制度意識(shí)的內(nèi)涵在于增強(qiáng)人對(duì)制度的敬畏之心

王 占 魁

胡錦濤總書(shū)記2010年1月12日在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的重要講話，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，全面、科學(xué)地分析了當(dāng)前反腐倡廉的形勢(shì)，明確提出了加強(qiáng)制度建設(shè)的具體措施和相關(guān)要求，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)。

一、制度意識(shí)是人的一種主觀行為

所謂制度，指一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。它是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成。從歷史上看，制度一直是由人們?cè)O(shè)計(jì)并用以創(chuàng)造交換秩序和減少交換中的不確定性。換言之，制度創(chuàng)造了人們?cè)谡?、社?huì)和經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度變遷決定了社會(huì)演進(jìn)的方式。制度是隨環(huán)境的變化而變化的，制度的發(fā)展也就是社會(huì)的發(fā)展。 由于制度是人們創(chuàng)造并用來(lái)提供交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，本身是為消除或減緩交換中的不確定性，因而制度本身便成了重要的資源。制度，以三種類型展現(xiàn)在人們面前：

第一類制度是憲法秩序。它規(guī)定確立集體選擇條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是確立規(guī)則的規(guī)則。它包括生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則。這些規(guī)則一旦形成，那就要比以它們?yōu)楦鶕?jù)制定出來(lái)的操作規(guī)則更難以更動(dòng)，因而變化緩慢。

第二類制度是憲法安排，亦稱制度安排。它是在憲法秩序下界定交換條件的一系列具體操作規(guī)則，如成文法、習(xí)慣法、規(guī)章、社團(tuán)和合同等。

第三類制度指規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這類規(guī)則對(duì)于賦予憲法秩序和制度安排以合法性來(lái)說(shuō)是很重要的。換言之，它提供一種人們對(duì)于現(xiàn)實(shí)的理解和共識(shí)。這類規(guī)則包括文化背景和當(dāng)下的意識(shí)形態(tài)等。跟憲法秩序一樣，這類行為準(zhǔn)則也要比制度安排緩慢，難以變更。

值得注意的是，歷史提供的經(jīng)驗(yàn)表明，一項(xiàng)制度實(shí)施的效率如何，不僅僅是制度本身的問(wèn)題，還有制度運(yùn)行土壤、制度實(shí)施機(jī)制、制度規(guī)范的對(duì)象制度意識(shí)等問(wèn)題。制度本身具有與生俱來(lái)的脆弱性，如果執(zhí)行制度的人制度意識(shí)很差、思想僵化、行動(dòng)遲緩，對(duì)于應(yīng)該辦但對(duì)自己無(wú)利的事消極拖延，不按制度辦，遇到難事、棘手事，不表態(tài)不吭聲，遇到矛盾繞道走，遇到需要明確責(zé)任的事退避三舍，只求明哲保身，應(yīng)該作為而不作為，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)公眾眼巴巴盼著答復(fù)的問(wèn)題被長(zhǎng)久拖延，許多急需解決的矛盾和問(wèn)題日積月累，就會(huì)使小事釀大，最終不可收拾。

個(gè)別制度意識(shí)差又掌握實(shí)權(quán)的公職人員，用遵守制度的辦法不能最大限度地獲取私欲時(shí)，則會(huì)萌生故意破壞制度的邪念，千方百計(jì)尋機(jī)將其邪念變成行動(dòng)，給黨和國(guó)家的聲譽(yù)和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p害，對(duì)社會(huì)的機(jī)體造成極大的破壞，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定將造成極大的混亂。

二、制度意識(shí)與責(zé)任機(jī)制相輔相成

制度意識(shí)的功能在于提示高中級(jí)干部把制度視為不能亂碰的高壓線，制度意識(shí)是一種自律意識(shí)，是手段不是目的，在其背后隱含著一個(gè)重要的理論問(wèn)題，即：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機(jī)制問(wèn)題。所謂黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機(jī)制，指的是領(lǐng)導(dǎo)干部在選拔任命的過(guò)程中以及擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后最終向誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。這個(gè)看起來(lái)似乎不是問(wèn)題的問(wèn)題，實(shí)際上與公共權(quán)力的腐敗有著非常密切的聯(lián)系。

按照我國(guó)的憲政體制以及中國(guó)共產(chǎn)黨的建黨宗旨，所有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不管職位高低，都是人民的公仆，都要堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，因?yàn)檫@些領(lǐng)導(dǎo)干部手中所擁有的權(quán)力，說(shuō)到底是要代表人民群眾利益的，甚至是直接由人民群眾賦予的。因此，對(duì)黨和人民的事業(yè)負(fù)責(zé)，全心全意為人民服務(wù)，應(yīng)該是每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者必須遵循的準(zhǔn)則。

黨的十六屆四中全會(huì)《決定》指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益。這是我們黨執(zhí)政理念的新發(fā)展，是保證黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的戰(zhàn)略舉措。 經(jīng)過(guò)八十多年的奮斗，我們黨已經(jīng)從一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國(guó)政權(quán)而奮斗的黨，成為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民掌握著全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨”；“從一個(gè)在受到外部封鎖的狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為在全面改革開(kāi)放條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨?！币虼?，在新的歷史條件下，正確地看待和行使人民賦予的權(quán)力，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，保證人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益，不僅是我們黨的性質(zhì)宗旨的必然要求，更是執(zhí)政黨建設(shè)和國(guó)家政權(quán)建設(shè)面臨的一個(gè)重要課題。

三、制度意識(shí)折射著領(lǐng)導(dǎo)干部的行為準(zhǔn)則

近幾年來(lái)，身居高位的貪官不斷浮出水面，反腐敗的呼聲一浪高過(guò)一浪，但是，腐敗現(xiàn)象卻越來(lái)越嚴(yán)重，腐敗性質(zhì)越來(lái)越惡劣，腐敗官員的級(jí)別也越來(lái)越高，因腐敗而引起的民憤也越來(lái)越激烈， 人們對(duì)健全制度的思考也越來(lái)越深刻。

制度意識(shí)要解決的問(wèn)題是要增強(qiáng)人們對(duì)制度的敬畏心，要讓人們產(chǎn)生制度是高壓線，是道路中的交通紅燈的概念，不按制度辦事的個(gè)人，輕者要受到嚴(yán)厲批評(píng)，重者要冒觸犯法律，甚至丟失官位的風(fēng)險(xiǎn)。把該辦的事按規(guī)定辦好，把不該辦的事?lián)踝?jiān)決不辦，是為官者的基本道德素養(yǎng)和做人的最低底線。筆者認(rèn)為，檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)強(qiáng)與否的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如下：

一是看領(lǐng)導(dǎo)干部做出的決策是否符合科學(xué)理念?？茖W(xué)理念包括科學(xué)的價(jià)值、科學(xué)的精神、科學(xué)的道德準(zhǔn)則、科學(xué)的社會(huì)責(zé)任；

二是看領(lǐng)導(dǎo)干部做出的決策在目的上是否為自己和其他利益相關(guān)人獨(dú)享；

三是看領(lǐng)導(dǎo)干部做出的決策在程序上是否符合相關(guān)制度規(guī)范；

四是看領(lǐng)導(dǎo)干部做出的決策在依據(jù)上是否符合公權(quán)力行使“法無(wú)明文規(guī)定即違法”的法律規(guī)則；

五是看領(lǐng)導(dǎo)干部做出的決策在適用對(duì)象范圍內(nèi)是否能夠反復(fù)使用。

大量腐敗案件被揭露出來(lái)的規(guī)律證明，制度意識(shí)淡漠的人發(fā)生腐敗的幾率高。人是有很多弱點(diǎn)和缺點(diǎn)的，這些弱點(diǎn)和缺點(diǎn)一旦和權(quán)力結(jié)合到一起，在缺少監(jiān)督的情況下，弱點(diǎn)和缺點(diǎn)特別容易膨脹，在許多關(guān)鍵時(shí)刻，思想覺(jué)悟常?？坎蛔?。那些腐敗官員的思想覺(jué)悟并不比普通百姓低，普通百姓尚知道遵紀(jì)守法，而他們卻肆無(wú)忌憚地踐踏法律，可見(jiàn)思想覺(jué)悟是很脆弱的一種東西。在一些緊要關(guān)頭，特別是在利益和各種誘惑面前，覺(jué)悟很容易被金錢打敗，理智很容易向肉體投降。賴昌星曾說(shuō)：“我不怕干部不下水，就怕干部沒(méi)愛(ài)好?！彼f(shuō)的所謂“愛(ài)好”，指的是身為領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)自己的欲求不能嚴(yán)加管束，不能冷靜地對(duì)待種種誘惑。賴昌星正是利用了他們的這些弱點(diǎn)和缺點(diǎn)，讓這些官員為自己走私效力的秘密所在。這些干部在回想自己犯錯(cuò)誤的根源時(shí)，都說(shuō)沒(méi)有注意世界觀的改造，頭腦里沒(méi)有法律意識(shí)，這是血的教訓(xùn)。

四、制度意識(shí)的增強(qiáng)和持久要有監(jiān)督和制約機(jī)制做保障

廉政興邦，腐敗亡國(guó)，這是歷史給出的深刻總結(jié)。19世紀(jì)清政府的最高統(tǒng)治者慈禧，是個(gè)典型的制度面前有特權(quán)、制度約束有例外，不知制度意識(shí)為何物的樣板。她置個(gè)人享樂(lè)于國(guó)家利益之上，10年間挪用海軍經(jīng)費(fèi)1098萬(wàn)兩，修建頤和園供其享樂(lè)。致使北洋艦隊(duì)艦船老化，自開(kāi)辦起就無(wú)力再添新艦。有資料表明，她一天的生活費(fèi)用大致是紋銀40000兩，這筆經(jīng)費(fèi)的支出每半個(gè)月，海軍就可買吉野級(jí)巡洋艦1艘，兩月之費(fèi)，可購(gòu)超級(jí)主力艦1艘，1年之費(fèi)，至少可裝備一支高踞全球六七位的海軍艦隊(duì)。也就是說(shuō)，一年之中清政府每半個(gè)月要賣掉一條巡洋艦，一年要賣掉一支海軍的費(fèi)用才能支付慈禧的奢靡生活。當(dāng)前線戰(zhàn)事正酣之時(shí)，慈禧卻在頤和園內(nèi)大宴群臣，看戲3天，諸事不辦，舉辦慶賀她60壽辰的“萬(wàn)壽慶典”。待到戰(zhàn)事吃緊，一些大臣奏請(qǐng)停辦景點(diǎn)移作軍費(fèi)，她竟大怒，對(duì)朝臣們說(shuō)“今日令我不歡者，吾亦將令彼終生不歡?！?/p>

慈禧如此大規(guī)模的權(quán)力腐敗，為什么沒(méi)有得到有力制止，是清政府沒(méi)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)嗎？不是，是清政府缺少監(jiān)察制度嗎？也不是。中國(guó)封建社會(huì)的監(jiān)察制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，上自秦漢，下到明清，歷經(jīng)兩千多年而不衰斷。到了清代，其監(jiān)察機(jī)構(gòu)體制之健全，沿革之清晰，規(guī)制之詳密，為世所罕見(jiàn)。但封建的監(jiān)察制度卻擋不住皇權(quán)對(duì)權(quán)力的濫用，而只能依賴掌握皇權(quán)者的個(gè)人品質(zhì)?；实鄣膫€(gè)人品質(zhì)好，國(guó)泰民安，皇帝的個(gè)人品質(zhì)不好，則昏君當(dāng)?shù)溃渿?guó)殃民。

在中日甲午海戰(zhàn)發(fā)生的同一年，1894年4月，恩格斯在評(píng)論奧意戰(zhàn)爭(zhēng)皮蒙特軍隊(duì)的失敗時(shí)， 就分析了君主制對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)勝敗的影響，他說(shuō)：“只是一個(gè)君主制就足以把意大利引向滅亡?！倍鞲袼拐J(rèn)為，君主國(guó)當(dāng)然決不敢進(jìn)行革命的戰(zhàn)爭(zhēng)，決不敢發(fā)動(dòng)全民起義和實(shí)行革命恐怖。它寧可跟自己的最兇惡的但出身相同的敵人講和，而不愿同人民聯(lián)合。

恩格斯的分析和判斷在中日甲午海戰(zhàn)發(fā)生后的中國(guó)果真出現(xiàn)了，中日甲午海戰(zhàn)后，清政府與侵略國(guó)簽訂了一連串割地賠款的不平等條約，封建君主專制的清王朝從此日落西山。這不能說(shuō)不是統(tǒng)治者制度意識(shí)淡漠導(dǎo)致的悲劇結(jié)果。20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界上一些大黨老黨紛紛下臺(tái)，喪失了自己的執(zhí)政地位。一系列的事件表明，對(duì)黨內(nèi)問(wèn)題放任自流，特別是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)層沒(méi)有監(jiān)督和制約，則必然使黨脫離群眾，最終失去人心，喪失執(zhí)政基礎(chǔ)。

今天，當(dāng)我們學(xué)習(xí)胡錦濤總書(shū)記關(guān)于“著力在領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高中級(jí)干部中樹(shù)立法律面前人人平等、制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外的意識(shí)。教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、自覺(jué)維護(hù)制度”的講話，思考制度意識(shí)與國(guó)家富強(qiáng)，民族興盛的相互關(guān)系時(shí)，我們會(huì)由衷地感到建立一個(gè)真正能夠遏制住腐敗現(xiàn)象，不再繼續(xù)滋生和蔓延的社會(huì)主義監(jiān)督與制約機(jī)制是多么重要。我們不能不想起鄧小平同志的忠告：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！编囆∑剿f(shuō)的制度好，就是監(jiān)督與制約機(jī)制好。在社會(huì)主義新時(shí)期，沒(méi)有一個(gè)好的監(jiān)督制度和行之有效的社會(huì)主義監(jiān)督與制約機(jī)制，要防止權(quán)力的濫用，遏制和消除腐敗現(xiàn)象是不可能的，法律的生命和權(quán)威都在于嚴(yán)格執(zhí)行，“法善而不循法，法亦虛器耳”。人們只有對(duì)制度產(chǎn)生深深的敬畏，用制度保證這種敬畏之心長(zhǎng)久地維系下去，才能有效地防止腐敗的發(fā)生，這是歷史的警示，更是現(xiàn)實(shí)的使命，我們應(yīng)該奮發(fā)作為。