去庫存作為房地產(chǎn)調(diào)控的有限目標(biāo)，必要時(shí)政府需要回購已經(jīng)進(jìn)入市場的土地。二是盡量債務(wù)展期?？梢越梃b美聯(lián)儲(chǔ)前主席保羅·沃爾克“假裝與拖延”政策，不僅沒有導(dǎo)致信用緊縮或經(jīng)濟(jì)下滑，且美國納稅人幾乎沒有負(fù)擔(dān)任何成本。三是利用中央債置換地方債的方式將債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓邫?quán)益，接手對應(yīng)資產(chǎn)并恢復(fù)收費(fèi)。四是找準(zhǔn)投資方向，將策劃大量高收益項(xiàng)目作為各級(jí)政府的戰(zhàn)略性任務(wù)。

將債務(wù)管理納入地方政績考核內(nèi)容

張明、羅志恒、溫來成均就地方政府債務(wù)管理、監(jiān)督和評估機(jī)制提出建議。他們認(rèn)為，要調(diào)整地方政府政績考核機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債，在債務(wù)和GDP之間進(jìn)行良好權(quán)衡。健全債務(wù)監(jiān)管體系，建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評估制度，加強(qiáng)全生命周期專項(xiàng)債項(xiàng)目績效管理，將解決地方政府債務(wù)的“發(fā)、用、管、還”問題作為考核的重要內(nèi)容，明確落實(shí)責(zé)任。健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決查處和問責(zé)違法違規(guī)行為，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

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