珠海市農(nóng)村宅基地整治潛力測算與土地整理*

陳 靜 ，李偉秋 ，葉昌東 ，柯春鵬 ，曹迎迎

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，廣東 廣州 510642；2.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510642；3.廣州市華南自然資源科學(xué)技術(shù)研究院，廣東 廣州 510642）

0 引言

農(nóng)村宅基地是村民用于建造住宅及附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，其發(fā)展變化反映了鄉(xiāng)村特定時空的人地互動關(guān)系，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要載體[1-2]。農(nóng)村宅基地既是農(nóng)民實現(xiàn)安居樂業(yè)的基本物質(zhì)保障，又是農(nóng)民手中最重要的實物資產(chǎn)。改革開放以來，在農(nóng)村經(jīng)濟增長、農(nóng)民收入提高和居住環(huán)境改善需求的引導(dǎo)下[3-4]，農(nóng)村宅基地自20 世紀(jì)90 年代以來持續(xù)擴張。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，在宅基地面積擴張的同時，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，造成“人走房空”現(xiàn)象，加上農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃缺失、土地管理缺位和農(nóng)村宅基地缺乏完善的退出機制，農(nóng)村“一戶多宅”“建新不拆舊”“新房無人住”等問題長期存在[5]，還有規(guī)劃管理不完善等原因，導(dǎo)致宅基地閑置成為快速城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象[6-9]。

一方面，宅基地用地供給緊缺，導(dǎo)致出現(xiàn)宅基地侵占基本農(nóng)田或生態(tài)紅線等問題；另一方面，農(nóng)村宅基地低效利用、廢棄閑置等問題依然存在，造成宅基地用地矛盾突出。在這樣的宏觀需求下，農(nóng)村宅基地潛力的挖掘成為解決“三農(nóng)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”問題的有效路徑之一。在這樣的情形下，研究宅基地整治潛力就顯得尤為重要，摸清宅基地的整治潛力是進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)與人地關(guān)系的先決條件。相比于傳統(tǒng)農(nóng)村居民點的整治潛力計算，鄉(xiāng)村宅基地整治潛力的對象和所涉及的利益主體都比較清晰，具備更高的實現(xiàn)可能性。目前，宅基地整治潛力是基于大區(qū)域的人口、經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，采用人均標(biāo)準(zhǔn)法、戶均標(biāo)準(zhǔn)法、閑置率法、層次分析法等來完成的[10]。如李婷婷等[11]基于人口數(shù)據(jù)、耕地數(shù)據(jù)研究分析了黃淮海平原農(nóng)區(qū)禹城市5 個村莊的宅基地整治潛力及擴展特征，結(jié)果表明，禹城市5 個村莊的宅基地利用粗放，仍需進一步挖掘其潛力。宋偉[12]基于農(nóng)村人口數(shù)據(jù)、農(nóng)戶數(shù)量數(shù)據(jù)、農(nóng)村居民點數(shù)據(jù)，估算了中國2020 年的農(nóng)村宅基地整治潛力，結(jié)果表明，全國宅基地擴張速度快，各省份宅基地用地差異較大，可用的宅基地資源較少，仍存在土地資源浪費的現(xiàn)象。高陽等[13]基于人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)等對山西武鄉(xiāng)縣進行了居民點整治潛力分析，結(jié)果表明，該縣居民點內(nèi)部土地利用粗放，淺層潛力是該縣農(nóng)村居民點整治潛力的主要組成。這些宅基地整治潛力都是基于人口數(shù)據(jù)、農(nóng)戶數(shù)據(jù)、耕地數(shù)據(jù)等大區(qū)域（如全國、省、市）的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算的，對于小區(qū)域（如縣、鎮(zhèn)、村）而言，數(shù)據(jù)比較粗放，測算結(jié)果與實際情況會存在一定的差異，導(dǎo)致測算不夠準(zhǔn)確。為了提高宅基地整治潛力計算的準(zhǔn)確性，本文將基于真實完整的農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，利用準(zhǔn)確詳實的宅基地房屋信息和權(quán)屬調(diào)查信息，科學(xué)合理地測算珠海市宅基地整治潛力，充分激發(fā)農(nóng)村宅基地的潛能，為有效規(guī)劃管理農(nóng)村宅基地提供理論依據(jù)。同時，還能夠掌握宅基地的利用情況，提高宅基地的空間利用效益，提升農(nóng)村土地承載力，對推動鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實意義，也能為其他沿海城市的宅基地整治潛力研究提供一定的借鑒。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

珠海市位于廣東省中南部，地處北緯21°48′~22°27′、東經(jīng)113°03′~114°19′之間，東與香港、深圳隔海相望，南與澳門陸地相連，橫琴新區(qū)與澳門隔江相望，西鄰江門市，北與中山市接壤。珠海市是中國最早設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)之一，是粵港澳大灣區(qū)的重要城市，人多地少、用地需求旺盛，珠海市下轄香洲區(qū)、斗門區(qū)、金灣區(qū)3 個行政區(qū)，15 個鎮(zhèn)，10 個街道，5 個經(jīng)濟功能區(qū)。截至2020 年末，土地面積為1 736.45 km2。珠海市香洲區(qū)范圍內(nèi)的土地已于20世紀(jì)80 年代末90 年代初完成統(tǒng)征，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村已陸續(xù)完成“村改居”。珠海市農(nóng)村宅基地集中在斗門區(qū)和金灣區(qū)2 個行政區(qū)范圍，如圖1 所示，其中，斗門區(qū)有101個行政村，金灣區(qū)有14個行政村。根據(jù)有關(guān)資料可知，全市農(nóng)村宅基地共85 964 宗，面積約941.10 hm2。其中，斗門區(qū)72 278宗，面積約805.33 hm2，占全市宅基地面積的85.58%，分布較為集中均勻；金灣區(qū)宅基地13 686 宗，面積約135.73 hm2，占全市宅基地面積的14.42%，分布較為零散?？煞峙涞恼孛娣e存量較少，一些村長達(dá)20 年甚至30 年停止分配宅基地。珠海市目前已無新的地可批，基本都是拆舊建新，處于“無地可批、無地可建”的狀況。同時，珠海市宅基地“兩違”、一戶多宅、建筑面積超標(biāo)、房屋超高等歷史遺留問題較多，而農(nóng)民用地建房的需求十分強烈，因此十分需要挖掘宅基地潛力，緩解農(nóng)村用地問題。

圖1 研究區(qū)行政區(qū)劃圖

1.2 數(shù)據(jù)

本文的數(shù)據(jù)來自2018 年珠海市農(nóng)村地籍調(diào)查成果，包括2018 年斗門區(qū)農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)和2018 年金灣區(qū)農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，共獲得85 964 宗宅基地信息，面積約941.10 hm2，宅基地信息包括農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的宗地權(quán)屬、房屋結(jié)構(gòu)、層高、使用狀況、占地面積以及房屋權(quán)利人、戶籍人口數(shù)等；行政區(qū)數(shù)據(jù)由2018 年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果解譯獲得，以上數(shù)據(jù)均來自珠海市自然資源局，數(shù)據(jù)處理軟件主要為ArcGIS 10.2。

1.3 研究方法

本文以珠海市農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用農(nóng)村宅基地整治潛力模型分析全市農(nóng)村宅基地的利用問題及整治潛力，模型如公式（1）所示。

式中，ΔS為農(nóng)村宅基地的總體整治潛力；S1為農(nóng)戶宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)形成的整治潛力；S2為閑置、廢棄等宅基地形成的整治潛力，S3為由于村莊內(nèi)部對宅基地缺少統(tǒng)一規(guī)劃、分布零散形成的整治潛力。

農(nóng)戶宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)形成的整治潛力（S1）的計算有兩種情形，一種是一戶多宅超出規(guī)定占有的宅基地標(biāo)準(zhǔn)形成的整治潛力，另一種是一戶一宅超出規(guī)定占有的宅基地標(biāo)準(zhǔn)形成的整治潛力，通常是超出地方政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，其計算公式為：

式中，Sn為農(nóng)戶擁有的全部宅基地面積，Sn-1為農(nóng)戶最新一處宅基地面積；n是宅基地的個數(shù)，120 是珠海市規(guī)定的一戶宅基地的最大面積。

閑置、廢棄等宅基地形成的整治潛力（S2）是指宅基地由于長期閑置、廢棄等原因造成的整治潛力。從土地利用特征的角度來看，閑置宅基地是指在一定時間內(nèi)其地上建筑物或附屬物無人居住或使用而導(dǎo)致的閑置狀況[9,14]，主要包括房屋外觀破舊、坍塌的農(nóng)村宅基地；本文的閑置宅基地指長期無人居住、廢棄的宅基地。將這一部分宅基地騰退出來，可作為宅基地的潛力，緩解當(dāng)前農(nóng)村用地難的問題。因此，本文通過ArcGIS 統(tǒng)計珠海市每一處閑置、廢棄的宅基地。其計算公式如下：

式中，S閑為閑置的宅基地面積；S廢為廢棄的宅基地面積。

缺少統(tǒng)一規(guī)劃、布局零散的宅基地形成的整治潛力（S3）是零散宅基地形成的整治潛力。基于ArcGIS Calculate Distance Band from Neighbor Count功能，計算退出的宅基地與其鄰近退出宅基地的平均距離，并以此判斷退出宅基地的空間分散度。平均距離越大，則表示退出宅基地的空間分布越分散，同時也就表示越難以利用[11]；反之，則有益于退出土地的再利用，使土地存量向增量轉(zhuǎn)變。因此，可將距離分散的宅基地作為整治潛力，將這一部分宅基地退出來，提高土地的空間利用效益。本文將宅基地退出平均分散距離設(shè)定為1 000 m，分為10 類?；谌藗儗Π徇w距離的難易接受范圍，設(shè)定村莊內(nèi)部的半徑距離，最近距離為100 m，最遠(yuǎn)距離為1 000 m，綜合珠海市宅基地的實際利用情況，本文選擇了平均分散距離在700 m~1 000 m 的宅基地，通過統(tǒng)計這部分土地的面積，將這部分零散的宅基地作為整治潛力，計算公式如下：式中，S3為宅基地缺少統(tǒng)一規(guī)劃、布局零散形成的整治潛力；S′1為第一處宅基地的面積，S′n為第n處宅基地的面積。

2 結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)村宅基地整治潛力測算結(jié)果

2.1.1 農(nóng)戶宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)形成的整治潛力

1）一戶多宅形成的整治潛力。

本文在珠海市農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過ArcGIS 10.2 軟件統(tǒng)計分析每個村民的宅基地權(quán)屬情況，得到珠海市金灣區(qū)和斗門區(qū)詳細(xì)的宅基地權(quán)屬情況，如表1 所示。不難看出，珠海市宅基地存在大量的一戶多宅的情形，屬于“一戶兩宅”的宅基地最多，占比已經(jīng)達(dá)到了29.90%；“一戶五宅”以上的占比達(dá)到了11.40%；“一戶兩宅”及其以上占到了73.42%，所占比例非常大，這應(yīng)當(dāng)引起重視。按照一戶一宅的要求，這部分宅基地應(yīng)當(dāng)退出來。

表1 珠海市宅基地權(quán)屬情況

分析可知，珠海市每戶擁有1.7 5 宗宅基地，73.42%的農(nóng)戶擁有兩處及以上宅基地?？梢姡楹Ｊ姓匾粦舳嗾那闆r非常普遍，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)予以重視。其中，斗門區(qū)戶均宅基地為1.92 宗，一戶多宅的情況占整個珠海市宅基地的63.38%；金灣區(qū)戶均宅基地1.58宗，一戶多宅的情況占整個珠海市宅基地的10.04%，兩個區(qū)一戶多宅的水平差異非常大。斗門區(qū)一戶多宅的情況更為嚴(yán)重，這可能是斗門區(qū)人多地少、宅基地需求量大導(dǎo)致的，且一戶多宅問題也是斗門區(qū)最核心的歷史遺留問題，但一戶多宅現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因是原有宅基地的規(guī)模和位置條件已不能適應(yīng)現(xiàn)今農(nóng)戶居住需求和生計需求的轉(zhuǎn)變[15]。

通過ArcGIS 統(tǒng)計珠海市每一戶村民具體宅基地的宗數(shù)及面積，用每戶村民所擁有的全部宅基地去除一處最新宅基地的剩余部分，即為珠海市一戶多宅形成的整治潛力，一共有258.14 hm2，占整個珠海市宅基地總面積的27.43%，超過了珠海市總體宅基地面積的五分之一，珠海市農(nóng)村宅基地整治潛力類型如表2 所示，可見，珠海市一戶多宅的宅基地整治潛力巨大。就現(xiàn)階段宅基地的權(quán)屬和使用情況來看，要想達(dá)到試點的“一戶一宅”的要求尚存在一定難度，宅基地的退出依然是當(dāng)前宅基地管理的重點和難點。珠海市一戶多宅的宅基地整治潛力分布如圖2 所示，可以看到，相比于金灣區(qū)，斗門區(qū)一戶多宅的宅基地整治潛力更大，今后珠海市宅基地管理工作可將重點放至斗門區(qū)。

圖2 珠海市一戶多宅的宅基地潛力分布圖

2）一戶一宅面積超出標(biāo)準(zhǔn)面積形成的整治潛力。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，珠海市宅基地存在不同程度的超標(biāo)現(xiàn)象，一些村民宅基地的用地面積大于規(guī)定的120 m2，還有一些房屋的建筑面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過珠海市規(guī)定的400 m2，這些都不符合當(dāng)?shù)卣P(guān)于宅基地的政策要求，因此可作為宅基地整治的重點。本文通過ArcGIS 統(tǒng)計珠海市一戶一宅村民具體的宅基地面積，每戶村民名下的最新一處宅基地去除標(biāo)準(zhǔn)面積（120 m2）的剩余部分，即珠海市一戶一宅超出標(biāo)準(zhǔn)面積形成的整治潛力，一共有121.40 hm2，如表2 所示，占珠海市宅基地面積的12.90%，意味著根據(jù)“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)退出宅基地后，可以節(jié)約12.90%的農(nóng)村居住用地。兩個區(qū)一戶一宅超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積（120 m2）的宅基地分布如圖3 所示，可看出兩個區(qū)雖都有超出標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地，但是斗門區(qū)超標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于金灣區(qū)，金灣區(qū)只有少量一戶一宅超占宅基地，主要存在于紅旗鎮(zhèn)、三灶鎮(zhèn)、南水鎮(zhèn)；斗門區(qū)則有多處一戶一宅超占宅基地，且每個鎮(zhèn)都有分布。這可能是由于斗門區(qū)人口較多，對宅基地的需求較多，但可用的農(nóng)村土地資源較少。

圖3 一戶一宅超占的宅基地潛力分布圖

針對宅基地超標(biāo)準(zhǔn)面積，不同地方的政策也不同。有些地方出臺了宅基地超占費，例如廣東佛山規(guī)定，對于超標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地征收一定的占地費用；有些地方限期拆除超占部分的房屋，退回超占宅基地。珠海市以前對于超標(biāo)的宅基地采取了收取超占費的措施，但效果并不好，現(xiàn)在仍舊存在宅基地超占的情況。近年來，珠海市規(guī)定新建的宅基地只要超過標(biāo)準(zhǔn)面積就不予發(fā)證，責(zé)令整改后，這在一定程度上從根源杜絕了宅基地超標(biāo)準(zhǔn)的情況發(fā)生。

2.1.2 閑置、廢棄等宅基地形成的整治潛力

由于珠海市較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)比例較高，農(nóng)村宅基地依然存在著房屋閑置的現(xiàn)象，將閑置的宅基地騰退出來，就可作為宅基地的潛力。本研究將閑置、廢棄的宅基地算作宅基地的整治潛力，有序退出此類低效利用的宅基地還有利于加快新農(nóng)村建設(shè)，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[12,16]。

通過ArcGIS 統(tǒng)計珠海市每一處閑置、廢棄的宅基地可知，珠海市閑置與廢棄的宅基地有99.08 hm2，如表2 所示，其中，斗門區(qū)82.78 hm2，金灣區(qū)16.30 hm2，共占珠海市宅基地面積的10.53%。2009 年、2013 年和2018 年，中國農(nóng)村宅基地閑置水平分別為10.2%[16]、10.2%[9]和10.7%[14]。2018 年珠海市宅基地閑置水平為10.53%，趨于全國平均水平，作為需要大量土地的沿海城市，其閑置率還有待降低，應(yīng)最大限度地利用土地資源，緩解農(nóng)民用地問題。兩個區(qū)閑置、廢棄等原因形成的宅基地整治潛力面積分布如圖4 所示，可以看出兩個區(qū)都有空閑、廢棄的宅基地，但主要分布在斗門區(qū)，金灣區(qū)分布較少，因此斗門區(qū)的整治潛力較大。經(jīng)實地調(diào)研得知，金灣區(qū)的三灶鎮(zhèn)以社會主義美好新農(nóng)村建設(shè)為重點，盤活了大量的空閑農(nóng)房，同時根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶烊痪吧蜌v史人文優(yōu)勢，建設(shè)精品民宿，布局整齊。今后斗門區(qū)也可借鑒金灣區(qū)三灶鎮(zhèn)的經(jīng)驗，盤活閑置土地，緩解“無地可建、無地可用”的緊張局面。

圖4 珠海市閑置、廢棄宅基地潛力面積分布圖

2.1.3 缺少統(tǒng)一規(guī)劃、布局零散宅基地形成的整治潛力

農(nóng)戶對建房地缺乏有效規(guī)劃能力，他們只會根據(jù)地形，不斷擴展修建宅基地，從而使宅基地的規(guī)劃雜亂無序。本文基于ArcGIS Calculate Distance Band from Neighbor Count功能，計算退出的宅基地與其鄰近退出宅基地的平均距離。將宅基地退出平均分散距離設(shè)定為1 000 m，分為10 類，計算結(jié)果如表3 所示。綜合珠海市宅基地的實際利用情況，本研究選擇了平均分散距離在700 m~1 000 m 的宅基地，將這部分零散的宅基地作為整治潛力。經(jīng)統(tǒng)計分析，一共有73.48 hm2（已扣除與前文一戶多宅、一戶一宅超占、閑置等重復(fù)的面積），占珠海市總宅基地面積的7.81%，如表2 所示。

表3 珠海市宅基地退出空間分散度及面積

珠海市零散的宅基地分布情況如圖5 所示，可以看出珠海市布局零散的宅基地主要集中在斗門區(qū)，且每個鎮(zhèn)都有分布；金灣區(qū)僅有紅旗鎮(zhèn)跟南水鎮(zhèn)少有分布。可見，斗門區(qū)零散分布的宅基地整治潛力更大，今后珠海市宅基地管理工作重點依舊應(yīng)放在斗門區(qū)。

圖5 珠海市零散宅基地潛力面積分布圖

綜上，珠海市農(nóng)村宅基地整治潛力為552.10 hm2，具體如表4 所示，占珠海市宅基地總面積的58.67%，整治潛力較大。珠海市戶均宅基地面積為177.42 m2，是標(biāo)準(zhǔn)面積（120 m2）的1.48 倍，這也反映了珠海市宅基地整治的必要性和重要性。

表4 珠海市農(nóng)村宅基地整治總體潛力面積

首先，珠海市宅基地一戶多宅的整治潛力達(dá)到珠海市宅基地整治潛力的46.76%，接近一半，潛力最大。珠海市一戶多宅的情況非常普遍，2 個區(qū)平均每戶擁有1.62 宗宅基地，73.42%的農(nóng)戶存在一戶多宅現(xiàn)象，按照《中華人民共和國土地管理法》“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定[17]，這些宅基地應(yīng)當(dāng)退出，因此，一戶多宅的整治更加緊迫。其次，一戶一宅超占的宅基地達(dá)到珠海市宅基地整治潛力的21.99%?？梢?，就現(xiàn)階段珠海市宅基地的權(quán)屬和建設(shè)使用情況來看，要想真正達(dá)到珠海市要求的“一戶一宅”且每戶均不超過120 m2、總面積不超過400 m2的要求還存在一定的難度，仍需要探索宅基地退出機制。再次，珠海市空閑、廢棄等宅基地占珠海市宅基地整治潛力的17.94%，這部分宅基地最易整治，可優(yōu)先作為宅基地整治潛力的一部分。最后，分布零散的宅基地占珠海市宅基地整治潛力的13.31%，這一部分宅基地雖然少，但是相對而言，也較易整治。

就珠海市而言，有其宅基地利用顯著的特點，一是用地需求量大，土地資源瓶頸問題十分突出，包括農(nóng)村宅基地用地、新增用地指標(biāo)十分緊張，導(dǎo)致許多人無地建房，人多地少的矛盾愈演愈烈。二是珠海市經(jīng)濟發(fā)達(dá)，城市房價較貴，根據(jù)調(diào)研，香洲區(qū)房價約4 萬/m2，金灣區(qū)房價約2 萬/m2，斗門區(qū)房價約1萬/m2~2 萬/m2。城市住房成本和生活費用高昂，這就導(dǎo)致很多人買不起房子，只能回農(nóng)村老家修建宅基地，造成農(nóng)村土地資源十分緊缺。三是珠海市農(nóng)村宅基地很大一部分是用來出租，尤其是斗門區(qū)，有較多工廠，很多村民修建宅基地出租，因此用地需求非常大，農(nóng)民建房用地問題亟待解決，需要通過整理進行合理配比。四是珠海市宅基地利用存在大量“一戶多宅”“未批先建”“建新不拆舊”和人均宅基地面積遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)卣?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)面積等現(xiàn)象。以上這些也是沿海地區(qū)農(nóng)村宅基地的典型特征，如果能夠引導(dǎo)這幾方面的宅基地退出，將會大大緩解用地問題，充分挖掘農(nóng)村土地的潛力，推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。

2.2 農(nóng)村宅基地整治潛力空間分異特征

珠海市農(nóng)村宅基地整治潛力空間分布如圖6 所示。從潛力分布區(qū)域來看，如圖6（a）所示，珠海市宅基地整治潛力主要集中在斗門區(qū)，分布其各個鎮(zhèn)。西北部呈塊狀分布，東南部則呈條狀分布，說明該區(qū)域宅基地的整體潛力比較集中；而金灣區(qū)的整治潛力較小，分布較為零散。從整體上看，宅基地整治潛力呈現(xiàn)“北密南疏”的空間分布格局，斗門區(qū)的宅基地潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于金灣區(qū)，主要是由于斗門區(qū)一戶多宅的情況居多，是珠海市歷史遺留問題的集中地，這些宅基地按照當(dāng)前的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)退出來。

圖6 珠海市農(nóng)村宅基地整治潛力空間分布

從潛力等級看，如圖6（b）所示，宅基地整治潛力級別表現(xiàn)為：斗門區(qū)﹥金灣區(qū)。用自然斷點法將宅基地整治潛力分為三個等級，高潛力在空間上較為集中，主要分布在斗門區(qū)，低潛力主要集中在金灣區(qū)，高潛力是宅基地的主要整治潛力范圍。

從整治難易程度看，如圖6（c）所示，宅基地整治從易到難表現(xiàn)為：斗門區(qū)﹥金灣區(qū)。按照整治程度從易到難分別為空閑、廢棄﹥分布零散﹥一戶多宅﹥一戶一宅面積超標(biāo)，將宅基地整治潛力難度分為三個等級，以紅旗鎮(zhèn)為主的金灣區(qū)整治難度最大，以乾務(wù)鎮(zhèn)、斗門鎮(zhèn)、蓮洲鎮(zhèn)和白蕉鎮(zhèn)為代表的斗門區(qū)整治難度最小。因此，宅基地重點整治區(qū)域為北部的斗門區(qū)。

從潛力來源看，宅基地整治潛力級別從高到低表現(xiàn)為：一戶多宅﹥一戶一宅面積超標(biāo)﹥空閑、廢棄﹥分布零散，可以看到潛力來源主要是一戶多宅，珠海市作為較為發(fā)達(dá)的沿海城市，一戶多宅的問題較為突出，這應(yīng)當(dāng)引起重視。

綜上，從整體上看，宅基地整治潛力表現(xiàn)為：斗門區(qū)﹥金灣區(qū)。斗門區(qū)是宅基地重點整治區(qū)域，政府應(yīng)采取措施引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地。兩個區(qū)域的宅基地差異也較大，在實際調(diào)研中了解到，斗門區(qū)有較多工廠，很多村民修建宅基地出租，以此獲得經(jīng)濟收入，從而導(dǎo)致該區(qū)域農(nóng)戶退出宅基地的積極性不高。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)影響宅基地整治的因素有很多，農(nóng)戶參與退出的意愿是其重要的因素之一。

2.3 農(nóng)村宅基地整治潛力時序分區(qū)

基于宅基地整治潛力大小進行整治分區(qū)，潛力越大，整治時序就越優(yōu)先，同時，還要考慮整治難易程度。本文根據(jù)宅基地整治潛力與整治難易程度兩方面劃分宅基地整治時序分區(qū)，整治潛力越大且整治最易，在理論上應(yīng)最優(yōu)先考慮整治；整治潛力越小且整治最難，在理論上應(yīng)最后考慮整治，宅基地整治時序分區(qū)依據(jù)如圖7 所示。綜合考慮以上兩方面，最終明確珠海市宅基地的整治時序安排，將珠海市劃分為整治時序由近至遠(yuǎn)的三類區(qū)域，如圖8 所示，即重點整治區(qū)、一般整治區(qū)、彈性整治區(qū)，進一步明確農(nóng)村宅基地的整治路徑和重點方向。

圖7 農(nóng)村宅基地整治時序分區(qū)依據(jù)

圖8 珠海市農(nóng)村宅基地整治時序分區(qū)圖

1）重點整治區(qū)：主要分布在珠海市（西區(qū)）的北部，集中在以乾務(wù)鎮(zhèn)、斗門鎮(zhèn)、蓮洲鎮(zhèn)和白蕉鎮(zhèn)為主的斗門區(qū)，共涉及90 個村，該區(qū)域村莊內(nèi)部往往存在分布零散、閑置的宅基地和破舊房屋，還有一戶多宅的宅基地，整體整治難度小、潛力大，具有整治的強烈必要性和迫切性，可采取相關(guān)政策有序引導(dǎo)宅基地退出。因此，應(yīng)優(yōu)先考慮，最大程度挖掘村莊內(nèi)部的土地潛力，提高用地效益。

2）一般整治區(qū)：主要分布在珠海市（西區(qū)）的東南部和中部，集中在斗門區(qū)的井岸鎮(zhèn)和金灣區(qū)的三灶鎮(zhèn)和紅旗鎮(zhèn)，共涉及27 個村，該區(qū)域主要是一戶多宅的宅基地，具有一定的整治必要性，但有一定的整治難度，應(yīng)次要考慮。該區(qū)域的宅基地整治要根據(jù)村莊具體情況有序進行，以調(diào)動農(nóng)民對宅基地退出的主動性為關(guān)鍵，也可探索由政府牽頭和農(nóng)民積極參與等形式的宅基地退出途徑。

3）彈性整治區(qū)：主要分布在珠海市的西南部，集中在金灣區(qū)的南水鎮(zhèn)，涉及8 個村，這部分整治潛力最小且整治難度最大。主要是一些一戶一宅面積超出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的宅基地，比如庭院、廚房、曬谷場等超出規(guī)定，這部分宅基地實際較難退出，農(nóng)戶一般也不配合，因此整治難度很大。同時，該區(qū)域宅基地本身較少，而且更靠近城區(qū)，宅基地建設(shè)在政府指導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)的作用下往往較為規(guī)范且騰退成本較高，可以挖掘的宅基地潛力有限，因此可以考慮對這部分區(qū)域的宅基地進行適當(dāng)整治。

綜上，重點整治區(qū)應(yīng)強化宅基地整治和村莊環(huán)境綜合整治，一般整治區(qū)應(yīng)探索農(nóng)村宅基地退出的多元路徑，彈性整治區(qū)應(yīng)重點引導(dǎo)農(nóng)戶規(guī)范使用土地，不同類型區(qū)域的識別為珠海市農(nóng)村宅基地整治與發(fā)展指明了方向。

3 討論

民以居為安，宅基地目前對于農(nóng)民來說，依舊是最重要的基本物質(zhì)保障和實物資產(chǎn)。宅基地問題牽涉每個農(nóng)民的切身利益，已成為農(nóng)村土地改革的深水區(qū)。政府在宅基地改革問題上已經(jīng)提出了多種方案，各地區(qū)也進行了多種方式的探索，然而宅基地在改革過程中仍然存在諸多問題。如何做好宅基地改革的頂層設(shè)計，如何在改革中走好符合社會發(fā)展需要的每一步，怎樣根據(jù)各地實際情況制定出合理的補償制度，如何建立健全相關(guān)法律制度，是非常重要的問題。

首先，為了進一步挖掘宅基地的整治潛力，可從宅基地退出方面入手，宅基地的退出也是農(nóng)村宅基地改革進程的重點和難點。可探索宅基地退出機制，針對農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)變化和代際差異，提供差異化的宅基地退出機制?？商剿饔袃斖顺鲅a償形式、補償標(biāo)準(zhǔn)以及宅基地退出后相關(guān)配套制度等，實現(xiàn)退出農(nóng)民的安居樂業(yè)。同時，在以往的宅基地整治潛力研究中，主要考慮到政策、土地資源、經(jīng)濟等因素，較少考慮人的因素，在實際調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶因素是影響宅基地整治潛力的重要因素。整治項目的實現(xiàn)，很大程度上取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的參與意愿[18-19]、農(nóng)戶的年齡[20]、文化程度、居住意愿和政策認(rèn)知水平。農(nóng)村宅基地對于農(nóng)戶而言，不僅是傳統(tǒng)農(nóng)耕時代的居住之所，更是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展期的立命之地。鑒于農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民長久生活保障的重要性，農(nóng)村宅基地退出需要構(gòu)建以農(nóng)戶利益為中心的差異化分區(qū)退出機制和實踐層面的農(nóng)戶長久利益保障機制，強化農(nóng)村集體成員在宅基地退出過程中的利益共享，形成長效資本化效應(yīng)[21]。因此，在今后的宅基地退出工作開展過程中，應(yīng)從農(nóng)戶視角出發(fā)，秉持尊重農(nóng)戶意愿的原則，切實給農(nóng)民帶來益處，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。

其次，針對當(dāng)前農(nóng)村宅基地整治潛力的幾類主要來源，應(yīng)以一戶多宅的退出為主，一戶多宅現(xiàn)象的成因錯綜復(fù)雜，這也是很多地方的宅基地歷史遺留問題，如何積極有效地解決這一問題仍是當(dāng)前宅基地管理工作的難題。今后，如何有效地解決一戶多宅的退出是一個值得研究的重要方向。

本文為沿海地區(qū)的農(nóng)村宅基地整治探索出一條新的路徑，即宅基地整治重點應(yīng)放至一戶多宅的退出上。本文的整治潛力計算是基于宅基地的有關(guān)法律規(guī)定及地方標(biāo)準(zhǔn)所得出，然而，本文雖然用了完整的農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，卻未能考察實際退出的可操作性，在實際的退出進程中應(yīng)依據(jù)現(xiàn)實狀況確定。

4 結(jié)論

本文基于真實完整的農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，測算了珠海市農(nóng)村宅基地的整治潛力，與前人的研究相比，真實性和準(zhǔn)確性有所提高，主要得出以下結(jié)論：

1）珠海市農(nóng)村宅基地的整治潛力占整個珠海市宅基地總面積的58.67%，整治潛力巨大，意味著珠海市實施宅基地整治和退出，可以節(jié)約58%的宅基地面積。2 個區(qū)平均每戶擁有1.62 宗宅基地，戶均宅基地面積為177.42 m2，是標(biāo)準(zhǔn)面積（120 m2）的1.48倍，這也反映了宅基地整治潛力的必要性和重要性。

2）從潛力來源看，一戶多宅的宅基地整治潛力最大，占整個珠海市宅基地整治潛力的46.76%。73.42%的農(nóng)戶存在一戶多宅的情形，一戶多宅的情況非常突出，整治更加緊迫，是整治的重中之重。今后，可將宅基地整治工作重點放至一戶多宅的問題上。

3）從潛力分布看，首先，珠海市宅基地整治潛力具有明顯的空間分異特征，總體呈現(xiàn)“北密南疏”的空間分布格局，斗門區(qū)的整治潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于金灣區(qū)。其次，高潛力在空間上較為集中，主要分布在斗門區(qū)，低潛力主要集中在金灣區(qū)，高潛力是宅基地的主要整治范圍。最后，本文以行政區(qū)為單元將宅基地整治潛力劃分為3 個類型區(qū)，重點整治區(qū)是宅基地整治的重點，主要集中在斗門區(qū)。今后，宅基地整治工作可聚焦斗門區(qū)。