歐元區(qū)財(cái)政政策與貨幣政策的關(guān)系和啟示

唐滔 徐瑞慧

摘? ?要：歐元區(qū)成立之初的財(cái)政政策和貨幣政策框架設(shè)計(jì)較為理想，也建立了相應(yīng)的財(cái)政貨幣政策規(guī)則，但實(shí)踐中卻嚴(yán)重偏離最初的設(shè)定，形成“財(cái)政缺位、央行補(bǔ)位”“財(cái)政超借、央行超發(fā)”的局面。我國(guó)與歐盟財(cái)政體系有一定相似性，系統(tǒng)性回顧歐盟財(cái)政制度和實(shí)踐，及其與歐洲中央銀行貨幣政策的關(guān)系，對(duì)我國(guó)有重要借鑒意義：一是要理順央地財(cái)政關(guān)系，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融領(lǐng)域傳導(dǎo)，倒逼使用中央銀行“錢袋子”化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是可借鑒歐洲穩(wěn)定機(jī)制，由部分地方政府共同出資成立危機(jī)救助基金，以便在風(fēng)險(xiǎn)暴露后及時(shí)自救；三是在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面，要首先發(fā)揮財(cái)政政策作用，盡量避免使用中央銀行“錢袋子”穩(wěn)增長(zhǎng)；四是豐富貨幣政策“工具箱”，更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：歐元區(qū)；財(cái)政政策；貨幣政策

中圖分類號(hào)：F820.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2023）06-0063-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.06.007

一、歐元區(qū)財(cái)政貨幣政策框架初始設(shè)計(jì)：“財(cái)政不超借、貨幣不超發(fā)”

1991年歐共體通過《馬斯特里赫特條約》，規(guī)定財(cái)政政策由成員國(guó)各自執(zhí)行，但制定了赤字率、債務(wù)率等要求，避免成員國(guó)過度赤字和借債；貨幣政策由歐洲中央銀行（以下簡(jiǎn)稱歐央行）統(tǒng)一執(zhí)行。

（一）財(cái)政政策方面，對(duì)成員國(guó)財(cái)政施加約束，努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“財(cái)政不超借”目標(biāo)

《馬斯特里赫特條約》《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》嚴(yán)格限制成員國(guó)財(cái)政赤字和公共債務(wù)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政鞏固和趨同，是歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的基石。《馬斯特里赫特條約》規(guī)定，成員國(guó)財(cái)政赤字占GDP比重參考閾值為3%，政府債務(wù)占GDP比重參考閾值為60%，《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》對(duì)超過參考閾值的成員國(guó)規(guī)定了過度赤字懲罰措施①，強(qiáng)調(diào)維護(hù)財(cái)政可持續(xù)性?！斗€(wěn)定與增長(zhǎng)公約》還制定了針對(duì)成員國(guó)過度赤字的“預(yù)防機(jī)制（preventive arm）”和“糾正機(jī)制（corrective arm）”：預(yù)防機(jī)制要求成員國(guó)每年4月向歐盟委員會(huì)和理事會(huì)提交穩(wěn)定計(jì)劃（stability programme，針對(duì)歐元區(qū)成員國(guó)）或趨同計(jì)劃（convergence programme，針對(duì)非歐元區(qū)成員國(guó)）；糾正機(jī)制主要通過過度赤字程序，迅速糾正過度赤字。

2009年歐債危機(jī)爆發(fā)后，歐盟逐步完善了約束性財(cái)政規(guī)則的配套措施。2011年，歐盟出臺(tái)“六項(xiàng)改革”（six pack），在預(yù)防機(jī)制中引入歐洲學(xué)期、重大偏離程序，在糾正機(jī)制中引入宏觀經(jīng)濟(jì)失衡程序、遵守或解釋原則、一般免責(zé)條款和異常事件條款等，設(shè)置了對(duì)歐元區(qū)國(guó)家過度赤字的處罰機(jī)制。2012年，歐元區(qū)成員國(guó)之間簽訂《財(cái)政契約》（Fiscal Compact），進(jìn)一步明確平衡預(yù)算規(guī)則②。2013年，歐盟針對(duì)歐元區(qū)國(guó)家出臺(tái)“兩項(xiàng)改革”（two pack），對(duì)接受財(cái)政援助③的歐元區(qū)國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)督（如要求每年提交預(yù)算計(jì)劃），要求處于過度赤字程序的成員國(guó)編制經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系計(jì)劃，明確持續(xù)糾正過度赤字的政策和結(jié)構(gòu)改革。

（二）貨幣政策方面，歐央行將維持價(jià)格穩(wěn)定作為首要目標(biāo)

歐央行于1998年成立，2003年提出“接近但低于2%”的通脹目標(biāo)。2021年7月，歐央行將價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)定義為“中期通脹率”（歐元區(qū)消費(fèi)者物價(jià)調(diào)和指數(shù)，HCPI）同比增長(zhǎng)2%?！稓W盟運(yùn)作條約》第127條規(guī)定，歐央行以物價(jià)穩(wěn)定為首要目標(biāo)，在不損害價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)的前提下，支持歐共體的一般經(jīng)濟(jì)政策。因此，歐央行有“貨幣不超發(fā)”的約束。

（三）在財(cái)政貨幣關(guān)系方面，禁止財(cái)政部門直接通過中央銀行融資

從歷史上看，財(cái)政支出過度膨脹、赤字貨幣化，是導(dǎo)致通貨膨脹的主要原因。禁止財(cái)政部門直接通過中央銀行融資（貨幣融資禁令）是歐洲貨幣聯(lián)盟架構(gòu)的重要組成部分，《歐盟運(yùn)作條約》第123條規(guī)定，歐央行和成員國(guó)中央銀行不得向公共部門提供信貸，也不得直接購買公共部門債務(wù)工具，旨在保障歐央行和各成員國(guó)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。自1994年歐洲貨幣聯(lián)盟第二階段啟動(dòng)以來，歐央行負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國(guó)中央銀行遵守貨幣融資禁令的情況。

二、歐元區(qū)財(cái)政貨幣政策現(xiàn)實(shí)局面：“財(cái)政缺位、央行補(bǔ)位”“財(cái)政超借、貨幣超發(fā)”

全球金融危機(jī)爆發(fā)前，經(jīng)濟(jì)繁榮掩蓋了歐元區(qū)財(cái)政政策和貨幣政策實(shí)際運(yùn)行的諸多問題（ECB，2021）[1]。歐元區(qū)統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財(cái)政政策的不對(duì)稱性（宋瑋和楊偉國(guó)，2002）[2]弊端在全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)中凸顯，政策實(shí)踐逐漸偏離了理想設(shè)定。

（一）財(cái)政懲罰機(jī)制難落實(shí)導(dǎo)致多國(guó)出現(xiàn)過度負(fù)債（財(cái)政超借）現(xiàn)象，歐盟約束性財(cái)政規(guī)則被放松

歐債危機(jī)爆發(fā)前，歐盟以強(qiáng)調(diào)財(cái)政紀(jì)律的數(shù)值型規(guī)則為主，但實(shí)際遵守情況并不好（李亮，2021）[3]。2005年，考慮到不同成員國(guó)的特殊情況，歐盟修訂《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》，確立了結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則（structural budget balance）和中期預(yù)算目標(biāo)（medium-term objective），在財(cái)政規(guī)則中引入了更多的靈活性，更重視成員國(guó)糾正“過度赤字”的財(cái)政努力④。2008年以前，多國(guó)赤字率超過3%，負(fù)債率超過60%。2015年以來，歐盟為增強(qiáng)財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持，加大了財(cái)政規(guī)則的靈活性，允許成員國(guó)在推進(jìn)符合條件的結(jié)構(gòu)改革和投資過程中暫時(shí)偏離中期預(yù)算目標(biāo)，延長(zhǎng)糾正過度赤字的期限。歐元區(qū)政府杠桿率從2008年第四季度的69.8%增加至2014年第二季度的94.4%，隨后有所下降。

歐盟財(cái)政規(guī)則的復(fù)雜性增加了執(zhí)行和監(jiān)督的難度，且經(jīng)過多次改革后，財(cái)政規(guī)則免責(zé)與例外情況增多，規(guī)則透明度下降，加之處罰程序復(fù)雜煩瑣，制裁機(jī)制難以真正落實(shí)，無法對(duì)成員國(guó)構(gòu)成約束。歐盟財(cái)政委員會(huì)財(cái)政規(guī)則評(píng)估報(bào)告（2019）顯示，1998—2018年，歐盟成員國(guó)對(duì)財(cái)政規(guī)則的平均遵守率約為57%，其中對(duì)結(jié)構(gòu)平衡規(guī)則和支出規(guī)則的遵守率相對(duì)較低，分別為49%和42%。此外，歐盟委員會(huì)未使用制裁機(jī)制，而是傾向于在執(zhí)行糾正機(jī)制中使用自由裁量權(quán)。

與此同時(shí)，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，歐盟放松財(cái)政約束。歐盟根據(jù)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》相關(guān)規(guī)定，于2020年3月首次啟動(dòng)2011年制定的“一般免責(zé)條款”，暫時(shí)放松成員國(guó)的預(yù)算赤字和債務(wù)上限約束，為各國(guó)采取財(cái)政擴(kuò)張政策提供空間。IMF 2022年10月《財(cái)政監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，2020年、2021年歐元區(qū)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的財(cái)政赤字規(guī)模分別占GDP的7%、5.1%，政府杠桿率從2020年第一季度的86.0%回升至2022年第二季度的94.3%（2021年第一季度政府債務(wù)規(guī)模占GDP的比值達(dá)到了99.7%），遠(yuǎn)高于《馬斯特里赫特條約》的約束性要求。

（二）歐央行通過量化寬松購買主權(quán)債務(wù)，實(shí)際上突破了貨幣融資禁令

自1999年歐洲貨幣聯(lián)盟成立至2008年金融危機(jī)前，貨幣政策較好地實(shí)現(xiàn)了價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際通脹率在2%左右。然而，隨著國(guó)際金融危機(jī)、歐債危機(jī)和新冠肺炎疫情的接連發(fā)生，歐央行不得不參與應(yīng)對(duì)成員國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)⑤。

2009年7月，歐央行推出首個(gè)資產(chǎn)購買項(xiàng)目，即“擔(dān)保債券購買計(jì)劃”（CBPP1，2010年6月末結(jié)束，2011年11月實(shí)施第二輪，即CBPP2），為債券市場(chǎng)提供流動(dòng)性。2010年5月，啟動(dòng)“證券市場(chǎng)計(jì)劃（SMP）”，購買公共和私人部門債務(wù)。歐債危機(jī)爆發(fā)后，2012年9月歐央行宣布將在二級(jí)市場(chǎng)上推出無限量購買歐元區(qū)成員國(guó)主權(quán)債券的“直接貨幣交易計(jì)劃”（OMT）但未實(shí)施。2014年10月，歐央行啟動(dòng)新的資產(chǎn)購買計(jì)劃（APP），包括“擔(dān)保債券購買計(jì)劃（CBPP3）”和“資產(chǎn)支持證券購買計(jì)劃（ABSPP）”。2015年1月和2016年6月分別啟動(dòng)“公共部門購買計(jì)劃（PSPP）”和“企業(yè)部門購買計(jì)劃（CSPP）”，不斷擴(kuò)大債券購買范圍。新冠肺炎疫情以來，歐央行實(shí)施“大流行緊急購買計(jì)劃”（PEPP），購買了主要成員國(guó)絕大部分新增債務(wù)，其中，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最高的意大利，PEPP購買總額甚至超過意大利政府債務(wù)增量。

自2014年以來，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院多次質(zhì)疑歐央行資產(chǎn)購買計(jì)劃的合法性，認(rèn)為該計(jì)劃變相地向歐元區(qū)成員國(guó)提供融資，違反了歐盟法律，也超出了歐央行職權(quán)范圍。不過，歐盟法院裁決認(rèn)為，歐央行在二級(jí)市場(chǎng)購買主權(quán)債券沒有違反貨幣融資禁令，主要理由是：資產(chǎn)購買計(jì)劃設(shè)置禁售期等，可確保成員國(guó)維持健全預(yù)算政策的激勵(lì)機(jī)制不受影響。

三、歐元區(qū)財(cái)政、貨幣政策實(shí)踐偏離制度設(shè)計(jì)初衷的原因

（一）“需求外部性”導(dǎo)致財(cái)政政策力度不足，貨幣政策被動(dòng)補(bǔ)位，過度承擔(dān)了穩(wěn)增長(zhǎng)職能

歐元區(qū)成員國(guó)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)不足。歐盟財(cái)政委員會(huì)年度報(bào)告（2020）顯示，1999—2019年，一些成員國(guó)（占?xì)W元區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過1/3）的財(cái)政政策幾乎在所有年份都是順周期的。2011—2013年財(cái)政整頓后，成員國(guó)財(cái)政政策的順周期性更強(qiáng)。原因是，從“需求外部性”角度（財(cái)政刺激穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)維度）看，成員國(guó)財(cái)政刺激政策帶來的總需求增長(zhǎng)由各國(guó)分享，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好國(guó)家財(cái)政刺激過少。

為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，歐央行貨幣政策“大放水”，實(shí)施和擴(kuò)大了長(zhǎng)期再融資操作，暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，激勵(lì)商業(yè)銀行向企業(yè)和居民放貸，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。2014年6月，歐央行推出為期兩年的“定向長(zhǎng)期再融資操作”（TLTRO），旨在改善商業(yè)銀行流動(dòng)性，維護(hù)金融穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；2016年3月，歐央行啟動(dòng)TLTRO II；2019年3月，啟動(dòng)TLTRO III。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊、提振經(jīng)濟(jì)，2020年3月，歐央行大幅放松TLTRO III的條件、調(diào)低利率，提高量化寬松規(guī)模，增加1200億歐元資產(chǎn)購買額度；4月啟動(dòng)“大流行緊急長(zhǎng)期再融資操作”（PELTRO）；后又推出購買上限為7500億歐元的PEPP，經(jīng)過兩次調(diào)整，PEPP規(guī)模增加至1.85萬億歐元，三大政策利率也在新冠肺炎疫情期間維持在零附近（見圖1）。

（二）“債務(wù)外部性”促使經(jīng)濟(jì)較差國(guó)家過度負(fù)債，部分成員國(guó)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，倒逼貨幣政策發(fā)力

歐元區(qū)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問題，但結(jié)構(gòu)改革停滯不前，使歐元區(qū)成員國(guó)財(cái)政屢屢突破赤字和債務(wù)約束，危及金融穩(wěn)定，歐央行不得不打破貨幣融資禁令，承擔(dān)金融穩(wěn)定職能。

從“債務(wù)外部性”（Alloza等，2020）[4]角度看，成員國(guó)政府過高債務(wù)水平引發(fā)通貨膨脹的成本由所有國(guó)家分擔(dān)，可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)相對(duì)較差的歐盟成員國(guó)“債務(wù)過多”。

部分成員國(guó)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速暴露，歐央行的職責(zé)擴(kuò)展到管理成員國(guó)債務(wù)。主權(quán)債務(wù)估值中的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)部分對(duì)經(jīng)濟(jì)金融狀況的敏感性上升，受到?jīng)_擊后，高負(fù)債國(guó)面臨債務(wù)展期風(fēng)險(xiǎn)。若不及時(shí)應(yīng)對(duì)，可能引發(fā)投資者對(duì)主權(quán)債務(wù)償付能力的擔(dān)憂，并傳染至其他成員國(guó)主權(quán)債務(wù)。

歐元區(qū)商業(yè)銀行和主權(quán)債務(wù)深度捆綁，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融轉(zhuǎn)移，歐央行被迫接受低評(píng)級(jí)主權(quán)債務(wù)作為貨幣政策操作的抵押品。歐債危機(jī)后，商業(yè)銀行利用歐央行提供的廉價(jià)資金進(jìn)行利差交易（同時(shí)為政府融資），使歐元區(qū)商業(yè)銀行持有的主權(quán)債務(wù)大幅增加。在銀行資本緩沖不足、主權(quán)債券息差增大的情況下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向商業(yè)銀行傳染。歐央行為保持銀行體系穩(wěn)定，不得不加強(qiáng)與金融市場(chǎng)參與者的溝通，向有償付能力的成員國(guó)提供流動(dòng)性支持，并被迫降低貨幣政策操作對(duì)主權(quán)債務(wù)的信用評(píng)級(jí)要求。

（三）無論窮國(guó)財(cái)政多借債還是富國(guó)財(cái)政少借債，都會(huì)導(dǎo)致貨幣政策維持寬松的時(shí)間過長(zhǎng)

窮國(guó)多借債，即財(cái)政超借，會(huì)擴(kuò)大赤字和債務(wù)規(guī)模，在金融市場(chǎng)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，使市場(chǎng)流動(dòng)性趨緊、利率上升。由于銀行持有主權(quán)債務(wù)比例過大，財(cái)政超借導(dǎo)致的利率上升壓力還會(huì)進(jìn)一步威脅商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表健康，影響金融穩(wěn)定。為維護(hù)金融穩(wěn)定，歐央行不得不增加流動(dòng)性供給，維持寬松貨幣政策。為避免政府債務(wù)危機(jī)，歐央行沒有大幅縮減購債規(guī)模，對(duì)加息也格外謹(jǐn)慎，防止歐債利率過快飆升而誘發(fā)新一輪歐債危機(jī)。歐央行在2022年2月會(huì)議聲明中重申資產(chǎn)購買計(jì)劃：計(jì)劃于2022年3月底結(jié)束PEPP的凈資產(chǎn)購買；2022年第二、三季度的傳統(tǒng)資產(chǎn)購買計(jì)劃（APP）每月購買量由200億歐元分別增加至400億、300億歐元，自第四季度起回到200億歐元購買量。同時(shí)，歐央行反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在資產(chǎn)購買結(jié)束后才會(huì)考慮加息。

富國(guó)少借債，則難以實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，中央銀行需要實(shí)施寬松政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！柏?cái)政外部性”使得財(cái)政、經(jīng)濟(jì)狀況較好的成員國(guó)（富國(guó)）不愿在危機(jī)沖擊時(shí)實(shí)施積極財(cái)政政策穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。為維護(hù)歐元區(qū)的完整性，歐央行貨幣政策被迫承擔(dān)價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)以外的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職責(zé)。

四、歐洲嘗試：建立“中央財(cái)政”，更好發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)作用，減少歐央行貨幣超發(fā)壓力

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要完善歐盟共同財(cái)政治理框架，以解決成員國(guó)財(cái)政無力應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)而拖累歐元區(qū)貨幣政策等問題。2011年歐債危機(jī)期間，歐盟建立歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）并于2012年10月生效，向面臨嚴(yán)重金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的歐元區(qū)成員國(guó)提供支持，救助手段包括向成員國(guó)提供低息主權(quán)貸款、購買成員國(guó)政府債券、直接向系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)注資等，但同時(shí)也規(guī)定接受ESM資金救助的成員國(guó)必須遵守救助資金使用條件。ESM資金來源于金融市場(chǎng)融資，并由歐元區(qū)成員國(guó)提供擔(dān)保。ESM相當(dāng)于“中央財(cái)政”發(fā)債籌集資金，轉(zhuǎn)貸給成員國(guó)實(shí)施救助。

近年來，歐元區(qū)試圖組建財(cái)政聯(lián)盟。2015年6月，歐盟發(fā)布報(bào)告《完善歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟》，提出建立財(cái)政聯(lián)盟⑥，主要出于以下考慮。一是對(duì)危機(jī)的反思。財(cái)政問題會(huì)影響歐盟的價(jià)格穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，使相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)在成員國(guó)之間傳染，加劇分化。財(cái)政聯(lián)盟可以實(shí)施救助，減少貨幣政策防風(fēng)險(xiǎn)壓力。二是國(guó)家層面和歐元區(qū)層面的公共財(cái)政都應(yīng)該發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器作用，有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊，減少貨幣政策穩(wěn)增長(zhǎng)壓力。同時(shí)，該報(bào)告也指出，建立財(cái)政聯(lián)盟的先決條件是實(shí)現(xiàn)高度經(jīng)濟(jì)融合、金融一體化，以及加強(qiáng)民主問責(zé)制等。

歐盟財(cái)政委員會(huì)年度報(bào)告（2018）提出簡(jiǎn)化歐盟財(cái)政框架，建議將當(dāng)前復(fù)雜的財(cái)政規(guī)則體系大幅簡(jiǎn)化，但遲遲沒有落實(shí)，歐盟財(cái)政委員會(huì)年度報(bào)告（2020）重申了相關(guān)改革建議。2019年6月，歐元區(qū)財(cái)政部長(zhǎng)會(huì)議同意設(shè)立“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力和趨同性預(yù)算工具”（budgetary instrument for convergence and competitiveness，BICC），但規(guī)模僅170億歐元，形式大于實(shí)質(zhì)。2020年7月，歐盟27個(gè)成員國(guó)就規(guī)模7500億歐元的歐盟復(fù)蘇基金計(jì)劃達(dá)成協(xié)議，旨在為成員國(guó)疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供支持，其中3900億歐元將以贈(zèng)款形式發(fā)放，3600億歐元以低息貸款形式發(fā)放。2021年4月，歐盟委員會(huì)通過了“下一代歐盟”復(fù)蘇計(jì)劃配套融資方案，計(jì)劃在2026年底前以成員國(guó)共同債券的形式籌措資金。2022年12月19日，歐盟委員會(huì)宣布今后將代表歐盟僅發(fā)行“歐盟債券”，而不再為減輕失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)援助計(jì)劃（SURE）和宏觀金融援助（MFA）等個(gè)別計(jì)劃單獨(dú)發(fā)債，其計(jì)劃于2023年上半年以統(tǒng)一融資方式發(fā)行800億歐元長(zhǎng)期歐盟債券。

五、對(duì)我國(guó)做好財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)的啟示

從中央財(cái)政和地方財(cái)政在財(cái)政總支出中的占比關(guān)系看，我國(guó)與歐盟財(cái)政體系有一定相似性：如將歐盟委員會(huì)視為中央財(cái)政，將歐盟成員國(guó)視為地方財(cái)政，則歐盟中央財(cái)政支出占比較小，地方財(cái)政承擔(dān)絕大部分事權(quán)和支出責(zé)任。歐元區(qū)貨幣政策與成員國(guó)財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合問題，對(duì)我國(guó)處理中央銀行與地方財(cái)政的關(guān)系有重要的啟示借鑒作用。

一是要防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融領(lǐng)域傳導(dǎo)、倒逼中央銀行過度寬松“防風(fēng)險(xiǎn)”，損害幣值穩(wěn)定。近年來我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所暴露，但地方財(cái)政約束機(jī)制難落實(shí)，這實(shí)質(zhì)上是“債務(wù)外部性”問題在我國(guó)的表現(xiàn)。遇到財(cái)政困難時(shí)，地方政府往往尋求中央政府的支持。考慮到商業(yè)銀行持有絕大多數(shù)地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)，從維護(hù)金融穩(wěn)定角度，中央銀行不得不視情況給予適度支持。同時(shí)，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，需加快建立橫向跨部門、縱向跨央地的多級(jí)立體監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和風(fēng)險(xiǎn)處置體系，必要時(shí)配合財(cái)政部門高效及時(shí)地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，避免局部危機(jī)化解不及時(shí)最終演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)。

二是借鑒歐洲ESM機(jī)制，由部分地方政府共同出資成立危機(jī)救助基金，以便在風(fēng)險(xiǎn)暴露后及時(shí)自救。化解地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，先要明確壓實(shí)地方政府責(zé)任，地方金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)也需要承擔(dān)相應(yīng)的救助責(zé)任?？蓞⒖?xì)W洲ESM機(jī)制，由地方政府抱團(tuán)取暖，共同出資或從金融市場(chǎng)融資成立地方金融穩(wěn)定救助基金。一方面，若發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，可及時(shí)果斷采取措施，防止延誤時(shí)機(jī)造成更大的損失；另一方面，也避免了中央財(cái)政或中央銀行參與協(xié)調(diào)、救助，破除中央財(cái)政隱性擔(dān)保，有利于防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，有效降低地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)。

三是在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面，要先發(fā)揮財(cái)政政策作用。近年來，歐洲平衡財(cái)政向功能財(cái)政的轉(zhuǎn)變?cè)桨l(fā)明顯，財(cái)政政策通過“增赤、減稅、擴(kuò)支”更多發(fā)揮穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保主體的作用。相比貨幣政策的結(jié)構(gòu)性工具可能影響總量、傳導(dǎo)也更為間接，財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面更具優(yōu)勢(shì)，稅收、支出、轉(zhuǎn)移支付等政策工具都可直接作用于不同行業(yè)和部門，財(cái)政的公共屬性與彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、民生保障、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)等方面也更加契合。

四是豐富貨幣政策“工具箱”，更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。對(duì)中央銀行來說，維持價(jià)格穩(wěn)定的單一目標(biāo)制雖然簡(jiǎn)潔、容易度量、便于引導(dǎo)預(yù)期和溝通，但在現(xiàn)階段的中國(guó)很難實(shí)現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，我國(guó)中央銀行的目標(biāo)體系必須兼顧價(jià)格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定就業(yè)、金融穩(wěn)定等多重目標(biāo)。要用好各項(xiàng)結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，發(fā)揮精準(zhǔn)滴灌、杠桿撬動(dòng)作用，支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化金融體系資產(chǎn)質(zhì)量。

注：

①《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定，可對(duì)不遵守相關(guān)約束或沒有采取適當(dāng)調(diào)整措施的成員國(guó)進(jìn)行制裁（通常是罰款），罰款由固定部分（占上一年GDP的0.2%）和可變部分組成，兩部分累計(jì)不超過該成員國(guó)GDP的0.5%。

②各成員國(guó)年度財(cái)政赤字應(yīng)不超過當(dāng)年GDP的3%，國(guó)家債務(wù)與GDP之比應(yīng)不高于60%。

③財(cái)政援助旨在維護(hù)歐盟和歐元區(qū)的金融穩(wěn)定。財(cái)政援助的性質(zhì)是（中央給地方的）貸款，而非財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。受援國(guó)需實(shí)施必要的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)等改革。

④歐盟委員會(huì)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化可能對(duì)財(cái)政狀況產(chǎn)生重大影響，且不受政府控制，而政府不應(yīng)對(duì)其無法控制的結(jié)果負(fù)責(zé)。

⑤保持金融體系穩(wěn)定并非歐央行的法定政策目標(biāo)，其主要來自歐央行體系法規(guī)第四協(xié)議草案的第三條款（《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐盟運(yùn)作條約》的附加條款）：歐央行應(yīng)努力確保各權(quán)力當(dāng)局針對(duì)信貸機(jī)構(gòu)制定的宏觀審慎監(jiān)管政策和維護(hù)金融體系穩(wěn)定的政策能夠順利實(shí)施。

⑥財(cái)政聯(lián)盟實(shí)質(zhì)上是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，雖然會(huì)加大道德風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)加強(qiáng)《馬斯特里赫特條約》“不救助”規(guī)則的可信度，促進(jìn)金融市場(chǎng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置合理定價(jià)，同時(shí)減弱政府違約對(duì)金融體系的溢出效應(yīng)。

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