健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制研究

李銅山,李嘉明

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）

對糧食主產(chǎn)區(qū)給予利益補(bǔ)償，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，是我國保障糧食安全的重要環(huán)節(jié)。為此，黨和政府近幾年來持續(xù)強(qiáng)調(diào)要加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。本文對此從理論和實(shí)踐兩個層面進(jìn)行初步探討。

一、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和原因

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，是指對糧食主產(chǎn)區(qū)由于放棄其他高利潤產(chǎn)業(yè)、主產(chǎn)低盈利的糧食進(jìn)而造成的經(jīng)濟(jì)利益減損給予適當(dāng)適度的補(bǔ)償，保障糧食主產(chǎn)區(qū)利益上不受損，糧食生產(chǎn)者經(jīng)濟(jì)上不吃虧，持續(xù)保持糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)積極性，以確保國家糧食安全的制度安排。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)脑?/h3>

一是糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)。從表1 可以看出，2015—2021 年，糧食主產(chǎn)區(qū)居民人均可支配收入低于全國平均水平，而糧食主銷區(qū)大大超過全國平均水平；糧食主產(chǎn)區(qū)的人均可支配收入與糧食主銷區(qū)相比，從絕對數(shù)看呈逐年擴(kuò)大的態(tài)勢，從相對數(shù)看糧食主產(chǎn)區(qū)一直占糧食主銷區(qū)的60%左右，差距比較明顯，且沒有緩和跡象，糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)上的“洼地效應(yīng)”持續(xù)顯現(xiàn)。

表1 糧食主產(chǎn)區(qū)主銷區(qū)人均可支配收入對比（元）

二是糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧收益普遍不高。從表2可以看出，2015—2021 年，種植水稻、小麥、玉米等3 種糧食作物，與種植油菜、芝麻、棉花等8 種經(jīng)濟(jì)作物相比，每公頃凈收益明顯偏低。

表2 2015—2021 年糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物每公頃凈收益（元/公頃）

二、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中面臨的問題

（一）財政轉(zhuǎn)移支付不夠充足

現(xiàn)階段我國糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)主要來源于中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，非糧食主產(chǎn)區(qū)如糧食主銷區(qū)享受的財政轉(zhuǎn)移支付待遇幾乎與糧食主產(chǎn)區(qū)一樣，存在“搭便車”現(xiàn)象。國家為了確保糧食安全投資巨大，但是在糧食外調(diào)的同時，這些財政轉(zhuǎn)移支付反而流入了主銷區(qū)，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付“不解渴”，直接影響到糧食主產(chǎn)區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）增糧與增收的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)

當(dāng)前，我國近800 個產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量70%以上，是我國糧食生產(chǎn)的主力軍，但這些產(chǎn)糧大縣的發(fā)展普遍相對滯后，一些產(chǎn)糧大縣還屬于財政窮縣，仍然存在“糧食貢獻(xiàn)越大—地方財政收入越少—農(nóng)民收入越低—經(jīng)濟(jì)越落后”的怪圈，在一定程度上影響了地方政府抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民種糧的積極性，給國家糧食安全和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成了一定隱患。

（三）產(chǎn)地銷地的糧食安全責(zé)任不夠明確

一方面，中央明確了糧食生產(chǎn)目標(biāo)，要確保全國糧食產(chǎn)量保持在1.3 萬億斤以上，但對主產(chǎn)區(qū)只是強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)職能，而對主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償卻缺少完備的機(jī)制體制。另一方面，當(dāng)前部分主銷區(qū)一味地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，而忽視了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的糧食安全責(zé)任，對主產(chǎn)區(qū)的反哺存在缺位。

（四）糧農(nóng)收益的保障度不夠高

一是現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍有待提高，如2022 年國家每畝地平均補(bǔ)貼只有60 元。二是自然因素和市場因素不穩(wěn)定，導(dǎo)致農(nóng)民種糧風(fēng)險加大，極端降雨、暴雪、風(fēng)暴災(zāi)害以及市場上信息不對稱等問題給糧食生產(chǎn)帶來更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。三是農(nóng)業(yè)保險保障力度不夠，存在定損和賠付不夠精準(zhǔn)、覆蓋面不足等問題，導(dǎo)致農(nóng)民種糧難以形成充足的資金積累，影響進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（五）糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)尚未振興

一是糧食產(chǎn)業(yè)主體不夠壯大，農(nóng)民參與程度較低；二是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式普遍較為老舊，發(fā)展路徑缺乏創(chuàng)新；三是糧食產(chǎn)業(yè)科技研發(fā)存在困難，科技創(chuàng)新缺乏有力人才支撐；四是糧食產(chǎn)業(yè)鏈延伸較短，糧食加工環(huán)節(jié)發(fā)展相對滯后。

（六）糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟尚不健全

一方面，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟這一農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中嶄新的合作經(jīng)濟(jì)組織模式，雖將產(chǎn)供銷、種養(yǎng)加、農(nóng)工商各環(huán)節(jié)有效銜接起來，形成利益共同體，但不管是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是加工、銷售的過程中，其參與主體都是以企業(yè)為主，且大多數(shù)是行業(yè)中的龍頭企業(yè)，農(nóng)民對聯(lián)盟參與程度較低，獲益并不顯著，對于農(nóng)民共同富裕的拉動十分有限。另一方面，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟較為松散。成員間雖然存在產(chǎn)品供給、利益分配和其他有關(guān)約定，但部分為無法律效力之協(xié)議，體制和機(jī)制不夠健全，穩(wěn)定性不夠高。

三、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的途徑

（一）健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機(jī)制

財政轉(zhuǎn)移傾斜機(jī)制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中所采取的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡機(jī)制。健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機(jī)制，旨在推動糧食主銷區(qū)大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的同時，也要引導(dǎo)其承擔(dān)起一定的糧食安全責(zé)任，以財政補(bǔ)貼和責(zé)任匹配為前提，尋求以橫向補(bǔ)償為特征的財政轉(zhuǎn)移支付方式。

健全財政轉(zhuǎn)移傾斜機(jī)制，可建立產(chǎn)銷區(qū)幫扶機(jī)制，將主銷區(qū)按其實(shí)際受益的份額，設(shè)立專項(xiàng)基金，對主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田改造方面提供資金和技術(shù)支持，減輕主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)成本和投入壓力。同時，糧食主銷區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，占用了一定土地，沒有承擔(dān)足夠的糧食安全共同責(zé)任，可對應(yīng)未參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)行其他利潤更高的生產(chǎn)活動的土地支付一定的土地出讓費(fèi)，并以轉(zhuǎn)移支付的方式向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，對主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民給予補(bǔ)助。

（二）健全增糧增收協(xié)調(diào)機(jī)制

增糧增收協(xié)調(diào)機(jī)制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中促使糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入保持步調(diào)一致的機(jī)制。健全增糧增收協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在統(tǒng)籌考慮國家與農(nóng)民、中央與地方的利益關(guān)系，構(gòu)建長效機(jī)制，使糧食主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食生產(chǎn)和糧食安全的同時，又能加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。

健全增糧增收協(xié)調(diào)機(jī)制，一要建立依據(jù)市場行情變化靈活的糧食價格調(diào)控體系，在目前糧食市場價格高位運(yùn)行情況下，上調(diào)國有糧企收購價格，加強(qiáng)對私營糧企等非國有糧食購銷企業(yè)的管理，杜絕壓價、囤糧等現(xiàn)象的發(fā)生；二要增加糧食直補(bǔ)金額，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，提高直補(bǔ)金額有利于持續(xù)恢復(fù)糧農(nóng)信心和促進(jìn)糧食安全；三要調(diào)整糧食直補(bǔ)方式，從簡單的按照糧食面積補(bǔ)貼，改為根據(jù)種糧面積和向國家出售的商品糧數(shù)量和質(zhì)量相結(jié)合的補(bǔ)貼方式，體現(xiàn)鼓勵多產(chǎn)量、多調(diào)糧、產(chǎn)好糧的政策導(dǎo)向。

（三）健全產(chǎn)地銷地分責(zé)機(jī)制

產(chǎn)地銷地分責(zé)機(jī)制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中對產(chǎn)銷區(qū)的糧食安全責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)償與細(xì)分的機(jī)制。健全產(chǎn)地銷地分責(zé)機(jī)制，旨在彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)因從事糧食生產(chǎn)而損失的經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上，令主銷區(qū)承擔(dān)相應(yīng)保障國家糧食安全的責(zé)任。

健全產(chǎn)地銷地分責(zé)機(jī)制，一要進(jìn)一步完善現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)支持政策，在經(jīng)濟(jì)上對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行合理的、精準(zhǔn)的政策補(bǔ)貼；二要明確糧食主銷區(qū)除了發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，還要承擔(dān)起限定的糧食生產(chǎn)責(zé)任，分擔(dān)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)壓力，同時承擔(dān)起對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償義務(wù)。

（四）健全糧農(nóng)收益保障機(jī)制

糧農(nóng)收益保障機(jī)制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中保護(hù)糧農(nóng)收益不受侵害的機(jī)制。健全糧農(nóng)收益保障機(jī)制，旨在確保種糧能給農(nóng)民帶來確切的收益，讓農(nóng)民種糧更有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧食生產(chǎn)更有積極性。

健全糧農(nóng)收益保障機(jī)制，一要建立錢糧補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制，即補(bǔ)貼金額同糧食產(chǎn)量掛鉤，對現(xiàn)有各種補(bǔ)貼進(jìn)行集中辦理，建立與糧食產(chǎn)量的聯(lián)系，從而進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，堅定他們的種糧信心；二要構(gòu)建自然、市場風(fēng)險防范體系，持續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高防災(zāi)能力，不斷推進(jìn)中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的抗逆性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力，進(jìn)一步完善主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、供求、價格監(jiān)測與預(yù)警體系，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場供求與價格走勢的分析預(yù)測，建立農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布制度，及時提供農(nóng)產(chǎn)品市場分析和預(yù)測報告，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理安排提供更有力的信息支撐；三要完善農(nóng)業(yè)保險制度，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)保險的政策屬性，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，在規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、控制風(fēng)險的前提下，鼓勵保險公司多開發(fā)自然災(zāi)害保險產(chǎn)品，變事后災(zāi)害賠償為事前災(zāi)害預(yù)防，給種糧農(nóng)民提供更好的保障。

（五）健全糧食經(jīng)濟(jì)振興機(jī)制

糧食經(jīng)濟(jì)振興機(jī)制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中增強(qiáng)糧食經(jīng)濟(jì)活力的機(jī)制。健全糧食經(jīng)濟(jì)振興機(jī)制，旨在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民就業(yè)增收和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

健全糧食經(jīng)濟(jì)振興機(jī)制，一要培育壯大糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加強(qiáng)對大型龍頭企業(yè)的政策引導(dǎo)，在稅收、質(zhì)檢、物流、用地等方面給予重點(diǎn)保障或者優(yōu)先安排，引導(dǎo)支持龍頭企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶構(gòu)建穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)糧食品種種植，帶動農(nóng)民增收致富；二要促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，引導(dǎo)糧食企業(yè)積極參與糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，構(gòu)建從田間到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵發(fā)展新業(yè)態(tài)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+糧食”行動，積極發(fā)展糧食電子商務(wù)，推廣“網(wǎng)上糧店”等新型糧食零售業(yè)態(tài)，促進(jìn)線上線下融合發(fā)展；三要加快推動糧食科技創(chuàng)新突破，鼓勵科研機(jī)構(gòu)、高校與企業(yè)采取共同設(shè)立研發(fā)基金、實(shí)驗(yàn)室、成果推廣工作站等方式，聚焦農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需求，加大對營養(yǎng)健康、節(jié)糧減損、加工轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持力度，大力實(shí)施“人才興糧工程”，發(fā)展糧食高等教育和職業(yè)教育，支持高等院校和職業(yè)學(xué)校開設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)行業(yè)短缺的實(shí)用型人才；四要推動糧食向精深加工轉(zhuǎn)化，鼓勵糧食加工企業(yè)進(jìn)行多品種產(chǎn)品研發(fā)，指導(dǎo)糧食精深加工向綠色食品、醫(yī)藥衛(wèi)生及其他附加值高的領(lǐng)域拓展，提高糧食副產(chǎn)物綜合利用率，增強(qiáng)發(fā)展后勁，提升核心競爭力。

（六）健全糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機(jī)制

糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機(jī)制是指在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償中促使糧食產(chǎn)業(yè)各群體為了共同利益而結(jié)合的機(jī)制。健全糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機(jī)制，旨在通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者有機(jī)地聯(lián)系起來，形成利益共同體，共享農(nóng)業(yè)成果帶來的經(jīng)濟(jì)社會效益。

健全糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建構(gòu)機(jī)制，一方面，可抓住糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，采取目標(biāo)導(dǎo)向的縱向聯(lián)盟模式，在產(chǎn)業(yè)鏈視角下采用垂直方向的分工與合作，共同推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)要素集聚，共同破解糧食產(chǎn)業(yè)的共性難題，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化穩(wěn)步發(fā)展。另一方面，可對聯(lián)盟成員進(jìn)行合理篩選，形成一種共富的向心力?？捎烧畽C(jī)關(guān)、中介組織分別擔(dān)任聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者；選擇具有較強(qiáng)實(shí)力的技術(shù)研發(fā)單位、產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會作為核心技術(shù)的研發(fā)者、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定者、產(chǎn)業(yè)的連接者，組成聯(lián)盟的核心；尋找發(fā)展目標(biāo)一致、信任度高、合作意愿強(qiáng)、優(yōu)勢互補(bǔ)的金融、生產(chǎn)、加工、物流、互聯(lián)網(wǎng)等單位，作為資金的提供者、生產(chǎn)的組織者、加工能力的提高者、運(yùn)輸?shù)谋Ｕ险?、銷售的推廣者。