中西部地區(qū)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展：問題與對策

王海兵，趙靜怡，張延龍

(1.中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100006；2.中國社會科學(xué)院大學(xué)，北京 102488；3.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

一、引言

支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是培育壯大市場主體的重要內(nèi)容，是深入推進“雙創(chuàng)”工作的有力舉措，是高效利用城鄉(xiāng)資源的內(nèi)在途徑，更是全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。黨中央、國務(wù)院對此高度重視。近年來，各地區(qū)、各部門深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于鼓勵、推動、促進返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重大決策部署和總體要求，通過出臺系列規(guī)劃、完善政策體系、創(chuàng)新服務(wù)模式、壓實主體責(zé)任等方式，在帶動農(nóng)村就業(yè)、促進農(nóng)民增收、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面取得了顯著成效，有力推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程［1］。

然而當(dāng)下，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命朝縱深方向發(fā)展的背景下，隨著復(fù)雜國際經(jīng)濟形勢的不斷演變、產(chǎn)業(yè)鏈空間布局的梯度轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)數(shù)字化的轉(zhuǎn)型升級，我國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也面臨一些突出問題，局部地區(qū)在一定程度上甚至出現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)失敗后的“再離鄉(xiāng)”現(xiàn)象。如圖1所示，2017年我國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員為740萬人，2022年則達到1 220萬人［2］。盡管當(dāng)年返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員在數(shù)量上同比增加了100萬人，但在增速上卻同比減少了1.96個百分點?？梢灶A(yù)見，如果增速上的放緩趨勢在未來得以延續(xù)，實現(xiàn)《關(guān)于推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》所提出的2025年“全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員達到1 500萬人以上”的總體目標(biāo)將面臨較大壓力①。如何推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已成為社會各界關(guān)注的焦點。由于返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)在本質(zhì)上反映了地域上的“遷徙”、產(chǎn)業(yè)上的“再擇”、要素上的“重組”、政策上的“復(fù)續(xù)”，因此，與現(xiàn)有文獻多關(guān)注大學(xué)生、農(nóng)民工等特定群體返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的動機、模式、能力、績效及影響因素不同［3-5］，本文從地區(qū)差異入手，立足市場主體高質(zhì)量發(fā)展視角，從交通運輸、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、要素供給、政策支持四方面出發(fā)，分析當(dāng)前中西部地區(qū)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)遇到的突出問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

圖1 2017—2025年全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，常欽(2023)［2］。注：e是預(yù)測；g是增速假定。其中，8.93%是2022年增速，5%是2023年政府工作報告提出的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速，6.97%是前兩者平均值。數(shù)據(jù)未包含港澳臺地區(qū)，下同。

二、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的交通運輸問題

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是市場主體在地域上的“遷徙”，通常表現(xiàn)為從農(nóng)村到城市工作的各類人才重新回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“返”和原本在城市生活、工作的各類人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的“入”兩種形式②［6］。由于這種“遷徙”在一定程度上擴大了原料采購、產(chǎn)品生產(chǎn)、市場銷售等價值創(chuàng)造活動在空間上的“分離”程度，因此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體會面臨突出的交通運輸問題(見圖1)。

(一)區(qū)位優(yōu)勢較弱

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要模式體現(xiàn)為要素資源從沿海向內(nèi)陸流動、從省際向省內(nèi)流動，目的地通常為經(jīng)濟欠發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)的縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)③。相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，前者的市場主體在經(jīng)濟輻射、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)品銷售、貿(mào)易便利等方面面臨著較弱的區(qū)位優(yōu)勢［7］。如對從事制造業(yè)的市場主體而言，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)一方面遠(yuǎn)離了東部沿海地區(qū)的中間產(chǎn)品供給市場和最終產(chǎn)品銷售市場，另一方面也與省、市級物流中轉(zhuǎn)站相距甚遠(yuǎn)，因此，在同等條件下，不得不支付更多的費用以用于購買相關(guān)產(chǎn)品運輸?shù)目爝f物流服務(wù)；對從事服務(wù)業(yè)，尤其是旅游業(yè)的市場主體而言，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)盡管能利用得天獨厚的生態(tài)資源，但也面臨地理位置相對較偏且多位于山地丘陵之處以及投資開發(fā)的規(guī)模大、工程建設(shè)的周期長、定期維護的成本高等現(xiàn)實困境。因此，在當(dāng)?shù)叵M水平有限、外地消費群體難以抵達或抵達成本較高等因素影響下，資源優(yōu)勢會被區(qū)位優(yōu)勢弱化，難以轉(zhuǎn)化為持久性、穩(wěn)定性、規(guī)?；慕?jīng)濟效益［8］。

(二)交通基礎(chǔ)較差

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)通常會面臨“兩頭在外”的窘境，意味著市場主體將依靠汽車、火車、貨輪、飛機等多樣化交通工具把中間產(chǎn)品“運進來”、把最終產(chǎn)品“運出去”。相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的交通基礎(chǔ)通常較為落后［9-10］，線路短、面積小、等級低、網(wǎng)點少、運力缺等問題仍然普遍存在?，F(xiàn)實中，即使在中西部地區(qū)的縣城里，也很難看到高鐵、動車乃至普通火車站點，更不用說空運、水運等交通基礎(chǔ)設(shè)施。進一步以道路和橋梁為例，近年來我國縣城市政公用設(shè)施建設(shè)雖然取得了輝煌成效，但地區(qū)差距仍然顯著。如表1所示，2021年我國東部地區(qū)縣城人均道路面積均值為21.83平方米，分別比中部地區(qū)縣城、西部地區(qū)縣城高出3.41平方米、2.23平方米；建成區(qū)路網(wǎng)密度均值為7.07公里/平方公里，分別比中部地區(qū)縣城、西部地區(qū)縣城高出0.36公里/平方公里、0.03公里/平方公里；建成區(qū)道路面積率均值為13.03%，分別比中部地區(qū)縣城、西部地區(qū)縣城高出0.14個百分點、0.37個百分點。不僅如此，受客流量有限、貨流量不高等因素影響，中西部地區(qū)一些由省、市級政府投資或集資建設(shè)的高速公路盡管也廣泛存在，但長期處于虧損狀態(tài)④，日常維護基本為“零”，極大阻礙了返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

表1 2020—2021年東、中、西部地區(qū)縣城道路和橋梁建設(shè)情況

(三)物流成本較高

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所從事的多為勞動密集型或資源密集型產(chǎn)業(yè)，通常會基于要素稟賦的比較優(yōu)勢集中于資源開發(fā)、生產(chǎn)制造等低附加值環(huán)節(jié)。如在2020年返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員中，約55%創(chuàng)辦了家庭作坊、鄉(xiāng)村工廠和小微企業(yè)等，主要從事農(nóng)副產(chǎn)品初加工、鄉(xiāng)村民宿、特色餐飲等；約20%回歸了種養(yǎng)業(yè)，主要從事特色種植、規(guī)模養(yǎng)殖等；約25%為臨時兼業(yè)人員，主要從事短工、零工、商販等［11］。因此，多數(shù)市場主體對成本的“敏感性”較高，尤其是物流成本。相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“一重兩輕”(重市區(qū)、輕縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、輕農(nóng)村)問題更加突出，即與產(chǎn)品物流密切相關(guān)的大型倉儲、分揀、搬運中心多設(shè)置在市級以上層面，縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的物流企業(yè)數(shù)量少、效率低、營運難［12］，村級站點布局散、功能弱、頻次低。這也意味著，中西部地區(qū)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體會面臨更高的物流成本，即要花費更多的時間與精力去搜索、對接物流企業(yè)，協(xié)商中轉(zhuǎn)運輸事項和長期合作價格，某些情況下還要更廣泛尋找“拼單”對象以平攤物流費用，特殊情況下甚至?xí)爸a(chǎn)品交貨合同時間條款上的違約風(fēng)險等待“湊單”發(fā)貨啟程。不僅如此，為了保證產(chǎn)品運輸質(zhì)量或降低產(chǎn)品運輸風(fēng)險，物流企業(yè)在接遠(yuǎn)距離訂單時往往會要求客戶相應(yīng)地增加包裝物料或額外地支付保險費用，且由于這類訂單通常只是單程，返程“空跑”的概率較大，物流企業(yè)的收費標(biāo)準(zhǔn)也會相應(yīng)提高。

三、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的產(chǎn)業(yè)生態(tài)問題

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是市場主體在產(chǎn)業(yè)上的“再擇”，通常表現(xiàn)為從事關(guān)聯(lián)度較高的舊產(chǎn)業(yè)或進入關(guān)聯(lián)度較低的新產(chǎn)業(yè)兩類情形。由于這種“再擇”在一定程度上打破了區(qū)域內(nèi)原有的相對穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)共生平衡狀態(tài)，導(dǎo)致系統(tǒng)出現(xiàn)“裂變”，進而產(chǎn)生要素重組、結(jié)構(gòu)重塑的內(nèi)在需求，因此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體會面臨突出的產(chǎn)業(yè)生態(tài)問題。

(一)發(fā)展觀念較舊

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能把經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)代技術(shù)、先進經(jīng)驗、營銷渠道、管理模式等帶到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)，從而為后者發(fā)展提供新要素、拓展新空間、注入新動能，進而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。然而，部分返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體在陳舊發(fā)展觀念的影響下，仍然遵循傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移路徑，將東部地區(qū)十分落后的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)轉(zhuǎn)移、擴散到中西部地區(qū)，在資源整合、廠房建設(shè)、產(chǎn)品制造等過程中超量使用能源、過度開發(fā)要素、肆意破壞環(huán)境，已對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展造成了較大負(fù)面影響，近年來也受到了政府相關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管［9、13］。與此同時，部分返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體深入貫徹新發(fā)展理念，試圖將東部地區(qū)的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)造性地引進、融合、應(yīng)用到中西部地區(qū)，但在此過程中，往往也會遭遇多重阻礙。如以當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會為代表的團體組織通常較為“固化”，面對新現(xiàn)象、新事物的態(tài)度多趨于保守，因此，對返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的開放度和包容度并不高［14-15］，且受陳舊發(fā)展觀念和路徑依賴的影響，常常會在技術(shù)演化、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、市場開拓等方面與后者產(chǎn)生較為激烈的沖突。

(二)集群效應(yīng)較弱

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)在一定空間范圍內(nèi)的適度集中能有效降低信息搜尋、交通運輸?shù)瘸杀荆龠M人員、知識、經(jīng)驗、技術(shù)等要素深度交流與合作，進而增強規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟，實現(xiàn)集群效應(yīng)，提升自身競爭優(yōu)勢和區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力［16］。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)，尤其是縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的空間集聚因素并不顯著［17］。如部分返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體在設(shè)立制造工廠或創(chuàng)建服務(wù)基地時，往往受“故土難離”“家庭倫理”“資源偏好”“扶貧場域”等因素影響［18］，會采取就近原則。問題在于，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落具有量大面廣、布局分散等內(nèi)在特點，就近原則會使返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的空間分布在整體上呈現(xiàn)出“散、亂”狀，難以發(fā)揮出最大化的集群效應(yīng)。即一方面難以形成較強的向心力以有效節(jié)約交易成本，另一方面也難以形成較強的影響力以有效整合優(yōu)勢資源。與此同時，部分返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體在外發(fā)展期間，受同學(xué)、老鄉(xiāng)、親戚等“關(guān)系”因素的影響，往往呈現(xiàn)出地域上的“聚集”、技術(shù)上的“相似”以及業(yè)務(wù)上的“雷同”等特征［19］。因此，在“群體性”“潮涌式”返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中，大家所選擇的行業(yè)切入環(huán)節(jié)、技術(shù)應(yīng)用場景、企業(yè)管理模式、產(chǎn)品銷售范圍等極有可能呈現(xiàn)高度同質(zhì)化特征［20］。而在要素稟賦有限、市場范圍狹小等現(xiàn)實條件約束下，這種同質(zhì)化非常容易導(dǎo)致“資源擁擠”“扎堆廝殺”“低端搶占”“逐底競爭”等“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

(三)配套能力較低

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孤立發(fā)展壯大的難度高，往往需要“扶上馬、送一程”。其中，圍繞生產(chǎn)、生活等領(lǐng)域構(gòu)建較為完善的綜合配套服務(wù)體系是重要內(nèi)容。由于具有較強的正外部性，因此，與之相關(guān)的軟硬件環(huán)境優(yōu)化在很大程度上要依靠政府部門統(tǒng)籌謀劃，通過培育引進產(chǎn)業(yè)鏈上下游相關(guān)企業(yè)與建設(shè)改造辦公廠房、服務(wù)平臺、活動中心等公共設(shè)施的方式予以實現(xiàn)。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)，尤其是縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府部門的配套能力并不高。如在支持、推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)時，受功利化、短視化等因素影響，中西部地區(qū)縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的政府部門難以“沉下來”真正依托當(dāng)?shù)靥厣Y源稟賦并圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈、服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈等開展系統(tǒng)規(guī)劃進而打造較為科學(xué)且完備的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；在實際招商引資過程中，為及時完成上級下達的任務(wù)，中西部地區(qū)縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的政府部門更多會注重項目的數(shù)量和規(guī)模，而非質(zhì)量。這也導(dǎo)致返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體面臨如生產(chǎn)加工所需原材料和零配件要遠(yuǎn)赴外地采購、有原材料但受技術(shù)水平所限只能做粗加工、產(chǎn)品檢測認(rèn)證以及市場銷售過程中第三方中介服務(wù)機構(gòu)缺乏等問題［9、21］。除此之外，由于近幾年縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府部門的財政壓力有所增大［22］，很難有足夠的資金用于建設(shè)、提升相應(yīng)的生活配套設(shè)施，進而使返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體還面臨如員工職場與住所遠(yuǎn)距離分離所導(dǎo)致的上下班出行不便、子女歸來讀書但遭遇轉(zhuǎn)學(xué)難與適應(yīng)難等問題［23］。

四、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的要素供給問題

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是市場主體在要素上的“重組”，通常表現(xiàn)為高端技術(shù)、自有資金、商業(yè)模式、管理經(jīng)驗等的“輸入”和土地廠房、人力資本、自然資源、地域文化等的“整合”兩個過程。由于這種“重組”具有空間上的非對稱性，即經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的要素基礎(chǔ)通常較好，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的要素基礎(chǔ)較弱，因此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體會面臨突出的要素供給問題。

(一)融資約束較多

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)在起步階段的資金需求通常能依靠內(nèi)源融資來解決，但隨著市場主體持續(xù)發(fā)展壯大，對資金規(guī)模、來源渠道與存續(xù)期限的要求也會相應(yīng)提升，因此，以銀行貸款、商業(yè)信用、企業(yè)債券、股票發(fā)行等為代表的外源融資會成為重要方式。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)，尤其是縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面金融機構(gòu)的覆蓋深度不夠、決策級別不高、產(chǎn)品供給不多，整體融資環(huán)境并不如前者。如圖2所示，2019年東部地區(qū)金融機構(gòu)貸款利率中LPR⑤減點、LPR加點占比分別為14.96%、73.53%；中部地區(qū)、西部地區(qū)的LPR減點占比較低，分別為11.32%、9.91%，LPR加點占比則較高，分別為87.91%、78.75%。2021年，為應(yīng)對新冠疫情、中美貿(mào)易沖突等多重因素帶來的負(fù)面影響，我國整體融資環(huán)境有所改善，金融機構(gòu)貸款利率中LPR減點占比增加、LPR加點占比減少，但地區(qū)差距仍然顯著。當(dāng)年東部、中部、西部地區(qū)LPR減點占比分別為24.26%、17.34%、20.51%，LPR加點占比分別為69.48%、74.52%、70.88%。對多數(shù)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體而言，由于處于早期發(fā)展階段且缺乏相應(yīng)的抵押物，在金融機構(gòu)的綜合信用評分很難在短時間內(nèi)得以提升，因此，通常會面臨更加嚴(yán)重的融資難、融資貴問題［24］。而近年來，盡管部分地區(qū)的政府部門牽頭成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和融資擔(dān)保公司，并創(chuàng)新推出了“財園信貸通”“科創(chuàng)貸”“園保貸”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸”等低利率產(chǎn)品，但融資規(guī)模小、期限短、程序繁等問題也較為突出。

圖2 2019—2021年三大地區(qū)金融機構(gòu)貸款利率中LPR加減點占比情況數(shù)據(jù)來源：Wind，經(jīng)作者計算得到。注：西部地區(qū)數(shù)據(jù)未包括西藏；由月度數(shù)據(jù)的算術(shù)平均值得到區(qū)域年度數(shù)據(jù)，再由區(qū)域年度數(shù)據(jù)的算術(shù)平均值得到地區(qū)年度數(shù)據(jù)；2019年數(shù)據(jù)僅為8月至12月。

(二)人員招留較難

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不僅需要從事一線工作的生產(chǎn)人員、操作人員、輔助人員，也需要從事專業(yè)工作的技術(shù)人員、銷售人員、管理人員。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)人口流失率較高，大量適齡勞動力常年外出務(wù)工，常住人口的年齡層次較高、知識水平有限，使得返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨較大的用工缺口。特別是在資源密集型或勞動密集型產(chǎn)業(yè)，近年來招工難、招工貴問題愈發(fā)突出［25］。如表2所示，2021年跨省流動的外出農(nóng)民工中，東部地區(qū)僅有700萬人，而中部、西部地區(qū)分別高達3 578萬人、2 669萬人。當(dāng)年人口抽樣結(jié)構(gòu)中，東部地區(qū)15～64歲勞動年齡人口占比為70.09%，而中部、西部地區(qū)占比分別為66.87%、68.39%；東部地區(qū)文盲人口占比為3.07%，而中部、西部地區(qū)占比分別為3.47%、8.49%。不僅如此，在中西部地區(qū)，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中即使能招到一定數(shù)量的員工，也不得不面臨管理難題。如有相當(dāng)比例的員工一方面會因“季節(jié)性”因素而“請假”去參加“春播”“秋收”等農(nóng)忙活動，另一方面也會因“突發(fā)性”因素而“請假”去參加“婚喪嫁娶”等宴會活動，甚至決定“離職”以“進城帶孫”等。對高素質(zhì)的創(chuàng)新型人才而言，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中不僅會遭遇“引進難”的問題，還會面臨“留住更難”的問題，往往花大量時間和費用成功培養(yǎng)出內(nèi)部人才后又會遭遇“孔雀東南飛”的“周期性流失”問題［26］。

表2 2021年四大地區(qū)外出農(nóng)民工和人口抽樣結(jié)構(gòu)情況

(三)水電保障較弱

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以充分利用經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)水價、電價整體水平較低的成本優(yōu)勢⑥，提高經(jīng)營效益，增強競爭優(yōu)勢，進而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)在供水、供電的可靠性上也有待進一步提高［9、27］。以供電可靠性為例，如圖3所示，2021年用戶平均停電時間、停電頻率最高值所在地均是西藏，分別為47.13小時/戶、8.43次/戶；前者最低值所在地是北京，為0.81小時/戶；后者最低值所在地是上海，為0.31次/戶。如果按照地區(qū)劃分可見，2021年東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的供電可靠性依次遞減，用戶平均停電時間均值分別為5.7小時/戶、14.02小時/戶、19.49小時/戶，用戶平均停電頻率分別為1.87次/戶、3.56次/戶、3.94次/戶。對返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體而言，一旦遭遇突然的停水、停電，且在短時間內(nèi)難以恢復(fù)，不僅會影響產(chǎn)品交付進度或服務(wù)供給質(zhì)量，更會大幅增加企業(yè)營運成本，嚴(yán)重時甚至?xí)^用水、用電的區(qū)域價差費用。不僅如此，隨著中西部地區(qū)近年來加快承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，用水、用電的市場需求規(guī)模不斷加大，而在供求規(guī)律的作用下，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體所要支付的實際水價、電價也開始呈現(xiàn)出不同程度的上漲趨勢⑦。

圖3 2021年各省份供電可靠性數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家能源局。注：停電時間為單位為小時/戶，停電頻率單位為次/戶。

五、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的政策支持問題

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是市場主體在政策上的“復(fù)續(xù)”，通常表現(xiàn)為遷出地的政策紅利消退和遷入地的政策紅利加碼兩大方面。由于這種“復(fù)續(xù)”存在顯著的地域差異性，且與地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、治理體系、財政能力等因素密切相關(guān)，因此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體會面臨突出的政策支持問題。

(一)支持力度較小

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也會經(jīng)歷幼稚、成長、成熟、衰退的生命周期。不管處于哪個時期，市場主體都要尊重市場規(guī)律，參與市場競爭，如此才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。但市場并不是萬能的，受信息不對稱、外部效應(yīng)、有限理性等因素影響，市場失靈現(xiàn)象無處不在，因此，讓市場在資源配置中起決定性作用的同時，也要更好發(fā)揮政府作用，讓“有形之手”在信息供給、市場培育、創(chuàng)新激勵、技術(shù)擴散、知識傳播等方面積極發(fā)揮“因勢利導(dǎo)”的功能。這也意味著，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)離不開政府部門的支持。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)尤其是縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府部門對返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持力度較?。?5］，多處于“雷聲大、雨點小”的尷尬境地。如返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體多為家庭作坊、鄉(xiāng)村工廠和小微企業(yè)，相比于大中型企業(yè)，前者所能帶來的就業(yè)促進效應(yīng)、稅收增加效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效應(yīng)、經(jīng)濟輻射效應(yīng)、資源協(xié)同效應(yīng)等都較小，因此，部分地方政府部門的重視程度不夠，未能制定有針對性的政策措施［28］；部分地方政府部門盡管將其納入年度招商引資計劃，也出臺了一系列支持舉措和考核要求，但描述性條款居多，相關(guān)政策的優(yōu)惠力度較小、相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重賦值較低，難以形成較強的激勵作用。不僅如此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的項目多與農(nóng)業(yè)相關(guān)，對口幫扶的政府部門通常為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，而相比于工業(yè)項目及其對口幫扶的工業(yè)和信息化局，前者在資源、服務(wù)、政策等方面獲得支持的深度不夠、廣度不足。

(二)政策兩難較多

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并不是一個新現(xiàn)象，但在我國深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等多戰(zhàn)略疊加的新階段，不可避免會呈現(xiàn)很多新特征，也或多或少會遇到一些新難題［29］。面對錯綜復(fù)雜的新局面，政府部門要提高治理能力，用戰(zhàn)略性的思維和創(chuàng)造性的舉措發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)尤其是縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府部門的社會治理能力較弱［30］，政策創(chuàng)新的風(fēng)險大、阻力強、難度高，常常會出現(xiàn)較多的“兩難”困境，進而產(chǎn)生適得其反的效果。如在支持和鼓勵返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中，為幫助市場主體充分利用當(dāng)?shù)刎S富的勞動力資源以降低經(jīng)營成本，部分地方政府會聯(lián)合多部門、多企業(yè)共同舉辦大型專場招聘會，但在達成就業(yè)意向的過程中，往往又會出現(xiàn)“默認(rèn)”雙方簽訂勞務(wù)合同而非“鼓勵”雙方簽訂勞動合同的行為。這在一定程度上違背了勞動法中的傾斜保護原則［31］，可能會削弱政府部門在弱勢群體社會保護中的主體責(zé)任。當(dāng)部分員工違反契約精神并在合同期限內(nèi)“無故離職”且群體索要“離職”賠償時，政府部門出于“維穩(wěn)”等因素考慮，又會“約談”涉事市場主體，而后者在多方壓力下往往是“賠了夫人又折兵”，即不得不支付一定額度的“賠償”以“消災(zāi)解難”，還得承擔(dān)員工“無故離職”所造成的實際損失。

(三)執(zhí)行效率較低

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也是一個“從無到有”“由小變大”的過程，會涉及市場準(zhǔn)入、證照申辦、市政服務(wù)、糾紛化解、稅收繳納、破產(chǎn)辦理等各類事項，經(jīng)常要與政府部門打交道。對政府部門而言，有必要打造規(guī)范、便利、高效、公開、透明的一流營商環(huán)境，破除各類市場主體在市場經(jīng)濟活動中所遇到的體制機制障礙，為其松綁、減負(fù)、降門檻，進而促進返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。然而，相比于經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，中西部地區(qū)的營商環(huán)境仍有很大的提升空間［32］，突出表現(xiàn)在政策落地感較差、執(zhí)行效率較低等方面［33］。如部分地方政府部門在上級單位制定出臺相關(guān)優(yōu)惠政策后，傳達落實不及時、不到位、不充分，甚至故意“卡”著文件，“拖”著不下發(fā)，直到截止日期臨近才轉(zhuǎn)給相關(guān)市場主體，后者由于缺乏充足時間準(zhǔn)備申報材料，因而難以及時享受優(yōu)惠政策帶來的紅利；部分地方政府部門在上傳下達過程中層層加碼，利用上級單位出臺政策文件中的“有條件的地區(qū)……”等條款或“因地制宜”等文字，設(shè)置非必要的特定條件，提高相關(guān)市場主體申報并獲得政策紅利的門檻和難度；部分地方政府部門缺乏誠信精神，不完全兌現(xiàn)甚至刻意回避招商引資時的承諾，使相關(guān)市場主體在政策紅利上的獲得感大打折扣⑧；部分地方政府部門的工作方式仍顯粗暴，面對問題時生搬硬套相關(guān)法律法規(guī)，出現(xiàn)“以罰代管”“罰而不管”等現(xiàn)象［34］。

六、推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)的重要內(nèi)容，也是應(yīng)對當(dāng)下“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力的重要手段。為了降低返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)失敗率以及減少未來可能出現(xiàn)的“再離鄉(xiāng)”現(xiàn)象，以上述問題分析為基礎(chǔ)，本文提出如下對策建議：

(一)推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“要致富，先修路”?？梢?，良好的交通基礎(chǔ)設(shè)施能對返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生積極作用。針對前文問題，未來要持續(xù)推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是著力突出縣鄉(xiāng)級交通節(jié)點在構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)中的顯著作用，加大統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)縣鄉(xiāng)級交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃一批廣泛連通城鄉(xiāng)、深度嵌入主骨架網(wǎng)絡(luò)、全面集成多種運輸方式的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，盡快實現(xiàn)“全國縣級行政中心15分鐘上國道、30分鐘上高速公路、60分鐘上鐵路”的發(fā)展目標(biāo)。二是分類優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，協(xié)同推進東部、中部、西部地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適時適當(dāng)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)傾斜，加快打造內(nèi)外互通、南北互動、東西互濟、城鄉(xiāng)互連的交通運輸發(fā)展新格局。

(二)完善快遞物流服務(wù)體系

提高交通運輸效率是降低返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)因地域“遷徙”造成市場分割進而導(dǎo)致成本上升的重要途徑。針對前文問題，未來要持續(xù)完善快遞物流服務(wù)體系。一是依托中國郵政集團有限公司配送網(wǎng)點通達優(yōu)勢和中國物流股份有限公司綜合物流服務(wù)優(yōu)勢，加強與返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)各類市場主體的交流溝通，在開展實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，拓展服務(wù)功能，分類推出中轉(zhuǎn)堆存、分揀收投、代銷代購等適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色的服務(wù)模式，創(chuàng)新推出生產(chǎn)物流、倉配一體化以及多式聯(lián)運等解決方案。二是鼓勵大型快遞物流企業(yè)下沉業(yè)務(wù)，加強與縣級客貨運站、快遞企業(yè)、連鎖商超以及與鄉(xiāng)村合作社、居委會、便利店等各類主體的合作力度，創(chuàng)新場站資源共享模式、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟方式，鼓勵在有條件的地區(qū)設(shè)立綜合服務(wù)站，高效、集約配置快遞物流資源。三是推進先進技術(shù)融合應(yīng)用，在縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理布置智能投遞載體，共建互聯(lián)網(wǎng)信息平臺與電子商務(wù)平臺，提高快遞物流配送的服務(wù)水平、覆蓋范圍。

(三)構(gòu)建良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

產(chǎn)業(yè)生態(tài)包括更廣闊的社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，所具備的關(guān)鍵性資源優(yōu)勢能為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體提供更多的價值成長機會。針對前文問題，未來要持續(xù)構(gòu)建良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。一是加快推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園區(qū)、孵化器、加速器、眾創(chuàng)空間或基地等多種形式的平臺建設(shè)，打造要素集聚、政策集成、服務(wù)集合的新功能載體，引導(dǎo)各類市場主體積極進駐，形成一批高質(zhì)量的縣域集群、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集群。二是提升基層政府部門的系統(tǒng)性規(guī)劃能力，深入貫徹落實新發(fā)展理念，結(jié)合當(dāng)?shù)匾刭Y源稟賦有針對性地引資引智，培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈、服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈的重點位置、重點業(yè)務(wù)、重點環(huán)節(jié)深挖、再造、重塑。三是培育引進龍頭企業(yè)，支持與返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各類市場主體合作，鼓勵在資源整合、生產(chǎn)協(xié)同、品牌共創(chuàng)、市場推廣等方面發(fā)揮更加積極的作用。四是提升基礎(chǔ)公共服務(wù)水平，積極引入市場中介服務(wù)機構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各類市場主體提供全方位、全周期、全流程的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

(四)加大各類要素保障力度

充分挖掘要素潛力、深度利用資源優(yōu)勢、積極打造競爭優(yōu)勢是有效提升返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功率的核心。針對前文問題，未來要持續(xù)加大各類要素保障力度。一是引導(dǎo)金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，探索設(shè)立創(chuàng)業(yè)綠色通道、擴大資產(chǎn)抵押范圍、縮短信貸審批時間；不定期舉辦返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大賽，吸引社會資本增加股權(quán)投資，研究發(fā)行返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)債的可行性。二是靈活利用財政、稅收政策，充分依托各類政府投資基金以及融資擔(dān)保公司，通過發(fā)放一次性補貼、加大返點比例、減免租金費用等方式，緩解返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中的資金約束難題。三是支持高等院校、科研團體等單位的專業(yè)技術(shù)人才離崗返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，探索以無形資產(chǎn)、科技成果等多種形式作價入股的創(chuàng)業(yè)實踐。四是支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各類市場主體探索多種用工形式，發(fā)揮專家組、顧問團、示范隊、帶頭人的積極作用，加大財政專項資金投入，通過購買服務(wù)等方式大力開展各類員工培訓(xùn)，提高工作技能、效能。五是完善水、電、氣等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和信息化、數(shù)字化、智能化新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全監(jiān)測預(yù)警、提前通報、緊急搶修制度。

(五)提高政策精準(zhǔn)度有效性

政策支持能降低創(chuàng)業(yè)成本、強化創(chuàng)業(yè)激勵、提高創(chuàng)業(yè)意愿，是引導(dǎo)各類市場主體返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵。針對前文問題，未來要持續(xù)提高政策精準(zhǔn)度有效性。一是鼓勵地方政府制定出臺促進返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策措施、行動方案、實施細(xì)則，完善部門協(xié)同推進機制，提高指標(biāo)權(quán)重，加強督查考核，把評估結(jié)果與財政轉(zhuǎn)移支付力度、部門資金分配系數(shù)、干部職務(wù)職級晉升等掛鉤。二是提升基層政府治理能力，用好“結(jié)對幫扶”“分片包干”手段，堅持法治賦能，維護企業(yè)家與勞動者的合法正當(dāng)權(quán)益。三是推動容錯糾錯機制在基層政府的創(chuàng)新應(yīng)用，加強宣傳引導(dǎo)，營造保護改革者、鼓勵探索者、寬容失誤者的濃厚氛圍。四是推動政務(wù)誠信機制建設(shè)，優(yōu)化返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境，破除“旋轉(zhuǎn)門”“玻璃門”“彈簧門”。五是定期遴選返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)典型案例和優(yōu)秀企業(yè)家，對其進行表彰，并將成功經(jīng)驗進行總結(jié)、推廣。

［注 釋］

① 自2023年起，如果未來三年平均增速降至7%以下，2025年全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員將低于1 500萬人。

② 實際上，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)中的“鄉(xiāng)”不僅是“鄉(xiāng)村”，更是“家鄉(xiāng)”，而實際歸屬地不僅是“村域”，也包括“鎮(zhèn)域”“縣域”。

③ 需要指出的是，東部地區(qū)內(nèi)部或中西部地區(qū)的城市范圍內(nèi)也存在返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象，但其在規(guī)模性、典型性以及重要性維度上稍遜于本文所討論的對象。

④ 根據(jù)《2021年全國收費公路統(tǒng)計公報》顯示，2021年全國收費公路通行費收入、支出總額分別為6 630.5億元、12 909.3億元，當(dāng)年收支缺口為6 278.8億元。

⑤ LPR為貸款市場報價利率(Loan Prime Rate)的英文簡稱。

⑥ 以2021年一般工商業(yè)用戶、平段、電壓等級為1千伏～10千伏的銷售電價為例，根據(jù)各地發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，江蘇、浙江、山東的電價分別為0.641 4元/千瓦時、0.665 6元/千瓦時、0.606 2元/千瓦時，而陜西、四川、貴州的電價分別為0.560 7元/千瓦時、0.540 2元/千瓦時、0.541 7元/千瓦時。

⑦ 這似乎與近年來不斷加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有效降低企業(yè)用電與用水成本的效果相反，實則不然。根據(jù)筆者的實地調(diào)研情況看，一方面，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)初期，地方政府會制定包括對市場主體用電、用水費用進行補貼等一系列優(yōu)惠政策，而后期補貼力度會越來越小，隨著相關(guān)政策循序到期且不再延續(xù)，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場主體所要支出的實際成本也會相應(yīng)增加；另一方面，盡管近年來非居民用電、用水價格較為穩(wěn)定，但居民用電、用水價格卻有不同幅度上漲，同樣也會直接或間接傳導(dǎo)至市場主體的成本端。有一個現(xiàn)象也值得注意，即隨著東部地區(qū)同步降低甚至更大幅度調(diào)整用電、用水價格，部分地區(qū)間的成本差距已經(jīng)出現(xiàn)縮小趨勢，可能會對未來中西部地區(qū)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。

⑧ 值得指出的是，造成這些問題的原因除了主觀層面因素，也有客觀層面因素。如在筆者的實地調(diào)研中，部分地方政府坦言，近年來財政壓力非常大，確實沒有充足資金去支撐相關(guān)優(yōu)惠政策的落地，不得已才提高門檻；也有部分地方政府坦言，近年來主政官員相繼落馬，案件調(diào)查遲遲沒有定論，官場余震難消，繼任者也很難對可能涉案的市場主體保留相關(guān)優(yōu)惠政策。