黑土地之經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展及其保護的動態(tài)評價研究

謝永剛 孫磊

摘要：“黑土地經(jīng)濟”是得天獨厚的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的特有現(xiàn)象，即我國東北地區(qū)耕地面積約占全國的15%，而糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的25%，糧食調(diào)出量占全國的33%以上；黑土地為糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了關(guān)鍵的支撐作用，為端牢“中國飯碗”做出了突出貢獻。在黑土地經(jīng)濟可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展目標下，重新構(gòu)建黑土地保護的動態(tài)評價指標體系至關(guān)重要，它是正確評價正在進行中的黑土地保護行動計劃實施效果的“有機試紙”，也是為黑土地科學(xué)“把脈”，助力黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。在生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，目前已具備開展黑土地保護動態(tài)評價的政策和環(huán)境條件；通過因地制宜且合理的指標選擇、體系構(gòu)建及動態(tài)評價法方法的運用，在實踐上具有極強的可操作性；對進一步完善黑土地保護動態(tài)評價工作，提出了提高黑土地管理制度創(chuàng)新能力，需要激勵農(nóng)民積極參與黑土地保護過程的評價和監(jiān)督活動等若干策略。

關(guān)鍵詞：黑土地；高質(zhì)量發(fā)展；指標評價

作者簡介：謝永剛，黑龍江大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（哈爾濱? 150080）；孫磊，黑龍江大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院博士研究生，哈爾濱金融學(xué)院講師（哈爾濱? 150080）

基金項目：黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展重點研究課題“黑土地保護評價指標監(jiān)測體系建設(shè)策略研究”（20119）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.03.009

黑土地，肥力最好的一種土壤類型，適合植物的生長，以較強的保水保肥保墑能力為突出優(yōu)點，而且是土層厚度超過“一犁深”1的土壤。我國東北地區(qū)的黑土地是全球僅存的三大塊黑土地之一，主要分布在黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙等四?。▍^(qū)），總面積約為2.78億畝（典型黑土），2其中，黑土分布最廣泛的黑龍江省約占56%。2021年黑龍江省黑土地上糧食產(chǎn)量達7867.7萬噸，連續(xù)十一年領(lǐng)跑全國，真正起到了中國糧食的“壓艙石”作用，為端好“中國飯碗”做出了貢獻。這些成績的取得，得益于得天獨厚的黑土地資源。但長期超負荷利用、重用輕養(yǎng)，使得東北黑土地的“質(zhì)退量減”現(xiàn)象日益嚴重。就此，習(xí)近平總書記曾指示：“采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓保護好”，1“要把黑土地保護作為一件大事來抓，把黑土地用好養(yǎng)好”2。從當(dāng)前和長遠來看，黑土地保護利用是一項必須要做好的重要工作。而建立健全黑土地保護動態(tài)評價指標體系，正確評價黑土地保護技術(shù)的實施效果，是科學(xué)落實黑土地保護行動計劃、扎實有序推進黑土地可持續(xù)利用的“指揮棒”，更是為黑土地科學(xué)“把脈”，助力黑土區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

一、開展黑土地保護動態(tài)評價指標體系構(gòu)建的重要意義

近百年來，東北黑土地資源長期墾植，大面積土地過度開發(fā)和利用，歷史欠賬多，以及耕作方式、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的各種措施還存在不盡合理的地方，使得面臨黑土地退化等諸多問題和挑戰(zhàn)。2010年相關(guān)研究資料顯示：黑龍江省的黑土層厚度為0.2—0.3m，比70年前開墾初期的0.8—1.0m減少了70%以上。3盡管近年來黑土地保護持續(xù)向好，仍然存在著黑土地板結(jié)、水土流失和荒漠化、沼澤化、鹽堿化“三化”現(xiàn)象，以及不合理的耕作方式（包括過度使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜）等導(dǎo)致土壤生態(tài)環(huán)境惡化；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不健全，補償機制不完善，使得農(nóng)民參與黑土地保護的積極性不高等。只有充分有效分析影響因素，通過合理、科學(xué)的評價，有針對性地提出保護黑土地的措施，才能提高土地生產(chǎn)力并可持續(xù)地有效利用黑土地資源。

我國開展的耕地評價相關(guān)工作，往往側(cè)重于土地質(zhì)量評價，缺少對土地保護手段和措施落實過程中實施效果的評價。由于黑土地質(zhì)量提升是一個緩慢過程，加之實踐中黑土地質(zhì)量評價是長期性的、區(qū)域性的、資源投入較多的系統(tǒng)性工作，因此，黑土地質(zhì)量評價周期往往長達數(shù)年或更長時間，以往其評價的結(jié)果難于回答短期內(nèi)的黑土地保護行動和實施手段效果如何，也難以發(fā)現(xiàn)中間過程出現(xiàn)的問題，不利于土地資源管理部門的考核和改進工作；同時，也無法監(jiān)測到國家對黑土地保護的相關(guān)政策措施的落實情況，更難于對下一步的措施如何調(diào)整做出正確的判斷。因此，積極開展黑土地保護動態(tài)評價指標體系建設(shè)意義重大。一是“動態(tài)評價”，側(cè)重于黑土地保護手段的實施過程，具有獨特的黑土地保護與利用特色，符合落實國家和?。▍^(qū)）有關(guān)黑土地保護行動計劃的實際需要；二是動態(tài)評價與以往的土壤普查、國土調(diào)查、耕地質(zhì)量等級評價等工作相聯(lián)系，可以彌補這些工作只側(cè)重于土地質(zhì)量變化，而忽視黑土地保護手段實施過程的不足；三是動態(tài)評價選取的指標多為黑土地保護實施任務(wù)的年度目標，評價方法客觀且操作簡單，適用于各級政府對下屬部門進行管理、考核和監(jiān)督，便于在基層部門推廣應(yīng)用；四是各級管理和執(zhí)行部門可以依據(jù)黑土地保護動態(tài)的評價結(jié)果，有效加強監(jiān)管工作，便于及時決策并調(diào)整和優(yōu)化黑土地保護的技術(shù)手段，進一步提升黑土地質(zhì)量。

二、開展黑土地保護動態(tài)評價的政策與環(huán)境條件分析

近20余年來，國家不斷加強保護東北黑土地、減緩黑土層流失工作力度。早在2002年東北黑土區(qū)水土流失防治工作就列入日程，隨后的文件也明確提出要“加強東北黑土地水土流失綜合治理”4。2015年中央財政投入5億元在東北四省區(qū)的17個產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)、旗）開展黑土地保護利用試點。1通過試點，積極探索破解黑土地存在的難題的有效措施，涌現(xiàn)出很多好的經(jīng)驗，如梨樹模式，“在加強生態(tài)文明建設(shè)和確保國家糧食安全的雙重目標下，東北黑土地保護利用面臨著如何平衡資源開發(fā)與環(huán)境保護的難題，梨樹模式則為實現(xiàn)東北黑土地可持續(xù)利用提供了一種新的路徑選擇”2。同年發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》把東北黑土地保護列入國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、科技部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部聯(lián)合實施的重要任務(wù)；32016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》中提出：“加快實施高標準農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護等重大工程，支持開展定期深松整地、耕地質(zhì)量保護與提升補貼試點，研究開展黑土地輪種試點?！?這些文件的出臺，為黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策條件。

土地保護屬于一種政府行為。由于土地數(shù)量有限，而對于土地的實際需求卻處于持續(xù)上漲趨勢，因而在對有限的土地進行保護時，需要構(gòu)建科學(xué)的土地保護評價指標體系。然而，黑土地保護評價指標體系尚未形成，對經(jīng)過整治的黑土地缺乏相應(yīng)的考核反饋機制，不利于黑土地的保護工作的持續(xù)開展。5新中國成立以來，曾在1958年—1960年期間開展了全國第一次土壤普查；第二次全國性的土壤普查也于1979年開展，對于促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，提高我國土壤科學(xué)水平，做出了基礎(chǔ)性的重要貢獻；第三次全國土地普查工作在2018年全面展開，在生態(tài)文明建設(shè)思想的引領(lǐng)下，工作內(nèi)容比前兩次更加廣泛，普查深度和精度也比前兩次更高，尤其對于耕地質(zhì)量監(jiān)測等指標體系建設(shè)方面提出了全面細致的要求。如出臺《第三次全國國土調(diào)查耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價工作方案》《耕地質(zhì)量等級》6國家標準等，對土壤質(zhì)量評價等工作開展提供了指導(dǎo)意見。這為黑土地的評價指標和監(jiān)測體系建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)和環(huán)境條件。本文重點借鑒以往全國性土壤普查的工作經(jīng)驗，尤其參考了全國土壤普查的部分土壤質(zhì)量監(jiān)測指標，突出黑土地保護的特殊性和地區(qū)性，構(gòu)建黑土地保護指標體系。這個體系主要包括黑土地質(zhì)量等級評價指標和黑土地保護動態(tài)指標兩個重要方面；同時，還充分考慮了經(jīng)濟活動對黑土地資源變化的影響，因為“經(jīng)濟活動對自然資源和環(huán)境造成的損耗主要體現(xiàn)在”“土地荒漠化以及森林覆蓋面積的縮小”7，不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟活動也是束縛黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸因素。另外，將指標監(jiān)測的系統(tǒng)性建設(shè)內(nèi)容也納入評價體系中來，以期為未來全面開展黑土地保護評價和監(jiān)測工作提供借鑒和參考。

三、黑土地保護動態(tài)評價指標的構(gòu)建、評級與評價方法

黑土地經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，體現(xiàn)在“兩高兩強”，即品質(zhì)高、產(chǎn)出高；抵御自然災(zāi)害風(fēng)險能力強、可持續(xù)生產(chǎn)能力強。在高質(zhì)量發(fā)展目標下，需要重新構(gòu)建黑土地保護的評價指標體系并能反映保護的動態(tài)狀況，以便對具有針對性的保護措施進行科學(xué)合理地調(diào)整和完善。

（一）動態(tài)評價指標的構(gòu)建

為了使黑土地質(zhì)量等級的不斷提高，以及防治黑土地的退化，必須實施黑土地保護措施。這些措施的執(zhí)行和落實，是黑土地質(zhì)量提高的前提條件和重要保障。尤其是針對政府部門對實施黑土地保護措施的考核和監(jiān)督，有必要建立一套動態(tài)保護的指標體系。

在以往對黑土地的質(zhì)量評價和研究中列入了部分保護指標，但由于黑土地質(zhì)量等級的提高是一個漸進的過程，而保護指標則體現(xiàn)動態(tài)的過程，因此，將質(zhì)量指標和保護指標分離并分類評價，更能直接反映黑土地保護過程，而且適宜年度考核和評價，以利短期內(nèi)調(diào)整和改正。同時，隨著黑土地保護技術(shù)和管理制度的不斷創(chuàng)新，動態(tài)評價指標也在不斷豐富和完善。依據(jù)《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020—2025年）》等文件要求，加強黑土地保護力度，完善黑土地保護過程的指標評價體系和監(jiān)測體系建設(shè)，建立系統(tǒng)完善的動態(tài)保護評價指標也具有重要的實踐意義。目前，缺乏針對黑土區(qū)域范圍內(nèi)的縣（市）行政區(qū)開展黑土地保護工作的考核指標，為此根據(jù)黑土地分布特征和土壤特性，提出黑土地保護考核指標與分級標準（如表1所示），以期為考核縣（市）等行政管理單元的黑土地保護提供量化依據(jù)。

上述指標體系中，設(shè)立了9個一級指標、27個二級指標，分為優(yōu)秀、良好、合格、較差、很差五個等級。

（二）特殊指標的設(shè)置——以生態(tài)補償指標為例

“完善東北黑土地保護利用生態(tài)補償機制，激發(fā)農(nóng)戶主體保護行為內(nèi)在動力?！?生態(tài)補償實質(zhì)是為了減少“超過生態(tài)承載能力所形成的生態(tài)赤字”2，對土地使用的利益相關(guān)者積極參與黑土地保護而進行的補償。在表1的一級指標中，秸稈利用，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜使用等指標可以提取，而生態(tài)補償指標比較難提取。但生態(tài)補償機制建立后，一般補償費用前期主要來源于各級政府財政安排的補償；而財政補償費用的難點在于補償標準的確定。本文針對這一問題，展開深入探討，以有利于對本指標的監(jiān)測提取。

補償標準即為黑土地保護財政補償機制的核心，它關(guān)系著補償機制的實施和效果。黑土地具有多重價值，除生產(chǎn)性功能及其帶來的經(jīng)濟產(chǎn)出價值外，還有環(huán)境、生態(tài)等非生產(chǎn)性功能及其帶來的生態(tài)服務(wù)價值（見表2）。黑土地保護財政補償是以耕地資源的永續(xù)利用為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)專業(yè)農(nóng)戶與其他社會群體經(jīng)濟利益關(guān)系的制度安排，黑土地保護財政補償?shù)那疤崾谴_立合理的補償標準，應(yīng)科學(xué)地評估黑土地保護的成本與收益，其中，耕地可持續(xù)利用專業(yè)農(nóng)戶的成本是確定補償標準的主要依據(jù)。

確立黑土地保護的補償標準，通常應(yīng)考慮三個方面的因素：一是農(nóng)戶為了保證黑土地數(shù)量穩(wěn)定而損失的財產(chǎn)性收入；二是農(nóng)戶進行耕地質(zhì)量提升投資行為所帶來的機會成本，即對農(nóng)戶的黑土地復(fù)雜性勞動的補償；三是農(nóng)戶進行生態(tài)管護所帶來的正外部性，即由于農(nóng)戶實施黑土地生態(tài)管護，進行輪作或休耕，改進了生態(tài)環(huán)境，使其他人能獲得生態(tài)帶來的優(yōu)美環(huán)境、清新空氣等收益，這種社會收益實際上是由政府代表全體國民對農(nóng)戶的生態(tài)友好型行為付費，支付正外部性價格。這個價格可根據(jù)估算黑土地生態(tài)服務(wù)價值各個當(dāng)量因子及各個類型的生態(tài)服務(wù)（如氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水源、生物多樣性保護、廢物處理、食物生產(chǎn)等）的價值（元/公頃）來確定，進而計算出投入成本補償、發(fā)展機會補償、生態(tài)效益補償（年補償額）等。應(yīng)該明確指出的是：生態(tài)補償指標的設(shè)置及其數(shù)值僅供參考，可能偏大或偏小，隨著生態(tài)補償工作的不斷推進應(yīng)逐漸調(diào)整和完善。

表1、表2分別表明了黑土地保護動態(tài)評價指標和生態(tài)補償指標的設(shè)置以及分級情況，即分為優(yōu)秀、良好、合格、較差、很差五個定性指標等級，也可分別對應(yīng)為1—5個等級。當(dāng)獲得某縣（市）等行政管理單元對各種指標打分情況后，采取合理的評價方法，就可以得到該縣（市）等行政管理單元的黑土地保護考核“綜合評價指數(shù)”，依據(jù)該綜合評價指數(shù)即可量化其工作績效，并反映出前段工作的不足和下一步土地保護的重點改進內(nèi)容。

（三）黑土地保護動態(tài)評價指標方法及其優(yōu)點

1.評價方法：動態(tài)指標評價法（Black Soil Trend Index）的選定

黑土地保護動態(tài)評價具有空間范圍大、布點量大、人員參與量大、監(jiān)測數(shù)據(jù)匯總工作量大等特點，這就要求選取的評價方法需要滿足以下幾個條件：①具備一定的數(shù)學(xué)機理性，盡量避免人為經(jīng)驗因素過多參與評價過程，以保證評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性；②理論方面不能過于繁雜和深奧，應(yīng)使基層科技人員容易理解；③操作和實現(xiàn)過程簡便明了，以便基層科技人員能夠熟練應(yīng)用；④不需提供監(jiān)測指標體系之外其他資料，能夠?qū)谕恋乇Ｗo行動的“動態(tài)”進行量化分級。為了汲取以往土壤質(zhì)量評價的理論和經(jīng)驗，筆者認真研究了國家標準（GB/T 33469—2016）對耕地質(zhì)量等級的評價方法。一方面，該方法基于層次分析法提出，其判斷矩陣中的元素間相對重要性仍需人為判斷，難以克服人為經(jīng)驗因素的影響；另一方面，該方法的計算過程過于繁瑣，雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地質(zhì)量監(jiān)測保護中心于2019年給出了全國九大區(qū)各指標權(quán)重和隸屬函數(shù)，明確了耕地質(zhì)量等級劃分指數(shù)，形成了《全國耕地質(zhì)量等級評價指標體系》，1但在各分區(qū)內(nèi)，指標權(quán)重和隸屬函數(shù)仍顯粗略，無法細化至縣級以下評價區(qū)域。我們還對目前已有關(guān)于土地質(zhì)量評價方法進行了研究，梳理出各類方法的優(yōu)缺點，（其比較分析如表3所示）。

資料來源：（1）劉江、呂濤、張立欣等：《基于主成分分析的不同種植年限甘草地土壤質(zhì)量評價》，《草業(yè)學(xué)報》2020年第6期，第162—171頁。（2）岳西杰、葛璽祖、王旭東：《土壤質(zhì)量評價方法的應(yīng)用與進展》，《中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報》2010年第6期，第56—61頁；（3）張心昱、陳利頂：《土壤質(zhì)量評價指標體系與評價方法研究進展與展望》，《水土保持研究》2006年第3期，第30—34頁。

黑土地保護動態(tài)指標評價法，2即：

[BSTI=j=1nwj×Gj]? ? ? （1）

式中：n為選取的動態(tài)保護評價指標數(shù)量，j=1，2，…，n；wj為第j個評價指標權(quán)重，采用主成分分析法確定；Gj為第j個評價指標等級量化結(jié)果，依據(jù)該指標的監(jiān)測數(shù)據(jù)和指標等級標準確定。

此法第一步構(gòu)建監(jiān)測數(shù)據(jù)標準化矩陣，將黑土地保護評價指標監(jiān)測數(shù)據(jù)表示為m行（m個樣點）n列（n個評價指標）矩陣，為消除各指標數(shù)量級和量綱不同帶來的影響，將該矩陣進行標準化處理得到標準化矩陣；第二步推求標準化矩陣的協(xié)方差矩陣；第三步推求協(xié)方差矩陣的特征值和特征向量，計算評價指標權(quán)重。

對于土壤保護監(jiān)測點單個指標等級評價，可由黑土地保護動態(tài)評價指標與分級標準直接查得，將單個指標的權(quán)重與其評價等級的乘積加和，即可得到最終的綜合評價指數(shù)。可見，本文采用主成分分析方法確定指標權(quán)重，不依賴主觀經(jīng)驗，可以保證評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性，評價過程易于理解，簡便易行。

2.動態(tài)指標評價法（BSTI）應(yīng)用及其優(yōu)缺點

在黑土地保護動態(tài)評價中，建議以縣級單位為評價單元，依據(jù)表1的指標和等級進行評價。需要說明的是，在實際操作中，可以在表1中篩選部分指標，并結(jié)合實際情況對每個指標等級變化區(qū)間重新定義，再以文件等方式明確下來供黑土區(qū)域內(nèi)的縣級單位采用。

以黑龍江省125個縣級行政區(qū)域為例，應(yīng)用動態(tài)指標評價法進行黑土地保護動態(tài)評價。暫選取表1所有指標及其等級變化區(qū)間，并將優(yōu)秀、良好、合格、較差、很差5個等級賦值為1—5。利用隨機方法生成一個125行×27列矩陣，矩陣每行代表一個縣級單位，每行的27個元素代表該縣級單位的27個黑土地考核指標得分情況。在示例中，每個縣級單位的各指標得分隨機生成；在實踐中，每個縣級單位各指標依據(jù)實際情況得分。

利用隨機生成的125行×27列矩陣數(shù)據(jù)，求得協(xié)方差矩陣最大特征值為21.117（對應(yīng)的特征向量分量及確定各評價指標的權(quán)重見表4）。

利用表3的指標權(quán)重，下面模擬某縣黑土地保護考核評價結(jié)果（見表5），最后求得黑土地保護考核綜合評價指數(shù)為2.75，即該縣的綜合考核結(jié)果為“合格”等級。

通過應(yīng)用算例分析，建立黑土地保護動態(tài)評價指標體系及其采用動態(tài)指標評價法（BSTI），其優(yōu)點是：（1）所設(shè)定的指標監(jiān)測數(shù)據(jù)分9大類一級指標和27個二級指標，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及農(nóng)戶來說，容易統(tǒng)計和提取，評價方法簡單，適合基層人員使用；（2）綜合評價指數(shù)法既適用于土壤質(zhì)量的評價，也適用于黑土地保護指標的評價，需要的資料主要是上一年基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和本年度新增的數(shù)據(jù)，對比性較強，便于鄉(xiāng)村基層人員操作；（3）本方法的各項指標權(quán)重采用成分分析法，即由專門機構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)和鄉(xiāng)村統(tǒng)計資料直接確定，減少主觀因素的干擾。上述這些優(yōu)點，也是動態(tài)指標評價法的創(chuàng)新之處，其指標選定和等級標準數(shù)值的取值，能夠在實踐中修正和補充。隨著黑土地保護動態(tài)評價指標及評價方法的不斷應(yīng)用和完善，這一成果對于政府管理部門適時掌握和監(jiān)督黑土地保護的措施落實情況、保護效果、保護力度和進度以及績效等方面起到重要作用。

四、進一步提升黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平及完善其保護動態(tài)評價體系的策略

為了進一步提升黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平以及完善其動態(tài)評價體系，本文提出以下建議和策略：

（一）建立和完善黑土地保護與動態(tài)評價的法律法規(guī)，為黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航

“十三五”期間，國家和地方在黑土地保護方面出臺了近10項相關(guān)文件，如2016年，黑龍江省發(fā)布《黑龍江省耕地保護條例》，將全省耕地納入保護范圍；2017年，農(nóng)業(yè)部等六部委聯(lián)合印發(fā)《東北黑土地保護規(guī)劃綱要（2017—2030年）》，闡明了保護黑土地的戰(zhàn)略意義、總體要求、重點任務(wù)、技術(shù)路線和保障措施，成為保護黑土地的行動指南；2018年，黑龍江省出臺《黑龍江省黑土耕地保護三年行動計劃（2018—2020年）》、吉林省出臺《吉林省黑土地保護條例》，提出落實國家黑土地保護利用試點面積；2020年，為加強黑土地戰(zhàn)略性保護，加快保護耕地技術(shù)推廣應(yīng)用，遏制黑土地退化、恢復(fù)提升耕地地力、保障國家糧食安全，根據(jù)國家有關(guān)部委出臺的《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020—2025年）》等，各省區(qū)結(jié)合本地實際情況，發(fā)布了《2020年黑土地保護性耕作實施方案》等。上述這些條例、行動計劃、規(guī)范等為黑土地保護提供了具體方案、做法和手段，在進一步提升黑土地質(zhì)量和加大保護方面發(fā)揮了不可替代的作用；同時，建立和完善黑土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，加快形成適度農(nóng)戶規(guī)模，對黑土地集約化利具用有很大的促進作用，有助于推動形成農(nóng)戶積極參與黑土地保護的良好氛圍。因為“農(nóng)戶土地規(guī)模小，土地細碎化進一步提高了農(nóng)地的交易成本。需要繼續(xù)健全土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺、加快農(nóng)村土地價值評估市場建設(shè)、通過一系列措施降低農(nóng)地交易成本，促進農(nóng)地進一步的流轉(zhuǎn)和適度農(nóng)戶規(guī)模的形成”1。而且，“十八大以來的諸多文件（如2014年11月20日《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》）均鼓勵農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，并藉此提高土地配置效率。”2但為了更加有效、加強多部門協(xié)同和發(fā)揮完善的評價體系及檢測體系作用，還要取長補短，細化并完善相應(yīng)的制度措施，尤其是制度創(chuàng)新，為在“十四五”期間提高黑土地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

（二）科學(xué)布局監(jiān)測網(wǎng)點及其體系建設(shè)，重視對觀測資料的系統(tǒng)分析和研究工作，為黑土地保護動態(tài)評價提供技術(shù)支撐

東北地區(qū)土地保護監(jiān)測點分布和建設(shè)體系還不夠完善，尤其是長期監(jiān)測點布局和基礎(chǔ)監(jiān)測資料的整編與分析工作仍存在巨大空間，導(dǎo)致黑土地保護性耕作等方面的理論體系創(chuàng)新根基不牢。建議黑土地監(jiān)測點自主試點在松嫩平原、三江平原及遼河流域糧食主產(chǎn)區(qū)加密布局；同時，結(jié)合正在進行的黑土地試點，擴大其范圍以廣泛應(yīng)用保護評價和監(jiān)測實踐；以?。▍^(qū)）農(nóng)村農(nóng)業(yè)廳和國土資源廳為牽頭單位，建立國家級黑土地保護工程技術(shù)研究中心，建立黑土地保護監(jiān)測大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，強化預(yù)警機制，包括“在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，建立追溯管理、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急召回聯(lián)動機制”3，從源頭上解決黑土地退化的致災(zāi)問題、土壤質(zhì)量提高的技術(shù)保障等問題；結(jié)合“十四五”期間重點實施的高標準農(nóng)田建設(shè)，推進高性能免耕播種技術(shù)等農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)和創(chuàng)新，增加適用于黑土地作業(yè)的中高端機具產(chǎn)品的有效供給；研發(fā)和優(yōu)化保護性耕作裝備以及監(jiān)測設(shè)備，為黑土地保護和監(jiān)測體系建設(shè)提供堅實的技術(shù)支撐。

（三）統(tǒng)籌黑土區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測大數(shù)據(jù)，為黑土地保護動態(tài)指標體系的不斷完善提供數(shù)據(jù)共享平臺

為了提高黑土地保護的9個一級指標、27個二級指標的精度和質(zhì)量，尤其是生態(tài)指標的精度，必須加強黑土區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合大數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌，才能為黑土地保護指標的監(jiān)測與評估提供有效的數(shù)據(jù)共享平臺。因此，在指標的監(jiān)測中，要統(tǒng)籌地方水土保持部門水土流失綜合治理指標數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)、國土空間數(shù)據(jù)等，實時跟蹤土地開發(fā)整理、高質(zhì)量農(nóng)田建設(shè)情況，包括有效監(jiān)控農(nóng)林交錯區(qū)的土地退化和草原沙化等；同時結(jié)合生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，積累退水濕地以及其他生態(tài)功能區(qū)的監(jiān)測數(shù)據(jù)。需要建立一套密度適宜、布局合理的黑土地保護指標監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并與其他自然保護區(qū)等生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)或數(shù)據(jù)共享，以全面了解黑土區(qū)生態(tài)功能區(qū)整體環(huán)境狀況，進而對動態(tài)指標體系改進提供數(shù)據(jù)支撐。

（四）增設(shè)黑土地保護動態(tài)評價的年度指標考核，推動黑土地動態(tài)評價規(guī)范、有序、健康發(fā)展

首先，依據(jù)黑土地質(zhì)量改善長期評價指標體系，建立黑土地保護措施落實年度考核指標體系。依據(jù)黑土區(qū)近幾年出臺的農(nóng)業(yè)面源污染防治、黑土耕地保護行動計劃、秸稈綜合利用等文件，圍繞秸稈利用、肥料農(nóng)藥施用、水土流失治理等技術(shù)措施，選取秸稈還田利用率、秸稈還田耕地面積比例、有機肥施用量年增長率、化肥使用量年遞減率、農(nóng)藥使用量年遞減率、非降解農(nóng)膜回收率、輪作耕地面積占比、休耕耕地面積占比等作為黑土地保護措施落實年度考核指標。其次，在合理選取評價指標的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定評價標準，并實現(xiàn)對黑土地質(zhì)量的全面評價。根據(jù)各評價指標的等級變化區(qū)間，制定?。▍^(qū)）層面的黑土地保護質(zhì)量等級標準。按優(yōu)秀（1級）、良好（2級）、合格（3級）、較差（4級）、很差（5級）設(shè)置五級考核等級，每種指標的“合格”等級區(qū)間參考?。▍^(qū)）本級對該指標制定的年度目標設(shè)定，各指標的其他等級區(qū)間依據(jù)指標對黑土地保護的正負效應(yīng)依次設(shè)定。再次，可將黑土地保護列入縣級政府的年度考核事項，結(jié)合縣級政府的年終綜合考核等工作進行。實現(xiàn)省、地（市）、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動，推動保護行動規(guī)范、有序、健康、有效推進。

（五）加快鹽堿地和風(fēng)沙地治理，并納入黑土地保護監(jiān)測與評價體系建設(shè)的范圍

東北地區(qū)黑土區(qū)除暗棕壤、白漿土和典型黑土等主要土壤類型外，還包括沼澤土、泥炭土、鹽堿土等。有關(guān)資料顯示：東北地區(qū)北部的松嫩平原及南部的西遼河平原共分布鹽堿地面積達333.33萬公頃；1而僅黑龍江省西部16個縣（市）的風(fēng)沙地面積就達到47萬公頃。2“土地是社會財富增長的來源，也是社會財富本身”3，這些鹽堿地和風(fēng)沙地通過治理和利用也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的新增長極，同時，也拓寬了一條“藏糧于地”“藏糧于技”的新渠道；統(tǒng)籌規(guī)劃“山、水、林、田、路、草”，按著黑土地質(zhì)量標準和保護動態(tài)評價指標，監(jiān)測和評價土壤改良的效果，促進東北地區(qū)鹽堿、風(fēng)沙地質(zhì)量的不斷提高。

（六）提高黑土地管理制度創(chuàng)新能力，激勵農(nóng)民積極參與黑土地保護過程的評價、考核與監(jiān)督活動

東北地區(qū)尤其是黑龍江省農(nóng)機合作社建設(shè)在全國處于領(lǐng)先地位，要充分利用農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)機合作社、農(nóng)民用水戶協(xié)會等服務(wù)組織為切入點，培育和壯大黑土地保護專業(yè)服務(wù)隊伍。這樣可帶動并激勵農(nóng)民積極參與黑土地保護、主動接受培訓(xùn)指導(dǎo)，進而促進黑土地保護的政策、技術(shù)、措施等順暢地進村入戶。同時，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民在保護黑土地中受益，這樣秸稈還田、有機肥施用、肥沃耕層構(gòu)建、土壤侵蝕治理、深松深耕、秸稈覆蓋免耕休耕等技術(shù)就容易推廣示范，農(nóng)民也會積極接受監(jiān)督和考評。黑土地質(zhì)量提高了，農(nóng)民實現(xiàn)增產(chǎn)增收，逐步建立良性的黑土區(qū)生態(tài)經(jīng)濟模式，使得傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式發(fā)生變化，進而改變落后的生活方式，助力鄉(xiāng)村振興。在“十四五”期間結(jié)合黑龍江、吉林兩省創(chuàng)新實施兩大平原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革實驗，探索黑土地保護和投入增長機制，創(chuàng)新金融工具并針對提高黑土地地力發(fā)放專項貸款，完善生態(tài)補償和政策性補貼機制，激勵農(nóng)民積極參與黑土地保護并從中得到更高的收益。這也是落實習(xí)近平總書記2020年12月28日在中央“三農(nóng)”工作會議的講話精神——“把黑土地用好養(yǎng)好”4的制度創(chuàng)新方面的有益嘗試。

（七）加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，促進黑土地保護技術(shù)研發(fā)的積極性和創(chuàng)造性

對自主開發(fā)的黑土地保護核心技術(shù)產(chǎn)權(quán)化，進一步激發(fā)研發(fā)主體的創(chuàng)新積極性，促進黑土地保護技術(shù)的產(chǎn)出。首先，在黑土地保護技術(shù)確權(quán)方面，應(yīng)在綜合評估技術(shù)可模仿性、生命周期、產(chǎn)業(yè)化難易程度、新穎性、實用性、可行性的基礎(chǔ)上，合理選擇保護方式。第二，強化黑土地保護技術(shù)使用者的知識產(chǎn)權(quán)意識，嚴格知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法，通過多渠道加強黑土地保護技術(shù)使用者對侵權(quán)行為以及侵權(quán)后果的認知，避免因知識產(chǎn)權(quán)意識淡薄、法律知識欠缺而導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)。第三，黑土地保護技術(shù)的使用成本及應(yīng)用效果始終是技術(shù)使用者最關(guān)心的問題。因此，前期通過精準的研發(fā)定位、對比實驗、效果評估等方式保證黑土地保護技術(shù)的適用性、高效性以及高產(chǎn)性是促進技術(shù)推廣應(yīng)用的基本前提。第四，積極引導(dǎo)黑土地使用者培育長期意識，只向土地索取而不向土地投入、只關(guān)注短期成本而忽略長期利益已成為黑土地保護技術(shù)推廣應(yīng)用的最大障礙，而長期意識可使得土地使用者主動關(guān)注黑土地的長期可持續(xù)發(fā)展問題，積極尋求黑土地保護技術(shù)，為黑土地保護技術(shù)的推廣應(yīng)用奠定堅實的基礎(chǔ)。第五，與其他專利技術(shù)的應(yīng)用主體不同，黑土地保護技術(shù)的使用主體風(fēng)險承擔(dān)能力低、信息相對閉塞，因此有必要通過舉辦培訓(xùn)班、線上講座、送科技下鄉(xiāng)、召開現(xiàn)場會等多種方式積極開展培訓(xùn)與宣傳工作，將黑土地保護技術(shù)對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收以及環(huán)境保護的意義及時傳達下去。在黑土地保護技術(shù)應(yīng)用過程中，通過示范現(xiàn)場會、技術(shù)指導(dǎo)等方式最大程度地釋放黑土地保護技術(shù)的能量，實現(xiàn)黑土地保護的現(xiàn)有技術(shù)與農(nóng)民需求的精準對接。第六，建立健全黑土地保護技術(shù)推廣應(yīng)用反饋機制，將黑土地保護技術(shù)應(yīng)用過程中的關(guān)鍵問題及應(yīng)用效果及時反饋給研發(fā)主體，形成黑土地保護技術(shù)“開發(fā)—保護—應(yīng)用—再開發(fā)”的良性循環(huán)，強化以需求為導(dǎo)向的研發(fā)定位，同時也為后期的黑土地保護技術(shù)推廣應(yīng)用清除障礙。第七，要鼓勵外出打工的農(nóng)民，尤其是在外創(chuàng)業(yè)有所成就的農(nóng)民，回鄉(xiāng)參與黑土地改良的技術(shù)創(chuàng)新，參與黑土地保護?！氨M管大多數(shù)農(nóng)民工還沒有完全轉(zhuǎn)化為市民，但長期離開家鄉(xiāng)也就意味著脫離了土地，也就失去對鄉(xiāng)土文化的認同感和對鄉(xiāng)土社會的依賴感?！?這部分農(nóng)民是新型職業(yè)農(nóng)民的重要來源。而“農(nóng)村人力資本積累是事關(guān)培育新型職業(yè)農(nóng)民的重大經(jīng)濟問題”2。因此，吸引這部分農(nóng)民重返黑土地、保護黑土地至關(guān)重要。

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