爭議與妥協(xié)我們需要一部怎樣的《慈善法》？

陳柯宇

攝影/本刊記者 張旭

在全國“兩會(huì)”上，多個(gè)代表委員就慈善公益領(lǐng)域發(fā)聲，將公眾目光再次聚焦于《慈善法》，而《慈善法》修訂工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。2022年12月30日，《慈善法》修訂草案向社會(huì)公開征求意見，據(jù)全國人大官網(wǎng)顯示，截至2023年1月18日，共有180人參與，征得765條意見。

相比現(xiàn)行《慈善法》，修訂草案新增1章21條、修改47條，修改后全文共13章133條。如此大幅度的修訂，業(yè)界人士普遍認(rèn)為，這次修訂很好地回應(yīng)了近年來《慈善法》在執(zhí)行過程中遇到的一系列問題，針對包括個(gè)人求助、地震等重大災(zāi)難后的公益募捐等輿論熱點(diǎn)做了法條更新，是一次難得的大修。

但也有專家審慎表示，對于慈善領(lǐng)域的一些核心問題，這次修法的力度和他們的期待還有一些距離。那么，我們究竟需要一部怎樣的《慈善法》？

填補(bǔ)空白

《慈善法》出臺(tái)僅六年時(shí)間，便迎來了首次修訂，這在立法方面實(shí)屬罕見。這也意味著，近年來慈善事業(yè)發(fā)展迅速，需要法律的更新加以保障。

中共十九屆四中全會(huì)、五中全會(huì)都提出要發(fā)揮第三次分配作用、發(fā)展慈善事業(yè)；中共二十大報(bào)告更是把實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕作為中國式現(xiàn)代化的重要特征和本質(zhì)要求，并進(jìn)一步明確了慈善事業(yè)在我國發(fā)展全局中的重要地位。

“慈善事業(yè)已從社會(huì)保障的組成部分，被提高到第三次分配的重要組成部分，而目前的慈善事業(yè)與第三次分配不相匹配，亟須在《慈善法》中加以修改?！北本┦兄抡\律師事務(wù)所合伙人何國科說。

早在2021年12月下旬，全國人大社會(huì)委就成立了《慈善法》（修改）工作專班，匯總業(yè)界、學(xué)術(shù)界各方意見，形成了《慈善法修改對照表（初稿）》，歷經(jīng)六次修改后，于2022年底形成了《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》，報(bào)送全國人大常委會(huì)審議并得到肯定。

一些變化和細(xì)節(jié)體現(xiàn)在慈善募捐方面，例如將慈善組織取得公開募捐資格的年限由兩年縮短為一年；在互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)的設(shè)置上，對慈善信息平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)募捐服務(wù)平臺(tái)做了區(qū)分，并對互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺(tái)做了規(guī)定。

在何國科看來，慈善募捐方面最大的亮點(diǎn)在于個(gè)人求助入法?！洞壬品ā沸抻啿莅父絼t寫明：“個(gè)人為了解決本人或者家庭的困難向社會(huì)發(fā)布求助信息的，求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得通過虛構(gòu)事實(shí)等方式騙取救助。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)求助信息真實(shí)性審查義務(wù)。對個(gè)人求助的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的管理規(guī)則由國務(wù)院民政部門會(huì)同有關(guān)部門另行制定。”

“近年來，以水滴籌為代表的個(gè)人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)涌現(xiàn)，極大降低了公眾發(fā)起籌款的門檻，解決了很大的社會(huì)問題，但也存在著一些亂象?！北本┦芯熉蓭熓聞?wù)所主任、中國慈善聯(lián)合會(huì)副監(jiān)事長張凌霄向《中國慈善家》表示，病情夸大、造假詐捐、籌款過多、隱瞞實(shí)際家庭背景、平臺(tái)核實(shí)和監(jiān)管機(jī)制缺位等新聞屢見報(bào)端，受到公眾的質(zhì)疑。在《慈善法》中新增這一條款，可以說填補(bǔ)了網(wǎng)絡(luò)個(gè)人求助的法治空白。

具有填補(bǔ)空白意義的，還有應(yīng)急慈善專章的設(shè)置。近年來，幾乎在每一次重大災(zāi)害或公共衛(wèi)生事件中，因?yàn)槭掳l(fā)突然、災(zāi)難規(guī)模巨大，在應(yīng)對上容易引起混亂，也由此導(dǎo)致輿情危機(jī)。

張凌霄指出，一些部門沒有重大事件的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，大量的捐贈(zèng)資金和物資匯聚到指定捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)，在人手少、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的情況下，無法實(shí)現(xiàn)充分、高效、快速的運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)，也無法公平合理地分配受贈(zèng)款物。而另一方面，慈善組織在參與募集資金、物資以及動(dòng)員志愿者方面發(fā)揮了重要作用，但由于缺乏全局的整體統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)，也缺少深入一線的參與渠道，往往導(dǎo)致事倍功半的后果。

為了解決這些問題，修訂草案單獨(dú)設(shè)立了應(yīng)急慈善專章，以六個(gè)具體條款，明確了應(yīng)急慈善的定義和范圍。同時(shí)吸收了地方立法中的好做法，與正在審議的《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》協(xié)調(diào)銜接?！巴ㄟ^此次修訂草案新增的這些條款，可以推動(dòng)在應(yīng)急事件中各司其職，有效彌補(bǔ)政府力量，讓慈善回歸社會(huì)?！睆埩柘稣f。

修訂草案另一個(gè)亮點(diǎn)是對于慈善信托的回應(yīng)。高凈值人群在第三次分配中發(fā)揮著重要作用，如何通過制度設(shè)計(jì)，完善高凈值人群參與第三次分配的模式，調(diào)動(dòng)他們的積極性，也是《慈善法》需要關(guān)注的重點(diǎn)。

在此次修訂草案中，對于慈善信托的設(shè)立、終止都進(jìn)行了明確。同時(shí)也明確了慈善信托的委托人應(yīng)享受稅收優(yōu)惠，由財(cái)政、稅務(wù)、民政部門聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)來制定慈善信托每年公益支出管理費(fèi)用的比例，并要求慈善信托信息公開。

值得注意的是，現(xiàn)行《慈善法》規(guī)定，“慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人”，此次修訂草案，將“可以確定”修改為“應(yīng)當(dāng)設(shè)立信托監(jiān)察人”，進(jìn)一步強(qiáng)化了慈善信托的監(jiān)督制度。

張凌霄認(rèn)為，此次《慈善法》修訂草案明確，除了民政部門全面監(jiān)管之外，還落實(shí)到各個(gè)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)調(diào)了“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)指導(dǎo)”的概念。同時(shí)還細(xì)化強(qiáng)化了法律責(zé)任，例如涉及稅收優(yōu)惠，明確了“有關(guān)部門”涉及到的具體的“民政、財(cái)政、稅務(wù)”部門；特別是強(qiáng)調(diào)了各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)依法履行監(jiān)管職責(zé)。

爭議與妥協(xié)

“此次修訂草案中，個(gè)人救助、應(yīng)急慈善、慈善信托這三方面的法條改動(dòng)幅度最大，這些內(nèi)容也是經(jīng)過了漫長的討論?！焙螄聘嬖V《中國慈善家》。

關(guān)于個(gè)人救助是否算慈善活動(dòng)、是否應(yīng)該寫入《慈善法》這一條，一直以來頗具爭議。何國科指出，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的分歧主要在于：部分學(xué)術(shù)界專家從“慈善是一種公益性的利他行為”這一定義出發(fā)，認(rèn)為個(gè)人求助并不屬于“利他行為”，而是一種自己救助自己的行為，不屬于慈善的范疇，因而不應(yīng)寫入《慈善法》。但現(xiàn)實(shí)情況卻是個(gè)人求助在各大平臺(tái)“火熱”發(fā)生，這種理論與現(xiàn)實(shí)的沖突使得《慈善法》不得不重新進(jìn)行調(diào)整，以做出更適合我國國情的法律條文。此次個(gè)人求助這一法條被放在“附則”這一位置，而未放入“慈善募捐”一章中，就是兼顧了專業(yè)理論和社會(huì)公眾的認(rèn)知。

2021年7月3日，江西省上饒市德興市應(yīng)急管理局工作人員在專項(xiàng)物資倉庫搬運(yùn)救災(zāi)物資，分發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。圖/視覺中國

張凌霄則認(rèn)為，《慈善法》的立法思路還是希望把慈善活動(dòng)逐步引導(dǎo)到通過慈善組織來進(jìn)行，所以此前個(gè)人公開募捐的行為是不被認(rèn)可的，因?yàn)闊o法對其進(jìn)行有效監(jiān)管，如果個(gè)人想進(jìn)行公開募捐，也需要通過有資格的慈善組織來開展。但實(shí)際調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，還是有超過一半捐款人的捐款，都流向了對于個(gè)人求助的回應(yīng)。

在此次《慈善法》修訂中，應(yīng)急慈善也是討論的另一個(gè)焦點(diǎn)話題。何國科表示，不論是此次疫情考驗(yàn)，還是此前的河南水災(zāi)、瀘州地震的發(fā)生，由于現(xiàn)行《慈善法》中對應(yīng)急慈善的規(guī)定原則性太強(qiáng)，缺少操作性的規(guī)定，導(dǎo)致社會(huì)救援力量因?yàn)樾畔⒉粚Φ?、交通管制等眾多原因難以到達(dá)一線，而應(yīng)急救援又是一個(gè)社會(huì)關(guān)注度非常高、兼具臨時(shí)性和專業(yè)性的問題，需要專業(yè)的人來做。

“這就涉及一個(gè)核心問題——社會(huì)力量能在應(yīng)急救援中發(fā)揮什么樣的作用？”何國科指出，對于這個(gè)問題，不同政府部門的認(rèn)知不一致。長期以來，慈善組織和志愿者組織的力量被忽略。同時(shí)，也有質(zhì)疑慈善組織參與應(yīng)急救援是否具備專業(yè)性的聲音。此外，災(zāi)難發(fā)生后，給予某幾個(gè)官辦慈善組織接受全部社會(huì)捐贈(zèng)的資格，這對于其他慈善組織是否公平也頗具爭議。

“此次應(yīng)急慈善能夠設(shè)立專章，我認(rèn)為是對慈善力量的肯定，但應(yīng)該注意的是，在協(xié)調(diào)不同認(rèn)知的過程中，應(yīng)該將側(cè)重點(diǎn)放在鼓勵(lì)慈善力量的參與上，而非一味地進(jìn)行限制?！焙螄普f。

而關(guān)于慈善信托，最具爭議性的點(diǎn)在于稅收優(yōu)惠政策。何國科認(rèn)為，在推動(dòng)第三次分配的政策呼吁之下，慈善信托一直未能得到長足發(fā)展，其中很關(guān)鍵的一點(diǎn)就在于稅收優(yōu)惠政策沒有出臺(tái)。而這涉及稅收優(yōu)惠政策該如何制定、以何種形式制定、如何有效監(jiān)管等諸多問題。特別是對于國家財(cái)稅部門來說，首要考慮的是財(cái)稅安全問題，要在制定政策之前就考慮到是否能防止偷稅漏稅問題的產(chǎn)生、違規(guī)行為的出現(xiàn)，因此這是一個(gè)各方博弈的過程，也是需要符合專業(yè)性、規(guī)范性的問題，同時(shí)還要確保不能偏離慈善目標(biāo)。

2021年9月16日，四川瀘縣，福集鎮(zhèn)龍腦橋中心校安置點(diǎn)，群眾被安置在救災(zāi)帳篷中。圖/視覺中國

“對于慈善信托的稅收優(yōu)惠政策問題，修訂草案仍然采取了模糊的策略?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院副院長鄧國勝告訴《中國慈善家》。修訂草案提出，“未按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報(bào)民政部門備案的，不享受稅收優(yōu)惠”，但對于按照前款規(guī)定將相關(guān)文件報(bào)民政部門備案的，是否享受，如何享受，仍然沒有給一個(gè)明確說法。

“立法本身就是一個(gè)各利益相關(guān)方表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，通過不斷爭議和討論，找到符合大多數(shù)人利益的法條，但確實(shí)無法做到讓每個(gè)人滿意。”何國科認(rèn)為，對于應(yīng)急慈善和慈善信托，此前一直存在各種問題，但由于其他政府部門對公益慈善的關(guān)注一直較少，了解程度有限，所以在立法過程中也遇到了更大的挑戰(zhàn)。

何國科表示，他更關(guān)注的是現(xiàn)有的爭議部分能否得到地方政府的重視，更好地落地執(zhí)行。這一次的修訂草案中，特意加入了“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立慈善工作協(xié)調(diào)機(jī)制”這一法條。“如果未來能夠真正落地，將會(huì)對這個(gè)痛點(diǎn)問題的解決指明方向，畢竟慈善事業(yè)不只是民政部門一家的事情，而需要各個(gè)部門都參與進(jìn)來?！?/p>

上述三大改動(dòng)之處可謂此次修訂草案中最為突出的部分，然而還有一些“細(xì)則”也在不斷被討論，例如有業(yè)內(nèi)人士指出《慈善法（修訂草案）》最被忽視、且最值得修訂的是投資條款，投資本是慈善組織的三大職能之一，卻在《慈善法》中占比不到1％；也有公益組織在“兩會(huì)”期間提出，建議就慈善組織接受境外非限定性捐贈(zèng)的合法性問題出臺(tái)明確的法律規(guī)定，以更好促進(jìn)國際慈善事業(yè)交流與發(fā)展等。

未能完全展開的議題

對于這樣一部亮點(diǎn)頗多的《慈善法》修訂草案，眾多專家直呼“超出預(yù)期”，社會(huì)關(guān)切問題大部分得到了回應(yīng)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“尚未觸及核心問題”。

在公開征集意見截止期之前，中國靈山公益慈善促進(jìn)會(huì)聯(lián)合北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心、北京師范大學(xué)法學(xué)院公益慈善與非營利法治研究中心，舉辦了一場《慈善法（修訂草案）》征集意見研討會(huì)。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍在會(huì)上指出，此次的修訂草案是有進(jìn)步和突破的，但力度有限，是一次小幅度修改?！白顬檫z憾的是，未能清晰理出阻礙慈善組織和慈善事業(yè)發(fā)展的核心問題，對于這些問題沒有從根本上觸及?！?/p>

比如在便利和規(guī)范設(shè)立慈善組織、慈善信托或其他從善路徑方面，金錦萍認(rèn)為，修訂草案彌補(bǔ)了慈善組織認(rèn)定的時(shí)間差問題，使《慈善法》通過后至頒布前這段時(shí)間內(nèi)原本無法認(rèn)定的慈善組織有望獲得認(rèn)定資格，但將慈善組織的定義由“非營利組織”改為“非營利法人”，實(shí)際上限縮了認(rèn)定范圍，使不具備法人資格的社團(tuán)、未來有可能被認(rèn)定為慈善組織的慈善信托等都被拒之門外，缺乏面向現(xiàn)實(shí)和未來的生長空間。

即使是各位專家一致認(rèn)可的慈善平臺(tái)的區(qū)分、個(gè)人求助入法等修訂內(nèi)容，也依然尚未展開。在北京師范大學(xué)副教授、公益慈善與非營利法治研究中心主任馬劍銀看來，這一進(jìn)步的“步子仍舊邁得很謹(jǐn)慎”?；ヂ?lián)網(wǎng)募捐服務(wù)平臺(tái)目前仍由民政部門指定，“指定”程序的法律性質(zhì)不明。從平臺(tái)屬性上來看，應(yīng)該以行政許可的方式來建構(gòu)平臺(tái)準(zhǔn)入與運(yùn)營的市場，或更能促進(jìn)募捐規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提升。

何國科也提出，在慈善信息平臺(tái)即慈善中國上發(fā)布的信息，與在互聯(lián)網(wǎng)募捐服務(wù)平臺(tái)上發(fā)布的信息之間應(yīng)該是何種關(guān)系？是否需要保持一致？當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目在互聯(lián)網(wǎng)募捐服務(wù)平臺(tái)上線時(shí)，該由誰來審核項(xiàng)目是否在慈善信息平臺(tái)發(fā)布過？標(biāo)準(zhǔn)為何？這些問題也都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行討論和進(jìn)一步落實(shí)。

此外在慈善財(cái)產(chǎn)問題上，盡管在定義上擴(kuò)展了慈善財(cái)產(chǎn)的外延，但是相關(guān)規(guī)定反而缺乏可操作性。慈善信托的限制增多，稅收優(yōu)惠卻難以落實(shí)，會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的權(quán)利義務(wù)不對等。

應(yīng)急慈善專章的規(guī)定也過于原則，需要為應(yīng)急慈善的制度配套留出空間，如規(guī)定一些授權(quán)條款等。

盡管征求意見工作已經(jīng)結(jié)束，但一些專家和社會(huì)組織還在持續(xù)發(fā)聲，希望將業(yè)內(nèi)的聲音傳遞給立法機(jī)關(guān)。

1月28日，由北京基業(yè)長青社會(huì)組織服務(wù)中心（中國基金會(huì)發(fā)展論壇秘書處）、中國社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)和中國慈善聯(lián)合會(huì)聯(lián)名的《關(guān)于〈中華人民共和國慈善法（修訂草案）〉修改建議的報(bào)告》（簡稱“報(bào)告”），通過線上、線下等途徑提交全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。2月10日，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)慈善分會(huì)在京召開《慈善法（修訂草案）》座談會(huì)，聽取來自學(xué)界專家、業(yè)界代表的意見建議。

目前，修法工作還在進(jìn)行，每一條細(xì)則的改動(dòng)都關(guān)乎著社會(huì)組織未來每一天將如何生存和發(fā)展。對于未來，正如中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員、社會(huì)政策中心顧問楊團(tuán)所說，“《慈善法》出臺(tái)的7年時(shí)間里，我們沒有看到慈善事業(yè)如我們期望的那樣蓬勃發(fā)展，因此，當(dāng)下我們最希望的，就是通過此次《慈善法》修訂解決最核心的問題——促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。”