制度變遷視角下寧波市公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度政策研究

邱 波 朱一鴻 任曉航

（作者單位：1.寧波大學(xué)商學(xué)院；2.浦發(fā)銀行鄭州分行）

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的核心機(jī)制，是確保巨災(zāi)保險(xiǎn)償付能力充足的重要制度保障。一般情況下，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由于具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)特征，投保個(gè)體之間存在部分正相關(guān)或完全正相關(guān)關(guān)系，無法通過大量人群參保來分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，甚至隨著參保人群的增加而增加損失的賠付，導(dǎo)致大數(shù)法則失效。當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在地域空間上無法分散時(shí)，盡快建立起一定規(guī)模的穩(wěn)定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，從時(shí)間上進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散就顯得尤為重要。由于巨災(zāi)保險(xiǎn)具有天然的準(zhǔn)公共屬性，政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[1]。政府設(shè)立巨災(zāi)準(zhǔn)備金可以改善巨災(zāi)事件發(fā)生對(duì)承保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)帶來的理賠困境，維護(hù)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的持續(xù)性，防范巨災(zāi)保險(xiǎn)制度破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金也是保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的主要方式。

一、寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度演進(jìn)現(xiàn)狀

寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)立于2014 年11 月，是繼深圳巨災(zāi)保險(xiǎn)制度后民生救助型巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐的典范，被譽(yù)為巨災(zāi)保險(xiǎn)的“寧波模式”。公共巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府出資，為全體市民投保以災(zāi)害救助為目的的綜合性政策性保險(xiǎn)，承保標(biāo)的涵蓋財(cái)產(chǎn)類和人身安全類，保障范圍包括因?yàn)?zāi)害和突發(fā)公共安全事件造成的人身傷亡、見義勇為人員撫恤費(fèi)用、災(zāi)民家庭財(cái)產(chǎn)損失救助費(fèi)用等。

（一）寧波市公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度內(nèi)容

在巨災(zāi)救援中，政府無疑擔(dān)負(fù)著最關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)者角色[2]。寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)立以來，隨著合約的重新簽訂，先后實(shí)施了三種不同的準(zhǔn)備金提取方式，經(jīng)歷兩次準(zhǔn)備金提取方式的調(diào)整，體現(xiàn)出政府在不同時(shí)期對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不同的管理思考（見表1）。

表1 三輪公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金提取方式

（二）寧波市公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金政策變遷

1.事后計(jì)提準(zhǔn)備金改為事先計(jì)提準(zhǔn)備金

2014—2017 年寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)合約采取事后準(zhǔn)備金計(jì)提辦法，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后扣除承保機(jī)構(gòu)預(yù)定利潤(rùn)后的余額作為準(zhǔn)備金積累。這種準(zhǔn)備金計(jì)提方式保護(hù)了承保機(jī)構(gòu)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)保障的積極性，但難以保證準(zhǔn)備金及時(shí)足額提取。事后計(jì)提方式受災(zāi)害發(fā)生頻率、災(zāi)害嚴(yán)重性后果以及巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)果的影響較大，不利于準(zhǔn)備金的積累。

首輪承保期內(nèi)，巨災(zāi)準(zhǔn)備金計(jì)提方式有了重大變化。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金每年根據(jù)公共巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)實(shí)時(shí)計(jì)提，每年從公共巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)中提取1 020 萬元，3 年累計(jì)計(jì)提3 060 萬元，作為大災(zāi)年份承保機(jī)構(gòu)的賠款儲(chǔ)備。事先計(jì)提保費(fèi)準(zhǔn)備金的制度安排不受后期巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)影響，也不受承保期間災(zāi)害事故發(fā)生概率的影響，有利于在短時(shí)間內(nèi)迅速達(dá)到需要的準(zhǔn)備金規(guī)模，建立穩(wěn)定的巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

2.保費(fèi)準(zhǔn)備金基礎(chǔ)上增加盈余回調(diào)機(jī)制

第二輪承保周期推出了盈余回調(diào)機(jī)制。盈余回調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷是平抑承保機(jī)構(gòu)過高經(jīng)營(yíng)結(jié)余，從少災(zāi)平災(zāi)年份的經(jīng)營(yíng)結(jié)余中提取部分盈余作為準(zhǔn)備金的積累并長(zhǎng)期滾存使用，有利于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的“商業(yè)可持續(xù)”發(fā)展。具體操作安排是，承保機(jī)構(gòu)每年年末經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)盈余的，若當(dāng)年賠付支出低于保費(fèi)的20%，承保機(jī)構(gòu)將預(yù)提經(jīng)營(yíng)盈余的20%作為防災(zāi)防損服務(wù)費(fèi)用和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的補(bǔ)充，其中，70%計(jì)入巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，30%計(jì)入防災(zāi)防損服務(wù)費(fèi)用。承保期滿后，盈余回調(diào)準(zhǔn)備金部分結(jié)轉(zhuǎn)進(jìn)入下一輪的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金賬戶。

盈余回調(diào)機(jī)制的實(shí)質(zhì)是建立市場(chǎng)化準(zhǔn)備金積累制度，在承保盈余較高的年份按比例計(jì)提部分盈余資金進(jìn)入準(zhǔn)備金賬戶，以盈余準(zhǔn)備金的形式滾存累計(jì)。這一機(jī)制有利于抑制巨災(zāi)保險(xiǎn)利潤(rùn)過高，掃除財(cái)政資金使用效率低巨災(zāi)保險(xiǎn)定價(jià)過高的錯(cuò)覺，增加巨災(zāi)準(zhǔn)備金的籌資渠道，同時(shí)有利于平衡共保體年度經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，對(duì)完善巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度有積極意義。

二、準(zhǔn)備金制度演進(jìn)解釋：制度變遷理論框架

（一）制度變遷主導(dǎo)：政府力量在公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提方式調(diào)整中起主導(dǎo)作用

制度變遷實(shí)質(zhì)上是制度結(jié)構(gòu)從舊穩(wěn)態(tài)向新穩(wěn)態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。制度構(gòu)建者雙方基于不同的立場(chǎng)和選擇會(huì)產(chǎn)生沖突，制度運(yùn)行機(jī)制和效果也會(huì)經(jīng)過一段時(shí)間的磨合、調(diào)整與檢驗(yàn)，面對(duì)追求新目標(biāo)過程中出現(xiàn)的不確定性，重新調(diào)整制度規(guī)則和變遷路徑。在制度變遷過程中，制度規(guī)則和變遷方向是由主要談判力量決定的[3]。

公共巨災(zāi)保險(xiǎn)是政府部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作開展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度創(chuàng)新形式之一，也是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)參與提供社會(huì)公共產(chǎn)品的互補(bǔ)、共贏新型合作伙伴關(guān)系體現(xiàn)[4]。巨災(zāi)的公共屬性決定了巨災(zāi)保險(xiǎn)必須由公共事務(wù)管理者政府介入，以矯正和彌補(bǔ)完全交由保險(xiǎn)公司商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的弊端和不足，同時(shí)為保證公共巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施效果和長(zhǎng)期持續(xù)，政府必須成為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)者和主要推動(dòng)者。在政府主導(dǎo)制度變遷趨勢(shì)下，政府對(duì)巨災(zāi)治理的認(rèn)知觀念以及政府行為約束對(duì)準(zhǔn)備金調(diào)整方式產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。

（二）制度變遷原因：財(cái)政資金使用效率決定了準(zhǔn)備金的計(jì)提方式變化

制度變遷是通過組織的知識(shí)發(fā)展和組織與制度間的持續(xù)互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的[5]。歷史制度主義認(rèn)為，歷史進(jìn)程中形成的制度具有穩(wěn)定性、持續(xù)性特征，制度一旦形成就會(huì)賦予特定個(gè)人或組織特權(quán)，特權(quán)者在難以預(yù)測(cè)新制度帶來積極效果的情況下，會(huì)有維持現(xiàn)有制度的傾向。而制度發(fā)生變遷關(guān)鍵在于外部沖擊帶來重塑制度形態(tài)進(jìn)而改變制度走向的動(dòng)力[6]?；仡檶幉ň逓?zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提方式的調(diào)整可知，外部災(zāi)害天氣的發(fā)生與否以及隨之帶來的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)果差異直接影響財(cái)政資金使用效率的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致巨災(zāi)準(zhǔn)備金計(jì)提方式的變化。

1.財(cái)政資金使用效率不明顯

由表2 可知，截至2020 年底寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)共賠付了1.28 億元。2015 年兩次臺(tái)風(fēng)“燦鴻”“杜鵑”共賠付7 922 萬元，制度設(shè)立首年即出現(xiàn)較大經(jīng)營(yíng)虧損。此外，除2015 年以外，其余各年賠款額支出平穩(wěn)，2017 年、2020 年的賠付額更是低位運(yùn)行，首輪承保期累計(jì)賠款額更是低至保費(fèi)收入額的22%，這為積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提供時(shí)間窗口的同時(shí)，也形成了懸殊的財(cái)政資金收支差距?？鄢黜?xiàng)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用后，首輪承保期共保體經(jīng)營(yíng)結(jié)余達(dá)到6 898.57 萬元，給財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)帶來不利影響。

表2 2015—2020 年寧波市公共巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)收入與賠付支出情況（單位：萬元）

2.巨災(zāi)準(zhǔn)備金計(jì)提調(diào)整

準(zhǔn)備金政策在第二輪承保合約中出現(xiàn)兩大變化。首先，盈余回調(diào)機(jī)制客觀上增加了巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金的新增渠道。其次，年初計(jì)提的保費(fèi)準(zhǔn)備金僅用于應(yīng)對(duì)本輪合約期間保障責(zé)任的履行和賠付，準(zhǔn)備金使用僅以本輪承保期為限。這一規(guī)定對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金積累有不利影響。這一安排下的保費(fèi)準(zhǔn)備金事實(shí)上已經(jīng)成為政府預(yù)支的短期應(yīng)急借款，巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金的資金性質(zhì)不再清晰。由此可見，從試點(diǎn)期首年虧損后政府追加保費(fèi)，到首輪承保期出現(xiàn)較高盈余后保費(fèi)準(zhǔn)備金“限本輪合約承保期使用”的政策調(diào)整，公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度始終堅(jiān)持政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的最終兜底責(zé)任，市場(chǎng)化巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制發(fā)揮的作用有限。

（三）制度變遷機(jī)制：“制度重組”決定了準(zhǔn)備金制度調(diào)整的漸進(jìn)式路徑依賴

在制度變遷理論中，這種將已有的制度要素進(jìn)行重新組合的制度創(chuàng)新稱作“制度重組”，有利于制度通過路徑依賴的方式進(jìn)行演化，新構(gòu)建的制度也易于被廣泛接受[7]。潛移默化形成的認(rèn)知習(xí)慣和思維模式，是制度變遷產(chǎn)生路徑依賴的主要原因。政府承擔(dān)的公共責(zé)任意味著承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)[8]，故調(diào)整措施時(shí)要謹(jǐn)慎?！爸贫戎亟M”是在原有制度基礎(chǔ)上的適度調(diào)整，一項(xiàng)制度創(chuàng)新很少“是從廢除舊制度開始，而往往是對(duì)一些既有制度要素進(jìn)行重組”，“制度常常被裁剪而不是完全取代”，這種漸進(jìn)式變遷才是現(xiàn)實(shí)中制度變遷的常態(tài)。

寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金從完全的事后利潤(rùn)準(zhǔn)備金到事先保費(fèi)準(zhǔn)備金，再到當(dāng)前的保費(fèi)準(zhǔn)備金和盈余準(zhǔn)備金同時(shí)計(jì)提，且將保費(fèi)準(zhǔn)備金的使用期限壓縮至合約承保期內(nèi)的這些做法，都是在既有的準(zhǔn)備金制度構(gòu)成要素框架內(nèi)實(shí)行的制度重組。這種制度重組是在原有制度基礎(chǔ)上的適度調(diào)整，遵循一貫的“財(cái)政資金使用績(jī)效優(yōu)先”制度主導(dǎo)規(guī)則，體現(xiàn)出明顯的制度變遷路徑依賴。

三、結(jié)語

巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的資金積聚和管理過程，也是巨災(zāi)保險(xiǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的必要條件。一般來說，當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金積累到一定程度時(shí)，承保機(jī)構(gòu)才停止計(jì)提準(zhǔn)備金，同時(shí)調(diào)整巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率水平[9]。相比盈余準(zhǔn)備金而言，保費(fèi)準(zhǔn)備金更是巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度的基礎(chǔ)。保險(xiǎn)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大，保費(fèi)收入越高，計(jì)提的準(zhǔn)備金也應(yīng)越高。

寧波模式下的巨災(zāi)準(zhǔn)備金制度演變歷程表明，在政府市場(chǎng)合作模式探索中，寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)更傾向政府調(diào)控和兜底的財(cái)政屬性，市場(chǎng)化屬性有待加強(qiáng)。因此，應(yīng)保留以保費(fèi)為基礎(chǔ)的準(zhǔn)備金計(jì)提途徑，將政府設(shè)立的按年撥付、逐年滾存的保費(fèi)準(zhǔn)備金繼續(xù)作為準(zhǔn)備金計(jì)提的基本方式，逐步減少對(duì)政府財(cái)政資金的依賴，建立保險(xiǎn)公司自身穩(wěn)定的償付資金池，不斷完善長(zhǎng)期有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。