民事支持起訴工作再審視

樓輝

摘 要：民事支持起訴工作，是近年來檢察機(jī)關(guān)在能動(dòng)履職理念指引下自覺暢通司法救濟(jì)渠道、切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)行使實(shí)質(zhì)平等的重要方式。在新的歷史時(shí)期，面對人民群眾日益增強(qiáng)的權(quán)利意識和對訴權(quán)行使實(shí)質(zhì)平等的現(xiàn)實(shí)需求，檢察機(jī)關(guān)亟需重新審視因支持起訴所產(chǎn)生的案件增量與訴源治理之間的關(guān)系，明晰支持起訴工作的基本原理和制度構(gòu)建的邏輯，減少訴訟弱勢群體訟累，保障訴權(quán)行使實(shí)質(zhì)平等，推動(dòng)支持起訴工作從“均碼正義”向更高水平的“特殊保護(hù)”轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)法律保障的力度和檢察為民的溫度。

關(guān)鍵詞：矛盾糾紛化解 訴源治理 民事支持起訴 實(shí)質(zhì)平等

習(xí)近平總書記指出：“民事案件同人民群眾權(quán)益聯(lián)系最直接最密切”“要加強(qiáng)民事司法工作，提高辦案質(zhì)量和司法公信力?！保?］對于經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等部門依法履職后，具有起訴維權(quán)意愿但又不敢、不會(huì)、不能起訴而導(dǎo)致民事權(quán)益仍未能實(shí)現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)的民事主體，檢察機(jī)關(guān)可以支持其向人民法院提起民事訴訟。在新的歷史時(shí)期，這種通過“以訟止訟”手段來達(dá)到化解矛盾糾紛目的的檢察履職方式，在與訴源治理的沖突、本土化發(fā)展以及高質(zhì)量保障訴權(quán)行使實(shí)質(zhì)平等方面，正面臨著諸多挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)詰問。

一、民事支持起訴案件增量的正當(dāng)性闡釋

加強(qiáng)社會(huì)矛盾源頭治理，將矛盾糾紛化解在基層，是長期以來社會(huì)綜合治理機(jī)制中一以貫之的重要內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展重回正軌、新舊矛盾糾紛積重疊加的當(dāng)下，重申檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)救濟(jì)這一雙重屬性，對于社會(huì)矛盾糾紛化解具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）民事支持起訴“案件化”與糾紛治理“非訴化”的一致性

近年來，以“多元糾紛解決機(jī)制”、訴源治理、“源頭檢察”等社會(huì)治理司法新理念下的措施，有效疏導(dǎo)了大量社會(huì)對抗情緒，快速解決了相當(dāng)數(shù)量的訴訟糾紛和非訴矛盾，取得了十分亮眼的成績。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，由于對矛盾糾紛源頭治理的過度強(qiáng)調(diào)，也在相當(dāng)程度上讓包括司法者在內(nèi)的社會(huì)治理共同體，不自覺地陷入了一種對矛盾糾紛在源頭“控量”上的盲目迷信，甚至認(rèn)為只要控制住增量，就可以有效解決矛盾糾紛?；谶@種認(rèn)識偏誤和刻板思路，治理者在糾紛解決方式的選用上往往會(huì)對矛盾糾紛的訴訟化產(chǎn)生一定的排斥心理。

在當(dāng)前“多元糾紛解決機(jī)制”的治理框架下，基于矛盾糾紛化解這一終極目標(biāo)上的一致性，訴訟機(jī)制和非訴機(jī)制都以各自特有的工具性價(jià)值而服務(wù)于社會(huì)治理大局。治理者須在觀念上消除對支持起訴案件增量的負(fù)面想象和心理上對以訴訟方式解決矛盾糾紛的排斥。檢察機(jī)關(guān)對訴訟弱勢群體以支持起訴的方式促進(jìn)訴權(quán)行使實(shí)質(zhì)平等，在目的上并不以支持具體的當(dāng)事人勝訴為目標(biāo)，在支持起訴的過程中亦不排斥運(yùn)用其他非訴機(jī)制進(jìn)行矛盾糾紛化解。

（二）民事支持起訴“增量”與訴源治理“控量”的同向性

誠如前述指出，與訴源治理話語體系中注重訴訟案件源頭“控量”的要求不同，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作恰恰是以案件化的“增量”方式展開的。這些矛盾糾紛在非訴化無果、無效的情況下，通過支持起訴的方式被案件化，從而構(gòu)成新的“增量”。近年來，隨著檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)服務(wù)融入社會(huì)治理大局、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的不斷深入，民事支持起訴的案件辦理數(shù)正以年逾萬件的攀升之勢［2］對訴源治理的源頭“減量”持續(xù)造成沖擊，民事支持起訴與訴源治理似乎站在了矛盾糾紛化解的對立面。應(yīng)當(dāng)明確的是，“訴訟與訴源，本質(zhì)上是化解矛盾糾紛的外部權(quán)力干預(yù)與內(nèi)在規(guī)則修補(bǔ)的兩種不同方式。”［3］換言之，訴訟作為社會(huì)主體之間一種利益對抗?fàn)顟B(tài)的法律表達(dá)，其本身無法被根除。加強(qiáng)對訴源的治理亦不排斥訴訟本身，單純控制訴訟案件的增量只是訴源治理一個(gè)體現(xiàn)。

從啟動(dòng)程序上看，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴案件的辦理，必須遵循當(dāng)事人自愿原則和權(quán)利處分自決的立場，除“由刑引民”、在履職中自行發(fā)現(xiàn)或其他組織移送等情況外，實(shí)踐中大部分支持起訴案件都是依當(dāng)事人申請啟動(dòng)的。因此，相較于普通訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴案件從發(fā)現(xiàn)、啟動(dòng)以及最終決定支持，都受到多重因素的影響和限制，因而在訴訟案件量的增加上是被動(dòng)且有限的。從支持目的上看，檢察機(jī)關(guān)意在通過“支持”的方式使訴訟能力弱勢的一方獲得訴權(quán)平等行使的實(shí)質(zhì)保障，從而掃除當(dāng)事人走向法院、接近法官的障礙。從社會(huì)治理效果上看，這些在窮盡非訴訟渠道、方式后仍未實(shí)現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)的矛盾糾紛，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴后，以案件的形式呈現(xiàn)在法官面前，在現(xiàn)實(shí)中并沒有構(gòu)成對訴源治理增量的負(fù)擔(dān)和窒礙，兩者在邏輯上也不構(gòu)成反對關(guān)系。

二、民事支持起訴的制度移植與本土重構(gòu)

面對矛盾糾紛日益復(fù)雜難解、當(dāng)事人主義下民事訴訟結(jié)構(gòu)本身逐漸顯露出其實(shí)質(zhì)失衡的缺陷，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作從無到有、從停滯到再發(fā)展，有效扭轉(zhuǎn)了起訴主體不敢、不會(huì)、不能起訴等“無力訴訟”或“訴訟無力”的消極局面，契合了現(xiàn)代社會(huì)中司法與社會(huì)治理有機(jī)互動(dòng)的要求。

（一）民事支持起訴的框架移植與模式再造

從歷史溯源上看，一般認(rèn)為，我國檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴制度脫胎于蘇聯(lián)時(shí)期民事訴訟中的“社會(huì)干預(yù)理論”。在對其移植和本土化的過程中，立法者基于當(dāng)時(shí)對“社會(huì)干預(yù)理論”的認(rèn)識及法政策的選擇，將“提起訴訟”的表述修正為“支持起訴”，并將其納入1982年民事訴訟法（試行）中的第13條［4］（現(xiàn)行民事訴訟法第15條）中，作為一項(xiàng)民事訴訟的基本原則加以確立。有學(xué)者指出，這“在觀念上改變了人們關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事領(lǐng)域的職能僅止于抗訴的認(rèn)識，并且也使人們認(rèn)識到檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益方面可以發(fā)揮出更重要的作用?！保?］囿于該項(xiàng)“支持起訴原則”對民事訴訟構(gòu)造平衡理論的突破所帶來的理論爭議，亦或作為原則本應(yīng)配有的具體制度規(guī)范和程序設(shè)計(jì)的缺乏等因素，使得這項(xiàng)在當(dāng)時(shí)看來具有理論超前性和廣闊實(shí)踐前景的立法設(shè)計(jì)，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)處于停滯狀態(tài)。

“從性質(zhì)來說，司法權(quán)自身不是主動(dòng)的。要想使它行動(dòng)，就得推動(dòng)它?！保?］一項(xiàng)制度的確立、停滯與再發(fā)展，與當(dāng)時(shí)社會(huì)的法治化發(fā)展程度和社會(huì)治理需求密切相關(guān)。2017 年6月，立法機(jī)關(guān)在對民事訴訟法作出修訂時(shí)，在原第55條（現(xiàn)調(diào)整為第58條）中增加了“公益訴訟支持起訴”的相關(guān)內(nèi)容作為該條第2款，這與民事訴訟法第15條“支持起訴”的原則性規(guī)定形成了規(guī)范上的映射。此外，《檢察院組織法》第2條也從“維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”的角度，為檢察機(jī)關(guān)支持私益訴訟與公益訴訟的“雙軌制”訴訟支持模式作出了概括性授權(quán)。至此，民事訴訟法對支持起訴類型的立法擴(kuò)充與其他綜合性法律制度中支持起訴的有關(guān)規(guī)定，在法律規(guī)范上形成了邏輯自洽的體系，促使民事支持起訴再次肩負(fù)起檢察機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛、保障訴權(quán)行使實(shí)質(zhì)平等的歷史使命，重返社會(huì)治理的視野。

（二）民事支持起訴的檢察實(shí)踐與規(guī)范化發(fā)展

“在‘國家義務(wù)與公民權(quán)利邏輯架構(gòu)下，支持起訴職能是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)?！保?］近年來檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴案件量上的持續(xù)增長，反映出對于通過民事支持起訴來強(qiáng)化訴權(quán)行使的平等與保障，已經(jīng)形成了社會(huì)性需求。實(shí)踐中，已經(jīng)發(fā)展出“國家、社會(huì)公共利益型”“多數(shù)民事主體利益型”“單一民事主體利益型”等三種支持起訴的主要類型［8］，并在事實(shí)上形成了支持民事私益訴訟為主、公益訴訟為次的類型格局。檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有法律框架下能動(dòng)履職，通過民事支持起訴幫助當(dāng)事人平等行使訴權(quán)的實(shí)踐探索，有效填補(bǔ)了大量矛盾糾紛因訴權(quán)行使“跛腳”而無法通過訴訟來獲得實(shí)質(zhì)正義的司法治理“洼地”。

最高檢在《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，要“完善支持起訴制度，規(guī)范支持起訴的范圍、條件和程序”，對實(shí)踐中適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、操作不規(guī)范等影響檢察機(jī)關(guān)支持起訴高質(zhì)效開展的突出問題進(jìn)行了部署。2021年12月，最高檢以“能動(dòng)履行民事支持起訴職能 依法保障特殊群體權(quán)益”為主題，正式發(fā)布了第31批指導(dǎo)性案例（檢例第122-126號）。這些案例對近年來檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的實(shí)踐進(jìn)行了歸納和呈現(xiàn)，為民事支持起訴工作的進(jìn)一步規(guī)范開展提供了重要指導(dǎo)。此外，2022年3月，最高檢第六檢察廳印發(fā)了《民事檢察部門支持起訴工作指引》（高檢六廳［2022］4號），在廣泛提煉階段性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的原則、管轄、范圍以及程序等多個(gè)方面予以了指引，便于各地檢察機(jī)關(guān)參照適用。

三、民事支持起訴高質(zhì)效發(fā)展的建議方向

面對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化，司法機(jī)關(guān)依據(jù)“均碼正義”這一“為所有當(dāng)事人提供相同的正義供給模式”［9］，已經(jīng)落后于當(dāng)前人民群眾對于訴權(quán)平等行使和實(shí)質(zhì)保障的新需求。在訴訟弱勢群體的社會(huì)支持體系尚未全面建立的當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟法第15條規(guī)定的“機(jī)關(guān)”之一，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)把握民事訴訟法有關(guān)支持起訴的立法宗旨，通過對“均碼正義”和“特殊保護(hù)”在理念上和實(shí)踐中的修正，推動(dòng)支持起訴工作高質(zhì)效發(fā)展，從而在更高水平上實(shí)現(xiàn)公平正義。

（一）民事支持起訴對“均碼正義”的必要修正

社會(huì)治理中司法工具的運(yùn)用，并非只是一個(gè)追求解紛資源的量化集結(jié)和二次分配的過程，而是在法律和政策的交互作用之下動(dòng)態(tài)調(diào)整的。在當(dāng)前利益分散和復(fù)雜多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，“均碼正義”作為一種司法公共產(chǎn)品，無疑在訴源治理的初級階段，對訴訟性矛盾糾紛的快速化解和司法治理資源的平均分配等方面發(fā)揮了積極的作用。但是，在以法治引領(lǐng)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，面對復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性矛盾糾紛難解和訴權(quán)平等行使不全面不充分的缺陷，“均碼正義”這種粗放式的正義實(shí)現(xiàn)形態(tài)，忽視了訴訟弱勢群體對訴訟權(quán)平等行使、實(shí)質(zhì)保障的特別需要，也無法繼續(xù)承擔(dān)起糾紛化解的“萬能鑰匙”功能。從訴源治理的角度來看，檢察機(jī)關(guān)支持訴訟弱勢群體起訴，被視為一種能有效緩解和消除特殊群體不公正感的“司法特殊正義”，是一種在更高層面上實(shí)現(xiàn)公平正義的體現(xiàn)。

“當(dāng)事人主義訴訟模式的特點(diǎn)，天然地要求當(dāng)事人雙方對自己的訴訟權(quán)利義務(wù)具有平等的處分機(jī)會(huì)?！保?0］在“均碼正義”之下，當(dāng)事人能夠依據(jù)有關(guān)起訴的法律規(guī)定行使訴權(quán)，但是，“在現(xiàn)實(shí)生活中，往往只有那些認(rèn)為自己會(huì)贏的當(dāng)事人才會(huì)訴諸法院，潛在的認(rèn)為勝算很低的一方已經(jīng)不會(huì)選擇司法救濟(jì)。”［11］在這種“逆向選擇效應(yīng)”的影響之下，囿于自身在法律知識、訴訟經(jīng)驗(yàn)等方面的局限，當(dāng)事人在實(shí)際行使訴權(quán)時(shí)往往“心有余而力不足”，大量的訴訟維權(quán)就此止步于訴前而未能進(jìn)入司法救濟(jì)的視野范圍。為了減輕這種“逆向選擇效應(yīng)”造成的訴權(quán)保障特別是訴訟能力上的不平等性，檢察機(jī)關(guān)確有必要在當(dāng)下扮演更為關(guān)鍵的支持者角色，通過民事支持起訴對“均碼正義”模式進(jìn)行必要修正，幫助訴訟弱勢群體從“接近司法”邁向“接近正義”。

（二）對“特殊保護(hù)”的檢察主動(dòng)與謙抑

“民事支持起訴的要義是支持受損害的單位或者個(gè)人起訴，特別是支持特殊群體能夠通過行使訴權(quán)獲得救濟(jì)，保障雙方當(dāng)事人訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等?！保?2］在“后疫情時(shí)代”各類矛盾糾紛持續(xù)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的當(dāng)下，社會(huì)群體對于職業(yè)薪酬、養(yǎng)老保險(xiǎn)、損害賠償?shù)仁玛P(guān)基本生活保障權(quán)益方面的維權(quán)需求越來越多，與之相關(guān)的農(nóng)民工、殘障人士、家暴受害者、老年人等社會(huì)一般觀念中的“特殊群體”，也成為實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴實(shí)踐中的主要人群。但應(yīng)當(dāng)注意的是，民事訴訟法對于支持起訴的對象范圍并未加以明確限定。檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的對象，應(yīng)當(dāng)是民事合法權(quán)益受到損害、但又處于訴訟能力的弱勢地位而無法有效行使訴權(quán)的個(gè)人或群體，包括但不限于前述提及的社會(huì)弱者或弱勢群體。對于有無開展“特殊保護(hù)”的需要，檢察機(jī)關(guān)要在個(gè)案中圍繞其訴訟能力是否嚴(yán)重失衡進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷，而非以標(biāo)簽化的方式一概而論，既要保持檢察主動(dòng)又要防止民事支持起訴的濫用。

相較于民事訴訟法第58條第2款中檢察機(jī)關(guān)在支持公益訴訟時(shí)“第二順位”的明確表述，民事訴訟法第15條只是原則性規(guī)定了民事支持起訴的主體包括“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位”。因此，檢察機(jī)關(guān)作為“機(jī)關(guān)”之一，與其他支持起訴的適格主體沒有根本上的區(qū)別——都是原告的支持幫助者。誠然，在實(shí)踐中，除檢察機(jī)關(guān)之外的其他支持起訴適格主體，對于主動(dòng)投入時(shí)間、精力等成本來支持訴訟弱勢群體普遍缺乏動(dòng)力，心理、精神和物質(zhì)層面的支持對于平衡訴訟能力和啟動(dòng)訴訟的實(shí)質(zhì)性幫助亦十分有限。在面對其他適格主體作用沒有充分彰顯、社會(huì)支持體系尚未發(fā)展健全的情況下，檢察機(jī)關(guān)在展開支持起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟法的法理邏輯，堅(jiān)持介入的有限性和補(bǔ)充性。換言之，檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴并非“替代”當(dāng)事人行權(quán)，其目的并不在于贏得訴訟，而在于通過檢察機(jī)關(guān)的有限介入，督促有關(guān)部門履職，在支持起訴的過程中凝聚形成矛盾糾紛化解的共識，從而達(dá)成廣義社會(huì)干預(yù)下對矛盾糾紛化解的“帕累托最優(yōu)”［13］。

歷史方位決定歷史使命。檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作的發(fā)展，始終要根植于當(dāng)前法治秩序與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)等互動(dòng)關(guān)系的土壤之上，積極回應(yīng)社會(huì)治理之需，特別是要將直接體現(xiàn)訴權(quán)的起訴權(quán)平等和實(shí)質(zhì)保障落到實(shí)處，把訴訟弱勢群體充分納入民事支持起訴的保護(hù)范圍，在最大程度上消減訴權(quán)保障失衡的促狹局面，更高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)不同群體的實(shí)質(zhì)公平和特殊正義。