聚焦先導產(chǎn)業(yè)　提高立法質(zhì)量

黃靈

上海市十六屆人大常委會第二次會議現(xiàn)場

上海市十六屆人大常委會第二次會議于2023年4月25日至4月26日舉行，會議聽取和討論了市政府《關(guān)于本市三大先導產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的報告》，聽取了關(guān)于《上海市野生動物保護條例（草案）》的說明與解讀以及相關(guān)審議意見報告等，表決通過了《關(guān)于修改上海市制定地方性法規(guī)條例的決定》……

著力建設(shè)三大先導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地

2018年，習近平總書記在上海考察時指出，要聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥等關(guān)鍵領(lǐng)域，集合精銳力量，盡早取得重大突破。2020年，習近平總書記在“浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會”上指出，“要加快在集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等領(lǐng)域打造世界級產(chǎn)業(yè)集群”。

據(jù)本次會議《關(guān)于本市三大先導產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的報告》顯示：上海深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神和國家戰(zhàn)略部署，著力建設(shè)三大先導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地。2022年三大先導產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超1.4萬億元，“十四五”期間政府將繼續(xù)推動三大產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升和人才倍增。報告指出，上海市將圍繞深入實施三大先導產(chǎn)業(yè)“上海方案”，全力推進創(chuàng)新攻關(guān)、加快項目落地、加強企業(yè)服務(wù)，持續(xù)發(fā)揮三大先導產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用，加快建設(shè)世界級產(chǎn)業(yè)集群。

生物醫(yī)藥是事關(guān)人民健康福祉的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。上海正瞄準高端化、智能化、國際化，做強生物醫(yī)藥創(chuàng)新引擎，打造參與國際生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)競爭與創(chuàng)新合作的重要力量。近年來，上海生物醫(yī)藥創(chuàng)新能力進一步增強，產(chǎn)業(yè)生態(tài)不斷優(yōu)化，龍頭和骨干企業(yè)成長壯大，逐步形成了創(chuàng)新要素富集、國際化程度高的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)體系，成為參與國際生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)競爭與創(chuàng)新合作的重要城市。

人工智能是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要驅(qū)動力量。上海自2017年起在全國率先布局發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)，2018年舉辦首屆世界人工智能大會，著力建設(shè)人工智能創(chuàng)新策源、應(yīng)用示范、制度供給、人才集聚的“上海高地”，推動產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大——從2018年1340億元到2022年突破3800億元，年均增長超29%。

會上，上海市十六屆人大常委會組成人員圍繞關(guān)于上海市三大先導產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行了充分討論。徐建光委員表示，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)要以關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和高端產(chǎn)品研制為主線，布局建設(shè)創(chuàng)新設(shè)施和轉(zhuǎn)化平臺，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局和公共配套，形成生物技術(shù)藥物等關(guān)鍵核心技術(shù)的競爭力，為創(chuàng)新藥、醫(yī)療器械等產(chǎn)品迭代升級提供有力支撐。金為民委員指出，要持續(xù)加大對三大先導產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究的資金投入，不斷完善財政科研經(jīng)費管理機制，更好發(fā)揮基礎(chǔ)研究對三大先導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用。毛祥東委員建議，形成三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢要緊緊依靠人才戰(zhàn)略—— 一方面吸引人才安家上海；另一方面在上海各高校加大相關(guān)人才培養(yǎng)力度，為發(fā)展提供源源不斷的創(chuàng)新動力。

表決通過《關(guān)于修改上海市制定地方性法規(guī)條例的決定》

《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈上海市制定地方性法規(guī)條例〉的決定》（以下簡稱《決定》）已由上海市第十六屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議于2023年4月26日表決通過，自2023年5月1日起施行。

2001年2月，上海市第十一屆人民代表大會第四次會議審議通過了《上海市制定地方性法規(guī)條例》（以下簡稱《條例》），并分別于2004年、2005年、2015年作了修正?！稐l例》實施后，對規(guī)范和保障上海市制定地方性法規(guī)工作開展，提高地方立法質(zhì)量，推進全面依法治市進程，發(fā)揮了重要作用。近年來，中央、上海市委對加強和改進新時代地方立法工作作出了一系列重要決策部署，人民群眾對進一步提高立法質(zhì)量也有許多新期盼。2023年3月，第十四屆全國人民代表大會第一次會議對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）作出了新的修改，為加強新時代立法工作提供了更為完善的制度保障。因此，適時修改《條例》對進一步貫徹落實好新修改的《立法法》的要求，更好地強化制度供給，在法治軌道上深入推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

《決定》共十九條，主要內(nèi)容如下——

首先，完善地方立法的指導思想和原則，包括：貫徹落實《立法法》規(guī)定和黨的二十大精神，完善地方立法的指導思想；進一步完善依憲立法、依法立法，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威方面的規(guī)定；貫徹全過程人民民主重大理念，增加制定地方性法規(guī)應(yīng)當堅持和發(fā)展全過程人民民主方面的規(guī)定；為增強立法的針對性、適用性、可操作性，進一步貫徹“小快靈”“小切口”立法要求，增加規(guī)定——地方性法規(guī)根據(jù)內(nèi)容選擇采用若干規(guī)定、規(guī)定、實施辦法、條例等適當?shù)牧⒎w例；貫徹黨中央關(guān)于社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的部署以及《立法法》的要求，增加關(guān)于“制定地方性法規(guī)應(yīng)當倡導和弘揚社會主義核心價值觀”的規(guī)定。

其次，完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機制，包括：根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，明確制定地方性法規(guī)應(yīng)當適應(yīng)改革需要，處理好改革與法治的關(guān)系，發(fā)揮法治在上海市治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用；進一步完善在法治軌道上推動改革發(fā)展的保障機制，健全暫時調(diào)整或者暫時停止適用地方性法規(guī)部分規(guī)定的相關(guān)制度。

再次，增加“制定浦東新區(qū)法規(guī)的特別規(guī)定”專章，為繼續(xù)做好浦東新區(qū)法規(guī)立法工作提供制度支撐，包括：第一，銜接好《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》《立法法》的規(guī)定和全國人大常委會授權(quán)決定，明確浦東新區(qū)法規(guī)比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，可以對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作出變通規(guī)定，在浦東新區(qū)實施；此外，對制定浦東新區(qū)法規(guī)應(yīng)當建立市委領(lǐng)導的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，立足在浦東全域打造特殊經(jīng)濟功能區(qū)的改革創(chuàng)新實踐需要，注重發(fā)揮創(chuàng)新和變通作用，引領(lǐng)帶動全市相關(guān)領(lǐng)域改革發(fā)展提出要求。第二，優(yōu)化制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作機制，對上海市人大常委會、市人大各專門委員會、常委會有關(guān)工作機構(gòu)、市人民政府及其相關(guān)部門、浦東新區(qū)等方面的職責任務(wù)作了進一步明確。第三，圍繞浦東新區(qū)法規(guī)的變通性特征，就立法各階段針對相關(guān)變通性條款的說明義務(wù)作了明確。第四，對浦東新區(qū)法規(guī)的司法適用作出安排，要求上海市各級人民法院、人民檢察院依法適用浦東新區(qū)法規(guī)。第五，對浦東新區(qū)管理措施的制定以及轉(zhuǎn)化機制作了規(guī)定。

從次，提煉上海市實踐經(jīng)驗，增加基層立法聯(lián)系點和區(qū)域協(xié)同立法方面的相關(guān)規(guī)定，包括：貫徹全過程人民民主重大理念，結(jié)合《立法法》的規(guī)定，明確上海市人大常委會根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾、有關(guān)方面對地方性法規(guī)修改決定和立法工作的意見；貫徹區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合《立法法》的要求，規(guī)定上海市人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以會同有關(guān)省級人大及其常委會建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制，協(xié)同制定地方性法規(guī)。

最后，完善制定地方性法規(guī)的立法程序和工作機制，包括：提煉實踐做法，并與修改后的《上海市人民代表大會議事規(guī)則》相銜接，進一步明確——上海市人大常委會決定提請市人民代表大會會議審議的地方性法規(guī)案，可以適時組織代表研讀討論，征求代表的意見；適應(yīng)特殊情況下緊急立法的需要，完善相關(guān)立法程序；進一步完善法規(guī)案終止審議和延期審議方面的制度；貫徹黨中央關(guān)于推進科學立法、民主立法、依法立法的精神，豐富立法形式，統(tǒng)籌立改廢釋纂等要求，增加規(guī)定——上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法的精神，通過制定、修改、廢止、解釋、編纂等多種形式，發(fā)揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用；總結(jié)實踐經(jīng)驗、順應(yīng)發(fā)展要求，增加制定專項立法計劃、加強立法宣傳、編制立法技術(shù)規(guī)范、公布法規(guī)及相關(guān)立法文件等方面的規(guī)定。