談聯(lián)合專題詢問

內(nèi)容摘要：聯(lián)合專題詢問是繼專題詢問之后的一種探索創(chuàng)新，是專題詢問的深化和拓展。作為一種監(jiān)督方式，聯(lián)合專題詢問應(yīng)當堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，其主體應(yīng)當是人大常委會，其對象應(yīng)當是本級有關(guān)國家機關(guān)，其內(nèi)容主要適合于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市治理、基層治理中的共同事項。建議在修改完善監(jiān)督法時，有必要對專題詢問、聯(lián)合專題詢問予以明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞：詢問；聯(lián)合專題詢問；人大監(jiān)督

黨的二十大報告明確提出，支持和保證人大及其常委會依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)監(jiān)督制度，維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威[1]。深入學(xué)習貫徹黨的二十大精神和中央人大工作會議精神，對做好新時代人大工作提出了新的更高要求。本文僅就“聯(lián)合專題詢問”談?wù)劥譁\看法，以期拋磚引玉。

一、問題提出

黨的十八大以來，黨中央深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提出并推動實施區(qū)域重大戰(zhàn)略，推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展，推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展[2]。與此相適應(yīng)，地方立法中的協(xié)同立法應(yīng)運而生，從無到有、從少到多，地方組織法、立法法修改時對此已作出相應(yīng)規(guī)定，以規(guī)范和保障其完善發(fā)展。為了共同維護法治統(tǒng)一，保證和推動法律法規(guī)的有效實施，全國人大常委會與地方人大常委會、同級地方人大之間、上下級地方人大常委會之間開展聯(lián)合執(zhí)法檢查或者委托執(zhí)法檢查，取得了良好的效果。在這樣一個背景下，地方人大常委會開展的聯(lián)合專題詢問就是人大工作探索創(chuàng)新的結(jié)果。據(jù)報道，2022年9月22日，江西省人大常委會和南昌市人大常委會聯(lián)合召開城市管理情況專題詢問聯(lián)組會議。會上，省、市人大代表圍繞群眾關(guān)心關(guān)切的城市管理熱點難點發(fā)問，應(yīng)詢單位實事求是地回答問題，不回避、不推諉[3]。另有報道，2022年11月1日，衡水市、桃城區(qū)人大監(jiān)察和司法委員會聯(lián)合召開專題詢問會議，聽取衡水市和桃城區(qū)法院執(zhí)行工作情況報告并進行專題詢問。市、區(qū)人大有關(guān)人員聽取了市中級人民法院和桃城區(qū)法院執(zhí)行工作情況報告，并進行了專題詢問。該報道稱，“市、區(qū)人大監(jiān)察和司法委員會對法院執(zhí)行工作開展專題詢問，在衡水市人大常委會歷史上還是首次，是常委會改進監(jiān)督工作方式，加大對市、區(qū)兩級法院執(zhí)行工作支持力度的一次實踐創(chuàng)新”[4]。

總的來看，目前，地方人大常委會開展聯(lián)合專題詢問的次數(shù)不多也不經(jīng)常，學(xué)界研究的也不多，但監(jiān)督實踐提出了一些值得思考研究的問題。這種多監(jiān)督主體就同一個專題開展詢問，有沒有法律依據(jù)？聯(lián)合舉行專題詢問，誰是詢問主體、詢問對象，有沒有監(jiān)督邊界？聯(lián)合專題詢問如何探索和積累經(jīng)驗、守正創(chuàng)新？這就是本文接下來需要討論的問題。

二、現(xiàn)行法律規(guī)定及探析

作為人大監(jiān)督的法定形式，詢問有其特定的內(nèi)涵，是指在人民代表大會會議或者人大常委會會議審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府及其有關(guān)部門、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院應(yīng)當派有關(guān)負責人員到會，聽取意見，回答人大代表、常委會組成人員和列席人員的提問。人大開展詢問，是人大行使法定監(jiān)督權(quán)的一種載體，是一種“面對面”的監(jiān)督方式。專題詢問則是人大常委會就某一方面工作集中開展詢問的活動，是對詢問這一法定監(jiān)督形式的創(chuàng)新和發(fā)展[5]。

關(guān)于詢問權(quán)。詢問是法律賦予各級人大代表和各級人大常委會組成人員的基本權(quán)利[6]。地方組織法第二十三條明確規(guī)定了在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)地方國家機關(guān)提出詢問；代表法第十三條也明確規(guī)定了各級人大代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機關(guān)提出詢問。監(jiān)督法將詢問作為各級人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的主要形式，專列第六章給予了明確。第六章第三十四條明確規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會會議審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當派有關(guān)負責人員到會，聽取意見，回答詢問。”開展專題詢問，本質(zhì)上是各級人大代表和各級人大常委會組成人員依法行使詢問權(quán)。

關(guān)于專題詢問的主體。專題詢問的主體與詢問的主體相同，仍然是人大代表和人大常委會組成人員。不是人大代表或者人大常委會組成人員不能行使詢問權(quán)。

關(guān)于專題詢問的對象。法律規(guī)定，詢問的對象是本級有關(guān)國家機關(guān)，包括本級人民政府及其有關(guān)部門、監(jiān)察委員會、人民法院或者人民檢察院。這里明確規(guī)定的是“本級”。

關(guān)于專題詢問的緣由。法律規(guī)定，詢問的緣由和前提是“在各級人民代表大會審議議案的時候”“在審議議案和報告時”“審議議案和有關(guān)報告時”，也就是說，詢問與審議議案和報告相關(guān)聯(lián)。專題詢問雖然屬于詢問的范疇，是詢問的一種重要方式[7]，但與一般的詢問不同，因為其“專”，所以其主題更鮮明、重點更突出、內(nèi)容更務(wù)實、調(diào)研更充分、詢問更精準，往往是人大常委會針對某一專門領(lǐng)域或特定方面開展監(jiān)督，聚焦這一領(lǐng)域或方面的熱點難點焦點問題，反映人民群眾的普遍關(guān)切和呼聲，督促有關(guān)機關(guān)或部門有針對性解決問題和改進工作，可以說是詢問的深化與拓展。提出詢問的人大常委會組成人員，人大專門委員會成員、人大代表等出席、列席人員圍繞專題詢問的選題，有針對性地進行詢問準備，提出目前存在、急需解決的關(guān)鍵問題，代表人民行使監(jiān)督職權(quán)。因此，專題詢問更是聚焦“專題”而“詢問”，而聯(lián)合專題詢問，實際上又是專題詢問的深化和拓展。

三、對策建議

習近平總書記在首次中央人大工作會議上強調(diào)，人大要用好憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督[8]。黨的十八屆三中全會明確要求人大通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。人大行使好“詢問”這一監(jiān)督權(quán)力，是黨的主張、人民的期待、法律的要求、代表的愿望，也是全過程人民民主的重要體現(xiàn)[9]。

詢問、專題詢問、聯(lián)合專題詢問，作為一種監(jiān)督手段，其目的都是為了解決問題，推動工作，促進發(fā)展。通過詢問人的“問”來檢驗工作的成效，從應(yīng)詢?nèi)说摹按稹敝械玫秸某兄Z，并督促有關(guān)問題的實際解決，從而促進經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善。鑒于現(xiàn)行監(jiān)督法對專題詢問和聯(lián)合專題詢問都沒有作出直接的規(guī)定，筆者針對聯(lián)合專題詢問實踐中反映的問題，提出如下對策建議。

（一）聯(lián)合專題詢問的原則，應(yīng)當是堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。所謂正確監(jiān)督，就是要求堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，依法集體行使監(jiān)督職權(quán)，注重從制度上、法律上推動解決普遍性、規(guī)律性問題。所謂有效監(jiān)督，就是要求堅持問題導(dǎo)向，敢于直面問題、動真碰硬，抓住突出問題，通過監(jiān)督和跟蹤問效，推動改進工作、完善制度。所謂依法監(jiān)督，就是要求依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序，統(tǒng)籌運用法定監(jiān)督方式開展監(jiān)督，注重把“依法”二字貫穿監(jiān)督工作全過程，確保法律法規(guī)有效實施和各級國家機關(guān)依法履職。聯(lián)合專題詢問，同其他監(jiān)督方式一樣，作為人大監(jiān)督所遵循的法律規(guī)定、原則和精神都是一致的，不能超越法律規(guī)定，不能越俎代庖，不代行其他國家機關(guān)的職權(quán)，而是監(jiān)督、督促和支持其他國家機關(guān)更好地依法行使職權(quán)，讓人大監(jiān)督在法治軌道上運行。

（二）聯(lián)合專題詢問的主體，應(yīng)當是人大常委會。換句話說，詢問人應(yīng)當是參加人大常委會會議的人大常委會組成人員、人大專門委員會成員、人大代表等出席人員和列席人員，即人大監(jiān)督主體的組成人員，不是人大代表的其他列席人員不宜成為詢問人。目前，實踐中的聯(lián)合專題詢問，有的詢問主體屬于不同的行政層級，如省與市、設(shè)區(qū)的市與相關(guān)市轄區(qū)的聯(lián)合專題詢問，詢問主體具有隸屬性；有的詢問主體屬于不同行政區(qū)域，如省與省、市縣與市縣相互之間的聯(lián)合專題詢問不具有隸屬關(guān)系。不論詢問主體是否具有隸屬性，但作為人大常設(shè)機關(guān)——人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)當是無疑義的。至于不同人大的專門委員會或者同級人大專門委員會之間能否開展聯(lián)合專題詢問，則值得商榷。有的認為，從性質(zhì)定位來看，人大專門委員會主要是協(xié)助本級人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)，不能獨立的行使監(jiān)督權(quán)；有的認為，人大代表依法享有詢問權(quán)，由人大代表組成的人大專門委員會自然可以行使詢問權(quán)而不是完整意義的監(jiān)督權(quán)，這對于發(fā)揮人大專門委員會在人大監(jiān)督工作中的作用是必要的[10]。

（三）聯(lián)合專題詢問的對象，應(yīng)當是本級有關(guān)國家機關(guān)。當具有行政隸屬關(guān)系的上下級監(jiān)督主體與監(jiān)督對象聯(lián)合開展專題詢問時，其監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系應(yīng)當一一相對應(yīng)。否則，就會造成權(quán)責不清，監(jiān)督錯位，而違反監(jiān)督制度設(shè)計的初衷。

（四）聯(lián)合專題詢問的內(nèi)容，應(yīng)當是有邊界的，主要適合于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市治理、基層治理中的共同事項。聯(lián)合專題詢問與一般專題詢問一樣，并不是改變現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督程序的規(guī)定，而是堅持問題導(dǎo)向，共同監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督。之所以要聯(lián)合開展專題詢問，目的是通過專題詢問這種監(jiān)督方式，推動解決共同的相互關(guān)聯(lián)的問題。從這個意義上講，聯(lián)合專題詢問的內(nèi)容應(yīng)當是基于地方經(jīng)濟社會發(fā)展和基層治理等共性問題的需要，聚焦共同焦點難點堵點問題，目前這類問題在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市治理、基層治理方面比較突出，其他問題各監(jiān)督主體能夠自己推動解決的就不宜作為聯(lián)合專題詢問的選題。鑒于此，建議在修改完善監(jiān)督法時，有必要對專題詢問、聯(lián)合專題詢問予以明確規(guī)定。

聯(lián)合專題詢問，同專題詢問一樣，“仍是一個‘新生事物……還需要長期深入的探索實踐，無論是在內(nèi)容形式上、程序規(guī)則上，還是在方式方法上、理論研究上，都還有很大的上升空間，都還需要不斷地完善創(chuàng)新、不斷地豐富發(fā)展，相信其在未來人大監(jiān)督工作中必將會發(fā)揮出更大的獨特作用”[11]。

參考文獻

[1][2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[R]，中華人民共和國國務(wù)院公報2022.10.30.

[3]省市人大常委會聯(lián)合召開城市管理情況專題詢問會[N/OL]，南昌人大新聞網(wǎng)2022.12.1.

[4]衡水市、區(qū)人大監(jiān)察和司法委員會聯(lián)合召開專題詢問會議[N]，衡水晚報2022.11.7.

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[9]金果林.專題詢問：如何才能“常問常新”？[J]，中國人大，2014，371（23）.

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[11]金果林.讓人大專題詢問“常問常新”[J/OL]，中國人大網(wǎng)2021.12.10.14：16：57