“被技術(shù)治理”：基層組織負擔(dān)的生成機制*

王振興 于業(yè)芹 李云新

關(guān)鍵詞：被技術(shù)治理；基層減負；組織注意力；治理技術(shù)；基層治理現(xiàn)代化

摘 要：以S縣C鎮(zhèn)社會治理辦公室為案例，從技術(shù)治理視角闡釋基層組織負擔(dān)的生成機制。研究發(fā)現(xiàn)：上級組織應(yīng)用治理技術(shù)存在多重慣性，致使基層組織成為“被技術(shù)治理”對象；基層組織需應(yīng)對繁雜的程序性事務(wù)和技術(shù)性要求，常處于注意力超載的工作情境中，組織負擔(dān)由此生成。作為回應(yīng)，基層組織采取象征性治理、形式化治理和選擇式治理等策略予以應(yīng)對，導(dǎo)致基層治理效能難以提升?！氨患夹g(shù)治理”的形成根植于官僚制的負功能和不均衡的縣鄉(xiāng)關(guān)系之中，也與我國基層治理目標(biāo)和方式的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。深入推進基層減負工作需與基層治理體制機制變革相結(jié)合，將減負與賦權(quán)、增能、激勵等關(guān)聯(lián)起來，在持續(xù)為基層減負的同時助力基層治理的現(xiàn)代化。

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2023）04-0075-11

"Being Managed by Technology"：The Generation Mechanism of the Burden of Grass-roots Organizations

WANG Zhenxing1，YU Yeqin2，LI Yunxin3 （1. School of Government，Nanjing University，Nanjing 210023，China； 2. College of Humanities and Foreign Languages，China Jiliang University，Hangzhou 310018，China； 3. School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

Key words："being managed by technology"； reduce the burden at the grass-roots level； organizational attention； governance technology； modernization of grass-roots governance

Abstract：Taking the Social Governance Office of C town in S County as an example，this paper explains the generation mechanism of grass-roots organization burden from the perspective of technological governance. It is found that there is multiple inertia in the application of governance technology by superior organizations，which makes grass-roots organizations the object of "being governed by technology". Grass-roots organizations need to deal with complicated procedural affairs and requirements，and are often in the working situation of attention overload，resulting in organizational burden. In response，grass-roots organizations adopt symbolic governance，formal governance and selective governance，which makes it difficult to improve the efficiency of grass-roots governance. The formation of "governed by technology" is rooted in the negative function of bureaucracy and the unbalanced relationship between counties and townships. It is also closely related to the transformation of the goals and methods of grass-roots governance in China. The further promotion of grass-roots burden reduction needs to be combined with the reform of grass-roots governance system and mechanism，and link the burden reduction with empowerment，capacity-building and incentive，so as to help the modernization of grass-roots governance while continuously reducing the burden for the grass-roots.

一、問題提出與文獻回顧

長期以來，我國基層組織飽受負擔(dān)過重之苦。處于科層組織體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要承接上級政府及其部門層層下移的各項職責(zé)，成為被“千條線”穿過的“一根針”，還需應(yīng)對各種程序性事務(wù)，淹沒于文山會海之中。面對這些壓力和負擔(dān)，基層干部疲于奔命，時?！?+2、白+黑”忙碌不已。在人民論壇問卷調(diào)查中心組織的跨省市調(diào)研中，逾三分之二的基層干部受訪者反映實踐中存在事項繁多、責(zé)任和壓力過大等問題1，足見我國基層組織負擔(dān)過重是一個普遍性問題。

基層治理是我國國家治理的重要組成部分，切實解決基層治理面臨的困境是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。為給基層松綁減負，2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并于次年4月印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》，持續(xù)推進基層減負工作。在中央的大力推進下，近年來困擾基層的不良作風(fēng)得到一定程度的遏制，基層組織負擔(dān)有所減輕。與此同時，也應(yīng)看到基層減負難以畢其功于一役，在多種因素的影響下，減負工作自身也可能會陷入形式主義陷阱。2

探索基層組織負擔(dān)的來源和生成機制，是深入推進基層減負工作的內(nèi)在要求。既有研究對基層組織負擔(dān)成因的探討大多從權(quán)責(zé)關(guān)系入手，將該問題歸結(jié)于基層組織“權(quán)小責(zé)大”。權(quán)力有限而責(zé)任無限，是我國基層組織的真實寫照。3在我國的政府組織體系中，基層組織僅擁有相對有限的權(quán)力，但需承擔(dān)無限的兜底責(zé)任。4在“條塊”結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)下，上級政府及其部門層層下移治理事項5，且“放責(zé)不放權(quán)、下事不下錢”6，并通過考核檢查等方式給基層施壓，致使基層組織承擔(dān)了過多過量的責(zé)任和負擔(dān)。7“權(quán)小責(zé)大”為基層組織負擔(dān)的生成提供了一種解釋視角，但不足以概括基層負擔(dān)的全景。從核心指向看，權(quán)責(zé)失衡力圖解釋的是基層組織的實質(zhì)性、事務(wù)性負擔(dān)，強調(diào)基層組織承擔(dān)了過多的事務(wù)和責(zé)任。然而，當(dāng)前的基層實踐和中央發(fā)布的文件表明，基層負擔(dān)不僅源于上級轉(zhuǎn)移的事務(wù)，更主要的是上級政府組織過度使用科層治理技術(shù)的衍生品。部分學(xué)者從這一角度入手，分析會議8、痕跡管理9、臺賬管理10等治理技術(shù)的不當(dāng)使用給基層組織帶來的負擔(dān)。這些研究成果拓展了組織負擔(dān)的分析視角，不足之處在于忽略了基層治理的復(fù)雜性。在實踐中，多種治理技術(shù)被共同應(yīng)用于基層治理場域中，因而僅分析單一治理技術(shù)的使用難以呈現(xiàn)基層組織負擔(dān)的全貌及其生成機制。

既有文獻為本文研究提供了啟發(fā)，并留下了可供進一步探索的空間。本文旨在從技術(shù)治理的角度剖析基層組織負擔(dān)的生成機制，采用案例研究方法嘗試回答如下兩個問題：基層組織何以處于“被技術(shù)治理”的境地？這種“被技術(shù)治理”模式如何催生和加劇基層組織負擔(dān)？基于此探討推進基層減負工作的長效機制和當(dāng)前我國基層治理改革的相關(guān)問題。

二、理論視角與研究設(shè)計

（一）理論基礎(chǔ)與分析框架

技術(shù)治理1的實踐和思想源遠流長，自威爾遜提出“政治—行政”二分以來，行政學(xué)理論天然具有“技術(shù)化”的內(nèi)涵，公共行政的目標(biāo)在于處理技術(shù)性問題，而非關(guān)注政治價值。2韋伯進一步考察科層組織的運作機制，將官僚制視為基于法理和理性的理想型組織形態(tài)。官僚制組織強調(diào)組織運行的規(guī)則化和技術(shù)化，典型特征是基于合理分工并依照規(guī)則程序辦事。3較之于其他組織形式，官僚制組織憑借其精密性、明確性、統(tǒng)一性、專業(yè)性等特征而具有顯著的技術(shù)優(yōu)越性，契合現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。4在后續(xù)的理論發(fā)展中，不管是新公共管理理論還是治理理論，本質(zhì)上并未突破官僚制的理論內(nèi)核，諸如績效管理、預(yù)算管理等企業(yè)管理技術(shù)的引入進一步加強了政府組織的技術(shù)化傾向。5

在推進和深化改革的過程中，我國的治理形態(tài)和方式呈現(xiàn)出“從總體支配到技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)型，指標(biāo)治理、行政目標(biāo)責(zé)任制等治理技術(shù)被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域。6這些治理技術(shù)的應(yīng)用對于促進我國政府組織運作的科學(xué)化規(guī)范化、提升治理效率具有重要意義，但治理技術(shù)的過度或不當(dāng)應(yīng)用也會使政府運作更為繁瑣，增加政府組織的負擔(dān)。本文嘗試構(gòu)建如圖1所示的分析框架，從技術(shù)治理的角度闡釋基層組織負擔(dān)生成機制。

如圖1所示，在基層治理場域中，上級政府組織采用多種治理技術(shù)指導(dǎo)和管理基層組織。在實踐中，治理技術(shù)的應(yīng)用存在多重慣性，典型如檢查次數(shù)頻繁、方式多樣1，考核標(biāo)準(zhǔn)層層加碼2等。治理技術(shù)的慣性和過度使用將壓力傳導(dǎo)至基層組織，致使后者處于“被技術(shù)治理”狀態(tài)，治理技術(shù)喧賓奪主，成為引導(dǎo)基層組織行為的指揮棒。為滿足各種科層技術(shù)的要求，基層組織需將有限且稀缺的注意力資源3分配至相關(guān)事項，因而處于“注意力超載”的現(xiàn)實情境，組織負擔(dān)由此生成。面對這些負擔(dān)，基層組織采取象征性執(zhí)行4、選擇性執(zhí)行5、形式主義應(yīng)對6等策略予以應(yīng)對，導(dǎo)致基層組織處于“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”狀態(tài)，基層治理效能難以得到實質(zhì)性提升。下文將結(jié)合案例進行深入闡釋。

（二）研究方法與資料來源

研究方法的選擇應(yīng)與研究問題的類型相契合。本文力圖回答基層組織負擔(dān)的生成機制和邏輯，本質(zhì)上是一個解釋性的研究問題。案例研究法的優(yōu)勢在于能夠在不干預(yù)現(xiàn)實情境的前提下分析事件的要素及其關(guān)系，適用于回答“怎么樣”和“為什么”的研究問題7，契合本文研究的需要。本研究以S縣C鎮(zhèn)的“社會治理辦公室”為考察對象，通過參與式觀察和訪談等形式收集案例素材，在此基礎(chǔ)上進行分析和闡釋。

為獲取案例的相關(guān)材料，筆者于2021年1月和2021年8月兩度赴C鎮(zhèn)開展調(diào)研。所收集的案例材料主要包括以下幾類：一是訪談資料。對C鎮(zhèn)社會治理辦公室（下文簡稱“社治辦”）的工作人員、C鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、S縣相關(guān)部門的工作人員等進行深度訪談，獲取基層治理實踐的相關(guān)信息。二是觀察筆記。筆者于2021年8月在C鎮(zhèn)社治辦駐點一周，對該辦公室的工作狀態(tài)和相關(guān)情況進行觀察和記錄。三是文件材料。在調(diào)研和駐點過程中，收集了與主題相關(guān)的會議記錄、考核材料、工作報告等，為本文的分析提供支撐。遵照學(xué)術(shù)慣例，本文對相關(guān)的人名、地名等進行匿名化處理。

（三）案例背景簡述

C鎮(zhèn)位于我國中部B省的S縣，距離縣城約3公里，下轄12個行政村和2個社區(qū)，總?cè)丝诮?萬。C鎮(zhèn)是距離S縣縣城最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，且105國道貫穿其中，交通相對便利，因而成為縣政府及其部門的“重點關(guān)照對象”。S縣政府各部門時常給C鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移常規(guī)任務(wù)和各類專項任務(wù)，并前來指導(dǎo)工作和檢查考核。社治辦是C鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)之一，并與該鎮(zhèn)司法所合署辦公，由一位鎮(zhèn)黨委副書記擔(dān)任分管領(lǐng)導(dǎo)。社治辦目前共有7名工作人員，設(shè)辦公室主任1名并兼任司法所所長，副主任1名，專干4名，另有1人被派駐在該鎮(zhèn)的便民服務(wù)中心。根據(jù)調(diào)研獲取的信息，社治辦的職責(zé)復(fù)雜多樣，主要承擔(dān)政法綜治、信訪維穩(wěn)、司法調(diào)解等職責(zé)，并協(xié)調(diào)推進網(wǎng)格管理和指揮平臺建設(shè)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、應(yīng)急管理等工作。在組織關(guān)系上，社治辦由C鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，并接受S縣政法委和司法局的指導(dǎo)。此外，C鎮(zhèn)社治辦還需承擔(dān)或參與縣信訪局、“公檢法”、市場監(jiān)督管理局、城市管理局、應(yīng)急管理局等部門下派的工作任務(wù)，接受這些部門的指導(dǎo)、檢查與考核。

三、“被技術(shù)治理”的現(xiàn)實圖景

作為串聯(lián)科層組織關(guān)系的工具，治理技術(shù)的應(yīng)用有助于傳達政策意圖、分解和落實工作責(zé)任，進而動員組織積極作為、提高治理效率。1但在實踐中，上級組織應(yīng)用治理技術(shù)具有一定程度的盲目性，進而產(chǎn)生多重慣性。面對上級組織過度使用科層治理技術(shù)的現(xiàn)實情境，基層組織成為“被技術(shù)治理”的對象，在履行職責(zé)的同時還需滿足各種治理技術(shù)的要求，形如“戴著鐐銬跳舞”的舞者。

（一）治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性

追求技術(shù)理性是科層組織的本質(zhì)特征之一，面對復(fù)雜的治理問題，政府組織傾向于將其拆分成各個具體流程和指標(biāo)，進而采取技術(shù)化手段予以應(yīng)對。具體到基層治理場域，縣級政府部門扮演著行政任務(wù)的“發(fā)包方”角色，將工作任務(wù)分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，并采取各種治理技術(shù)推進工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的行為進行考核和控制。在實踐中，居于優(yōu)勢地位的縣級部門易于過度或錯誤使用治理技術(shù)，催生治理技術(shù)應(yīng)用的泛化、強化、虛化和精細化等多重慣性。

1.治理技術(shù)應(yīng)用的泛化慣性

上級組織使用治理技術(shù)可以有效調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的積極性，協(xié)調(diào)完成各項工作任務(wù)。正是由于這種有效性，上級部門使用治理技術(shù)的范圍不斷擴大乃至泛化，遇事動輒采用各種治理技術(shù)，將治理任務(wù)納入技術(shù)化流程給基層組織施加壓力。治理技術(shù)的泛化慣性突出表現(xiàn)為會議、指標(biāo)管理、考核檢查等的普遍化，S縣相關(guān)部門常態(tài)化采用這些治理技術(shù)推進各項工作，即便是在中央推進基層減負的政策背景下，相關(guān)部門主導(dǎo)的會議和考核等均未有明顯減少?！吧厦嬲f要搞基層減負，減少開會和考核，但有些東西是減不了的，要是不開會不分指標(biāo)，下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么清楚要做什么事情，又哪有動力去做？”（S縣政法委工作人員ZYG202101162）筆者在駐點過程中也觀察到這一泛化現(xiàn)象，S縣相關(guān)部門普遍采用指標(biāo)分解的方式給C鎮(zhèn)社治辦布置任務(wù)，諸多以往并未采用指標(biāo)化管理和考核的事項也被納入其中，典型如法律宣傳、農(nóng)村人居環(huán)境整治等。而思想動員會、工作布置會、協(xié)商協(xié)調(diào)會、督查反饋會等會議伴隨著治理事項的始終，C鎮(zhèn)社治辦工作人員需頻繁參加S縣相關(guān)部門主持的各種會議。

2.治理技術(shù)應(yīng)用的強化慣性

縣級政府部門縱向承接著省市下移的任務(wù)和職責(zé)，橫向面臨同級政府組織的競爭壓力，為了在競爭中獲勝或免于落后，需依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的工作業(yè)績來支撐。因此，在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門派發(fā)任務(wù)時，傾向于對任務(wù)進行加碼，提高指標(biāo)要求，從而產(chǎn)生強化慣性。以S縣所在市開展的“全市公眾安全感政法滿意度‘雙提升工作”為例，該市邀請第三方組織對各縣的公眾安全感和政法滿意度進行民意測評，并緊盯評測總排位、進退位和平均值等指標(biāo)對各縣政法系統(tǒng)單位進行排名。在這種壓力下，S縣政法委將提升滿意度的工作派發(fā)給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社治辦、司法所，并提出追求100%滿意度的目標(biāo)要求。然而，這種指標(biāo)的加碼并不符合鄉(xiāng)土社會的復(fù)雜情境，嚴重脫離實際。C鎮(zhèn)社治辦專干解釋道：“公共安全這塊，大家還是比較滿意的，但政法工作這塊，尤其是檢察院和法院，很多普通老百姓也不會直接接觸，所以也說不上滿意或者不滿意，還有就是那種以前對政府有無理要求沒得到滿足的，就瞎扯一通，最后說不滿意，這種情況也拿他沒辦法啊?！保–鎮(zhèn)社治辦專干GJH20210805）除此之外，S縣相關(guān)部門在重點人員入戶走訪、食品安全抽查等事項上也常對C鎮(zhèn)社治辦提出加碼的指標(biāo)要求，并通過排名公示、檢查考核等措施施加壓力。

3.治理技術(shù)應(yīng)用的虛化慣性

基于書面材料評價政府部門的工作績效，是政府績效考核的重要方式。然而，當(dāng)這種痕跡管理措施過度泛濫，則會形成痕跡主義，導(dǎo)致考核檢查等治理技術(shù)陷入虛化慣性。C鎮(zhèn)社治辦每年要接受S縣相關(guān)部門的考核檢查，涵蓋年度考核、月度考核、各種專項檢查等。這些考核檢查大多采用聽匯報、看材料和表格、查臺賬等方式進行，考核人員依據(jù)社治辦提供的材料來評估工作績效。在完成基本任務(wù)的基礎(chǔ)上，材料越完備豐富就越能獲得肯定性評價?！八麄儯h政府部門人員）下來檢查，主要也就是看看材料，開會聽下匯報，所以材料得做得厚一些，看起來像那么回事兒，也就過關(guān)了?！保–鎮(zhèn)社治辦專干WXH20210125）此外，治理技術(shù)虛化的另一重要表現(xiàn)是“制度上墻”也成為上級部門檢查考核的重點內(nèi)容?！翱h里來什么部門，我們就得提前把相關(guān)的工作制度流程這些展示板掛在辦公室墻上，如果不這樣做，來的領(lǐng)導(dǎo)就會說我們對這個工作不重視，不放在心上?！保–鎮(zhèn)社治辦專干WXH20210115）由此，辦公室內(nèi)放滿了各種材料和制度展板，依據(jù)S縣部門考核所需分類使用。

4.治理技術(shù)應(yīng)用的精細化慣性

為進一步推進相關(guān)工作，上級組織應(yīng)用的治理技術(shù)不斷精細化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門進行全過程、全方位引導(dǎo)和控制，其突出表現(xiàn)是指標(biāo)管理的復(fù)雜化和全面化。指標(biāo)分解具體化、考核全過程化、內(nèi)容全面細致是指標(biāo)治理技術(shù)精細化的具體體現(xiàn)。以S縣政法系統(tǒng)的網(wǎng)格管理工作為例，縣政法委將相關(guān)工作指標(biāo)下達給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社治辦，并進一步將指標(biāo)細化為季度、月度等階段性指標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，政法委對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)格管理工作進行全過程跟蹤和常態(tài)化考核，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社治辦每月、每周提交工作進度材料，基于此給出考核得分和排名，并輔之以相應(yīng)的獎懲措施。從指標(biāo)內(nèi)容看，網(wǎng)格管理的指標(biāo)設(shè)置涵蓋網(wǎng)格組織和人員管理、網(wǎng)格巡查、事件上報和應(yīng)對、群眾滿意度等方面，二級指標(biāo)更為全面細致，充分體現(xiàn)了治理技術(shù)的精細化特征。

治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性凸顯出政府組織對技術(shù)理性的盲目推崇，是一種舍本逐末的做法。在規(guī)范意義上，政府治理應(yīng)以追求公共價值為導(dǎo)向，著力提高為人民服務(wù)的能力和水平；治理技術(shù)的應(yīng)用需服務(wù)于公共價值目標(biāo)，“價值為體、技術(shù)為用”才是二者關(guān)系的理想狀態(tài)。作為科層治理和運作的工具，治理技術(shù)有助于使組織的行為過程和結(jié)果顯性化，并強化對被治理者的控制和指導(dǎo)。在實踐中，治理技術(shù)的正向效應(yīng)易被使用者盲目放大，進而形成隨意使用治理技術(shù)的組織運作習(xí)慣，致使技術(shù)理性逐漸取代價值理性的主導(dǎo)地位。1進一步看，治理技術(shù)應(yīng)用的四種慣性也并非相互獨立，而是相互關(guān)聯(lián)、彼此強化的關(guān)系。例如，指標(biāo)化考核技術(shù)的泛濫同時體現(xiàn)了泛化和強化慣性，二者的共同作用使基層組織面臨多種考核壓力；虛化慣性的存在使治理技術(shù)的精細化與治理實踐脫節(jié)，僅是停留于各種材料上的“偽精細化”，無法發(fā)揮實質(zhì)性作用。

（二）“被技術(shù)治理”的多維表現(xiàn)

在上級組織過度使用治理技術(shù)的情境下，處于組織體系末端的基層政府及其部門成為各項任務(wù)的最終承擔(dān)者，也成為“被技術(shù)治理”的對象。這種“被技術(shù)治理”突出表現(xiàn)為各類治理技術(shù)扮演著指揮棒的角色，引導(dǎo)和控制著基層組織的行為，“上面千條線，下面一根針”的組織結(jié)構(gòu)進一步放大這種情形，致使基層組織忙碌不已。

1.治理技術(shù)喧賓奪主，主導(dǎo)基層組織行為

上級組織應(yīng)用的治理技術(shù)擁有一定的權(quán)威性，多重慣性的存在進一步強化治理技術(shù)的影響，使其成為引導(dǎo)基層組織行為的指揮棒。基層組織需迎合治理技術(shù)的相關(guān)要求，乃至在實踐中將滿足技術(shù)要求而非履行職責(zé)作為首要追求，大量時間耗費于開會、迎檢、寫材料等事項。調(diào)研期間談?wù)摴ぷ鲀?nèi)容時，C鎮(zhèn)社治辦人員表示：“平時工作基本就是上面（縣里）‘指哪兒，我們就‘打哪兒，要什么材料就提供什么，要人開會就派人去，考核什么我們就做什么，先完成要求再說。”（C鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210803）面對上級部門的技術(shù)要求，處于弱勢地位的基層組織缺乏協(xié)商議價權(quán)，通常情況下只能遵從?！翱h里的一些要求我們也知道很不合理，比如說群眾滿意度100%的考核，怎么可能呢？但這個沒法說，說了也沒用，只能老老實實去做工作。”（C鎮(zhèn)社治辦專干GJH20210805）

在本質(zhì)上，治理技術(shù)是實現(xiàn)治理目標(biāo)的工具性手段。然而，在實踐中，上級部門時常過于注重技術(shù)理性和過程控制，通過“以會議落實會議、以文件落實文件、為了考核而考核”的行為“彰顯”對相關(guān)事務(wù)的重視。這些“作秀式”的治理技術(shù)應(yīng)用與治理目標(biāo)之間無甚關(guān)聯(lián)，乃至存在張力和沖突，基層組織便會被引導(dǎo)著做無用之功，無益于解決實際問題。例如，為推進公眾安全感政法滿意度雙提升工作，S縣政法委和司法局多次召開會議，但據(jù)調(diào)研反饋來看，會議并未起到實際性的作用，反而過度占據(jù)基層組織人員的時間精力?！袄鲜情_會其實沒啥用，尤其是后面基本上都在講些重復(fù)的話，也沒有真正解決什么問題，但是縣里叫開會，又不可能不去，一去就是半天?！保–鎮(zhèn)社治辦主任LMS20210806）

2.技術(shù)應(yīng)用隨意緊迫，基層組織疲于應(yīng)對

技術(shù)應(yīng)用的隨意性及其時間要求的緊迫性進一步強化了治理技術(shù)的主導(dǎo)地位，使基層組織時刻處于被技術(shù)支配的境地。在縣鄉(xiāng)互動中，除常規(guī)的、正式的會議和考核外，縣級部門時常要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位參加各種會議，并開展臨時性的考核，或要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門撰寫和提供相關(guān)材料。這些治理技術(shù)的使用并未受到嚴格的制度剛性約束，因而具有一定的隨意性，處于相對優(yōu)勢地位的縣級部門可隨時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門提出要求。在調(diào)研中，訪談對象無奈表示：“平時動不動就有個會議要開，尤其是現(xiàn)在的視頻開會又方便，有時候就是要我們?nèi)惾藬?shù)，實際上和我們沒多大關(guān)系?！薄翱己说那闆r也差不多，有時就是上面覺得有必要或者沒啥事就下來檢查一下，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。”（C鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210119）這些隨意應(yīng)用的治理技術(shù)還時常設(shè)定緊迫的時限要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門被治理技術(shù)牽著鼻子走，疲于應(yīng)對。這種緊迫性集中表現(xiàn)在痕跡管理所要求的材料撰寫上。“在材料這塊很頭疼，縣里那些單位經(jīng)常是今天要我們做個什么材料，明天或者后天就要，實在沒辦法就只能去加班熬夜搞出來了?！保–鎮(zhèn)社治辦專干WXH20210809）在筆者于2021年8月駐點調(diào)研的一周中，觀察到C鎮(zhèn)社治辦專干的主要工作內(nèi)容即是撰寫和準(zhǔn)備各種材料，涵蓋電子文檔和表格、打印的紙質(zhì)材料等，涉及網(wǎng)格管理、基層信訪等事項。

3.對接部門數(shù)量眾多，技術(shù)要求加倍繁瑣

職責(zé)同構(gòu)、上下對口是我國政府組織體系的重要特征。與省市縣三級地方政府相比，處于基層一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門設(shè)置相對精簡，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個部門需對接上級的多個部門。如前文所述，C鎮(zhèn)社治辦在接受縣政法委和司法局指導(dǎo)的同時，還承接縣信訪局、“公檢法”、市場監(jiān)督管理局、應(yīng)急管理局等部門下派的工作任務(wù)。為推進相關(guān)工作，各個部門均時常應(yīng)用各種治理技術(shù)給社治辦傳導(dǎo)壓力。在此情形下，基層組織所面對的是復(fù)數(shù)意義上的治理技術(shù)，在同一時段內(nèi)需參加多個會議、提交多份材料、滿足多項指標(biāo)的考核要求?，F(xiàn)實情形如專干WXH所言：“有時候真是忙都忙不過來，哪里都在叫開會和要材料，最多的時候這里四五個人同時分頭去縣里不同部門開會，開完會回來還要加班趕材料?！保–鎮(zhèn)社治辦專干WXH20210804）在八月的調(diào)研期間，C鎮(zhèn)社治辦就多次參加縣政法委、司法局、信訪局等部門召開的會議，并在著力應(yīng)對網(wǎng)格管理、重點人員走訪等事項的臨時性、階段性檢查考核。

四、基層組織的負擔(dān)生成及其應(yīng)對

在“被技術(shù)治理”的情形下，基層組織需應(yīng)對繁雜的程序性事務(wù)和技術(shù)性要求，因而時常處于“注意力超載”狀態(tài)，負擔(dān)不斷加重。為應(yīng)對這些事務(wù)和負擔(dān)，基層組織采取多種策略以滿足上級部門的要求，而非踏實履行職責(zé)，這些應(yīng)對策略的使用給基層治理帶來負面影響，導(dǎo)致基層治理效能難以提升。

（一）負擔(dān)生成：組織注意力超載

1.程序性事務(wù)耗散基層組織注意力資源

“注意力”起初是心理學(xué)和行為科學(xué)中的重要概念，后被學(xué)者引入到公共管理領(lǐng)域分析相關(guān)議題。1在上級政府和部門應(yīng)用治理技術(shù)的多重慣性下，基層組織在完成各項任務(wù)的同時，還需滿足各項治理技術(shù)的要求。由此，治理技術(shù)及其衍生的大量程序性事務(wù)消耗著基層組織的注意力資源，致使后者處于“注意力超載”的情境，組織負擔(dān)由此生成。

以C鎮(zhèn)社治辦所承擔(dān)的“重點人員走訪”工作為例，可揭示治理技術(shù)和程序性事務(wù)消耗基層組織注意力、催生組織負擔(dān)的機制。重點人員走訪是基層維穩(wěn)工作的重要內(nèi)容，為推進相關(guān)工作，S縣政法委、司法局和信訪局等確定重點人員，通過應(yīng)用指標(biāo)化管理和痕跡管理等治理技術(shù)敦促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社治辦進行走訪，并將工作情況納入年終考核。為完成任務(wù)，C鎮(zhèn)社治辦在走訪的同時，還需分配注意力用于“走程序”，其中尤以滿足痕跡管理的要求最為耗時。根據(jù)調(diào)研訪談獲知，S縣政法委要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)社治辦做好重點人員走訪的材料記錄工作，保證各次走訪均“有跡可循”，并據(jù)此進行考核。C鎮(zhèn)社治辦人員表示：“這項工作縣里要求我們提供比較詳細的材料記錄，要有照片，還要記錄基本信息、走訪緣由、訪談內(nèi)容、對方訴求等?！保–鎮(zhèn)社治辦專干GJH20210112）這些程序性事務(wù)消耗社治辦人員大量注意力資源和時間精力?！皩嶋H上有時候真正走訪的時間很少，很多精力都是用在寫材料上面，如果要認真搞，走訪一次加上寫好材料，至少要消耗一個人一天時間?！保–鎮(zhèn)社治辦專干GJH20210112）對“重點人員”的界定并無明確制度規(guī)定，依現(xiàn)實情境而定，C鎮(zhèn)社治辦需關(guān)注和走訪的人員大致維持在數(shù)十人不等。S縣政法委通常要求社治辦在一年內(nèi)走訪數(shù)次，由此，僅此一項工作及其程序事務(wù)就消耗C鎮(zhèn)社治辦大量注意力，給僅有數(shù)人的社治辦帶來負擔(dān)。

2.“一針穿千線”加劇組織注意力超載

如前文所述，C鎮(zhèn)社治辦與司法所合署辦公，除接受S縣政法委和司法局指導(dǎo)外，還承接縣政府多個部門的工作任務(wù)，呈現(xiàn)出“上面千條線，下面一根針”的組織關(guān)系特征。這種縱向組織關(guān)系疊加治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性，進一步加劇基層組織注意力超載的困境?；鶎咏M織需將有限注意力用于應(yīng)對各個上級部門不計其數(shù)的程序性事項，處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

在實踐中，S縣相關(guān)部門在給C鎮(zhèn)社治辦下達任務(wù)時，均會配合應(yīng)用一系列治理技術(shù)，通過分配指標(biāo)、痕跡管理、考核檢查等強化過程控制和責(zé)任落實?！艾F(xiàn)在做事也更規(guī)范了，凡是有任務(wù)就必然要開會、要考核，還要有材料記錄?！保–鎮(zhèn)社治辦主任LMS20210806）這些治理技術(shù)的過度使用滋生出文山會海、程序繁瑣、檢查泛濫等問題。據(jù)訪談對象粗略估計，C鎮(zhèn)社治辦每年需參加縣相關(guān)部門的大小會議近百次，所需應(yīng)對的考核檢查也豐富多樣，涵蓋月度年度考核、專項檢查、臨時抽檢等，至于材料撰寫更無法計數(shù)。這些事項均要消耗基層組織的注意力資源，在人手有限的約束條件和“多對一”的組織結(jié)構(gòu)下，上級部門競相應(yīng)用治理技術(shù)超出了基層組織的承載能力，組織負擔(dān)進一步加重。

3.基層組織負擔(dān)的多維表征

上級部門過度使用治理技術(shù)給基層組織增加了諸多工作事項，基層干部成為承擔(dān)這些事項的最終責(zé)任人，背負著巨大的壓力。細分來看，基層負擔(dān)過重集中表現(xiàn)為基層干部工作時間長、心理壓力大，且進一步對他們的身體健康造成影響。

面對數(shù)不勝數(shù)的會議和考核檢查，基層干部在常規(guī)工作時間內(nèi)難以完成，時常要“5+2、白加黑”才能應(yīng)對各個部門的要求。現(xiàn)實情形如訪談對象所述：“縣里那些部門下任務(wù)才不會管你能不能顧得上，尤其是在年底，經(jīng)常一天有好幾個部門下來檢查，要開好幾個會，加班趕材料是常有的事?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210119）對基層干部而言，“被技術(shù)治理”的情形從兩個方面延長了工作時間：一方面，諸如開會、寫材料等程序性事項會擠占他們處理本職工作的時間，因而不得不犧牲更多的休息時間來處理工作；另一方面，治理技術(shù)本身會衍生出更多工作任務(wù)，典型的如考核檢查會派生出一系列撰寫和準(zhǔn)備材料事項，進一步加劇基層干部的忙碌，使加班成為常態(tài)。

在常態(tài)化加班的同時，基層干部也承擔(dān)著較大的心理壓力，經(jīng)常處于煩躁、焦慮、低迷等負面情緒中，對工作缺乏認同感和獲得感。在調(diào)研中，即有基層干部吐槽工作狀態(tài)：“有時候就覺得很沒意思，填那些表有啥意義呢？要求還很繁瑣，有時還要假造亂編?！薄耙坏┯惺裁匆攸c檢查的時候，就都緊張得要死，事情做好了沒啥獎勵，反過來有點啥沒做好就要挨批評?！保–鎮(zhèn)社治辦專干GJH20210112）在長期加班和心理壓力的共同作用下，基層干部的身體健康情況堪憂，時常處于亞健康狀態(tài)，患職業(yè)病及相關(guān)疾病的風(fēng)險也大幅提高。駐點調(diào)研期間，C鎮(zhèn)社治辦便有一名專干生病住院，對此，副主任也頗感無奈：“有檢查的時候動不動就要加班到很晚，身體肯定多多少少會出點問題，這也沒辦法啊，總要有人來做完那些亂七八糟的事情?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210803）

（二）組織回應(yīng)：應(yīng)對策略及其影響

治理技術(shù)及其衍生的事務(wù)給基層組織帶來巨大負擔(dān)，作為回應(yīng)，基層組織時常采取象征性治理、形式化治理和選擇式治理等策略，著眼于滿足上級部門的技術(shù)性要求。這些應(yīng)對策略加劇基層組織的“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”，浪費基層治理資源，阻礙了基層治理效能的提升。

1.象征性治理策略

象征性治理策略的核心表征是“認認真真走過場”。這種策略帶有一定的表演性和展示性特征，突出強調(diào)“虛功實做”，把工作過程展現(xiàn)為可視化材料，向上釋放出積極工作、狠抓落實的“信號”。1S縣新農(nóng)辦（新農(nóng)村建設(shè)辦公室）將村莊人居環(huán)境常態(tài)化長效管護的工作任務(wù)下派給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核。C鎮(zhèn)社治辦承接具體工作，負責(zé)與各村對接以維護村居環(huán)境的整潔。為應(yīng)對考核，C鎮(zhèn)社治辦根據(jù)縣新農(nóng)辦的要求，組織召開村居環(huán)境工作會議，并定期去各村巡護。然而，這些會議和巡護帶有明顯的象征性色彩?！伴_會實際上都是假的，就是看哪天有幾個村里的干部來鎮(zhèn)里，就把他們喊過來，放張PPT，大家一起拍下照片，隨便講幾句，后面再把會議材料補一下就完了。”“去村里巡護也差不多是這樣，幾個人一起去，找個地方拍拍照片就回來了，有材料上交就行，哪有時間真的每個村都巡護到位?！保–鎮(zhèn)社治辦副主任CKX20210803）由此可見，過于頻繁和不切實際的考核在給基層干部增添負擔(dān)的同時并未產(chǎn)生實質(zhì)性的治理成效。

2.形式化治理策略

當(dāng)前，上級部門對基層組織的績效考核仍主要以各類材料為載體，通過基層組織提供的相關(guān)材料來評價后者的工作表現(xiàn)。上級部門對材料的要求類型多樣、形式繁瑣、時間急迫，作為回應(yīng)，基層組織將大量時間精力用于寫材料，乃至熬夜加班趕材料。以政法系統(tǒng)網(wǎng)格管理工作為例，S縣政法委要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交的材料涵蓋工作記錄、相關(guān)會議材料、上報事件信息、后續(xù)跟蹤處理與反饋信息等，并給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達指標(biāo)，要求每個月上報不少于5項處理事件。C鎮(zhèn)社治辦專干對照要求撰寫相關(guān)材料，據(jù)專干WXH說：“很多材料都是應(yīng)付檢查瞎編的，尤其是上報事件的材料，平時鎮(zhèn)里哪有這么多需要上報的事情，基本上就是把以前的一些事翻過來倒過去，稍微修改一下又填一次?！保–鎮(zhèn)社治辦專干WXH20210804）在這種強化痕跡管理要求的情形下，基層組織采取形式化治理策略，將大量時間精力用于“勤勤懇懇寫材料”，而非用于提升和改進公共服務(wù)。

3.選擇式治理策略

在“被技術(shù)治理”的約束下，基層組織以滿足上級部門的技術(shù)性、程序性要求為導(dǎo)向，缺乏踏實履行職責(zé)、為群眾辦實事的動力。一方面，在組織的日常運轉(zhuǎn)中，諸如開會、寫材料等程序性事務(wù)占據(jù)了大量時間，基層干部無力主動攬責(zé)處事；另一方面，基層干部處理事務(wù)需遵照規(guī)范化的工作流程，必須同時承擔(dān)與之相關(guān)的拍照留痕、撰寫工作記錄等程序性事務(wù)。因此，他們采取“多一事不如少一事”的策略，選擇性承擔(dān)治理職責(zé)，以減輕自身壓力?！昂芏嗍卤緛硎俏覀兊穆氊?zé)，比如說社會矛盾調(diào)解，這幾年鎮(zhèn)里和一些村因為搞建設(shè)引發(fā)很多矛盾，但通常只要他們自己不主動鬧到鎮(zhèn)里來，我們就不主動去調(diào)解，因為一旦參與，就要做記錄、寫材料，有的還要上報縣里，麻煩得很?！保–鎮(zhèn)社治辦專干GJH20210806）

在實踐中，應(yīng)對策略的選擇在很大程度上受上級的技術(shù)性要求影響，因而基層組織也時常根據(jù)要求的變化來進行動態(tài)調(diào)整，或同時采用多種策略共同應(yīng)對。例如，C鎮(zhèn)社治辦應(yīng)對村莊人居環(huán)境常態(tài)化長效管護工作的策略即具有動態(tài)調(diào)整和綜合施策的特征：當(dāng)S縣新農(nóng)辦采用常態(tài)化考核方式時，C鎮(zhèn)社治辦即以象征性和形式化策略來應(yīng)對，將主要精力用于準(zhǔn)備考核材料；特定時期S縣新農(nóng)辦采用實地考核檢查時，C鎮(zhèn)社治辦則選擇性地做好一兩個村的環(huán)境整治工作，以滿足考核要求?；鶎咏M織采取這些應(yīng)對策略既是主動為之，亦是無奈之舉，這種以上級部門的技術(shù)性要求為導(dǎo)向的行為取向也給基層治理帶來消極影響。一方面，這些策略的使用意味著上級制定的公共政策并未真正在基層得到貫徹執(zhí)行，政策意圖和目標(biāo)也沒有在實質(zhì)意義上予以落實；另一方面，這進一步加劇了基層組織的“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”，弱化了基層組織與群眾的聯(lián)系，基層干部缺乏為群眾辦實事的時間和精力，干部的社會形象和群眾認可度也難以得到提升。1由此凸顯出技術(shù)治理模式的基層實踐悖論：治理技術(shù)的應(yīng)用意在敦促基層組織積極有為、提高基層治理成效，實踐中反而過度占據(jù)了基層組織的注意力，在給基層組織增添負擔(dān)的同時消解了基層治理效能。

五、結(jié)論與討論

本文基于C鎮(zhèn)社治辦的案例考察，嘗試從技術(shù)治理的角度分析和闡釋基層組織負擔(dān)的生成機制。研究發(fā)現(xiàn)，在基層治理實踐中，上級組織采用多種治理技術(shù)指導(dǎo)和約束基層組織，這種治理技術(shù)的應(yīng)用存在泛化、強化、虛化和精細化等多重慣性，對基層組織產(chǎn)生全方位影響。在此情形下，治理技術(shù)喧賓奪主，致使基層組織處于“被技術(shù)治理”的情境。治理技術(shù)及其衍生的程序性事務(wù)占用和耗費基層干部大量的時間精力，導(dǎo)致基層組織面臨注意力超載的困境，給基層組織帶來沉重負擔(dān)。作為回應(yīng)，基層組織采取多種應(yīng)對策略，將主要精力用于走過場、寫材料，而非履行職責(zé)和為群眾服務(wù)，消解了基層治理效能。

值得進一步思考的是，基層組織“被技術(shù)治理”的境況何以形成，即追問治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性由何而來？這一問題的答案關(guān)乎基層組織負擔(dān)生成的深層根源，也蘊含著推進基層減負長效化的方向?；趯嵺`觀察，基層組織的“被技術(shù)治理”根植于官僚制的負功能和不均衡的縣鄉(xiāng)關(guān)系之中。在馬克斯·韋伯看來，官僚制組織具有顯著的技術(shù)優(yōu)越性，是適應(yīng)現(xiàn)代社會的典型組織形式。2這種技術(shù)優(yōu)越性在提高組織效率的同時，也易引發(fā)“官僚制的負功能”，突出表現(xiàn)為治理工具對價值性目標(biāo)的替代，即作為手段的治理技術(shù)本身成為官僚組織的目標(biāo)。3在技治主義思想影響下，官僚組織追求治理過程的科學(xué)化和形式邏輯的完整性，催生治理技術(shù)使用的多重慣性，表現(xiàn)為督查考核名目繁多、過度留痕、文山會海泛濫等4，致使科層體系末端的基層組織迷失在機械化且脫離實際的程序性事務(wù)之中。5具體到基層治理場域，不均衡的縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系進一步放大了治理技術(shù)應(yīng)用的慣性。與縣級部門相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門權(quán)小責(zé)大，缺乏協(xié)商議價權(quán)。在條塊結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，縣級部門更易于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門轉(zhuǎn)移職責(zé)和甩鍋，自己搖身變成管理者和監(jiān)督者，頻繁使用治理技術(shù)督促后者完成任務(wù)，加劇基層組織“被技術(shù)治理”，致使基層組織承擔(dān)無限的兜底責(zé)任。6

從縱向的歷史維度看，治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性之所以在近年來更為凸顯，與我國基層治理目標(biāo)和方式的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。在改革開放后的很長一段時期內(nèi)，我國基層治理的目標(biāo)集中于獲取財政資源和維護社會穩(wěn)定，及至農(nóng)業(yè)稅取消，基層政府的職責(zé)被進一步簡化。7與之相對應(yīng)，這一時期上級政府對基層政府的管理也相對簡單，主要通過分權(quán)包干、簡約化考核等方式進行總體性控制，將治理復(fù)雜性折疊容納在內(nèi)，并未廣泛應(yīng)用各種治理技術(shù)來約束基層政府。1隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和推進，我國基層治理的目標(biāo)向多元化方向轉(zhuǎn)型，基層政府承擔(dān)著更為全面的治理職責(zé)。為推進和落實相關(guān)工作，上級政府和部門日益普遍地使用指標(biāo)化管理、督查考核等治理技術(shù)2，治理技術(shù)應(yīng)用的多重慣性由此而生。此外，自黨的十八大以來，我國持續(xù)深入推進全面從嚴治黨，在加強制度和作風(fēng)建設(shè)的同時也強化對黨員干部的責(zé)任控制。3痕跡管理、督查、檢查考核等治理技術(shù)正是實現(xiàn)責(zé)任控制的重要工具，因而被上級政府組織頻繁使用以加強對基層干部的約束和問責(zé)。在此情形下，上級政府和部門應(yīng)用治理技術(shù)的慣性得以放大，基層組織需應(yīng)對的技術(shù)性要求和程序性事務(wù)成倍增長，組織負擔(dān)不斷加重。

由此可見，基層組織負擔(dān)過重既是過度使用治理技術(shù)帶來的問題，也具有深厚的體制機制性根源。因此，深入和持續(xù)推進為基層減負不能僅停留于發(fā)文要求減少開會、考核檢查等的次數(shù)，還需與基層治理體制機制變革相結(jié)合，將減負與賦權(quán)、增能、激勵等關(guān)聯(lián)起來，在推進基層減負工作的同時助力基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。具體而言，可從如下方面進行探索。首先，應(yīng)自上而下引導(dǎo)各級政府組織樹立和踐行正確的政績觀，轉(zhuǎn)變治理思維，打破對治理技術(shù)的盲目推崇，強化政府治理的公共價值導(dǎo)向，以切實解決公共問題、為民服務(wù)為衡量政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。4其次，可借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革經(jīng)驗5，為基層組織賦權(quán)增能，重塑縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系，促進縣鄉(xiāng)從上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作型關(guān)系，使基層組織主要承擔(dān)“發(fā)現(xiàn)問題”的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上縣鄉(xiāng)共同協(xié)作解決公共問題，并完善“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題—反饋評價”的運作機制，以緩解基層組織權(quán)小責(zé)大的壓力。再次，改進基層考核評價和激勵制度體系，在規(guī)范上級部門考核檢查基層組織的范圍、方式和頻率的同時，也賦予作為服務(wù)對象的群眾以評價權(quán)，將群眾滿意度作為評價基層組織績效的重要指標(biāo)，激勵基層干部專注于為民服務(wù)的核心使命。最后，持續(xù)整治官僚主義、形式主義等不良作風(fēng)，對上級部門向基層組織推諉塞責(zé)、濫用考核評價權(quán)等行為進行紀(jì)律審查、通報批評，并輔之以相應(yīng)的懲罰措施，為推進基層減負工作提供作風(fēng)保障。

責(zé)任編輯：劉詩能