檢察建議類型的制度反思及功能性重構(gòu)

秦前紅 王雨亭

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”,這在黨的代表大會工作報告歷史上尚屬首次,標(biāo)志著新時代檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作被擺在了更高、更重要的位置。檢察建議是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式,對其分類時需回溯檢察建議制度的產(chǎn)生、歷史邏輯和價值追求,并充分考察其特征與發(fā)展脈絡(luò)。2019年出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》建構(gòu)了檢察建議的五種形態(tài),然而這種“五分法”內(nèi)部存在混亂與抵牾之處,有必要進(jìn)行學(xué)理上的正本清源與功能性重塑?；诖?本文回顧了檢察建議制度的歷史變遷,回答“五分法”緣何形成,分析其局限性,并在治理思維和功能性分權(quán)理念的指導(dǎo)下重塑檢察建議制度的規(guī)范化進(jìn)路,以建構(gòu)秩序穩(wěn)態(tài)。

一、檢察建議制度的演進(jìn)邏輯及其類型化

檢察建議是一項實踐先行的中國特色司法制度,隨著政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,從參與社會治安綜合治理的一項手段,逐漸進(jìn)入民事、行政訴訟中,最后實現(xiàn)刑事、民事、行政與公益訴訟“四大檢察”全覆蓋,并進(jìn)一步探索在社會治理中的作用發(fā)揮?；厮輽z察建議制度的歷史變遷,可以發(fā)現(xiàn)其具有明顯的政策導(dǎo)向與實踐導(dǎo)向,各類型檢察建議孕育于特定的社會背景之中,因而既有的檢察建議類型劃分并非出于同種制度邏輯,這是檢察建議類型化反思所面向的基本背景。

(一)作為社會治安綜合治理措施的檢察建議

在1982年的最高人民檢察院工作報告中,首次出現(xiàn)了檢察建議的相關(guān)內(nèi)容,雖未直接使用“檢察建議”一詞,但已提及檢察建議在防范犯罪、監(jiān)督違法現(xiàn)象中的作用。在1985年的最高人民檢察院工作報告中,明確提出了“檢察建議”這一概念,要求“檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案,對于有關(guān)單位在工作上、制度上存在的問題,及時提出‘檢察建議’”。此后,檢察建議穩(wěn)定地作為一項社會治安綜合治理措施出現(xiàn)在最高人民檢察院的歷年工作報告中。直至20世紀(jì)90年代初,這一階段檢察機(jī)關(guān)主要在打擊刑事犯罪活動、參與社會治安綜合治理、預(yù)防和減少犯罪中運(yùn)用檢察建議。

“檢察建議”提出發(fā)展之初,因處于制度摸索階段,未見有國家層面的法律對其作出規(guī)定。1995年《中華人民共和國檢察官法》雖于第31條提及檢察建議,但未涉及實質(zhì)內(nèi)容。此階段,最高人民檢察院發(fā)布的具有司法解釋性質(zhì)的工作規(guī)定及其他規(guī)范性文件僅是籠統(tǒng)地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議,均未涉及檢察建議的性質(zhì)、內(nèi)容和效力。整體而言,這一階段檢察建議的功能定位契合黨和國家工作重心。由于社會治安在“十年動亂”期間遭到嚴(yán)重破壞,改革開放之初的社會治安形勢嚴(yán)峻,穩(wěn)定社會秩序成為社會治理的重中之重?！稇椃ā贰度嗣駲z察院組織法》雖明確了檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位,但由于任務(wù)重、人力緊,這一時期檢察機(jī)關(guān)主要以刑事公訴職能為核心,著重嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動。相應(yīng)地,檢察建議也主要被作為刑事檢察工作的輔助工具。于自身而言,檢察建議具有柔性、非正式性的特征;于外部而言,檢察建議缺乏制度頂層設(shè)計與具體制度要求?？傮w上看,這一階段在檢察工作的各項手段中,檢察建議處于輔助地位,作用較為有限[1]。

(二)檢察建議監(jiān)督民事、行政訴訟活動

20世紀(jì)90年代后期至2010年前后,檢察建議制度呈現(xiàn)出兩個明顯的發(fā)展趨勢:一是檢察建議在刑事檢察監(jiān)督中的運(yùn)用焦點(diǎn)更為突出。這一階段檢察機(jī)關(guān)貫徹黨中央精神,把加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作作為一項重要任務(wù)來抓。檢察建議作為其中的一項常態(tài)化手段,聚焦于對公職人員的刑事犯罪監(jiān)督。二是檢察建議的運(yùn)用逐漸擴(kuò)大至民事審判和行政訴訟活動監(jiān)督工作中。1995年最高人民檢察院工作報告中,首次單獨(dú)提出檢察建議在民事審判和行政訴訟活動中發(fā)揮監(jiān)督作用,即檢察機(jī)關(guān)可向人民法院提出改判建議。自1998年起,檢察建議在民事、行政訴訟活動中的運(yùn)用情況已成為最高人民檢察院工作報告常態(tài)化內(nèi)容的組成部分。

這一階段檢察建議制度的發(fā)展及演進(jìn)與檢察機(jī)關(guān)自身的職能變遷息息相關(guān)。在新的歷史條件下,三大訴訟法相繼制定或修改,其中1990年和1991年先后實施的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán),1996年《刑事訴訟法》作出全面修改,從實體和程序上均進(jìn)行了重要完善[2]?；谏鲜隽⒎ㄉ系淖兓?檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵得到進(jìn)一步豐富?？乖V開啟了檢察機(jī)關(guān)對民事、行政訴訟活動的監(jiān)督,這一階段已初步形成了通過檢察建議與抗訴二元手段展開民事行政訴訟監(jiān)督的模式。歷經(jīng)實踐探索,2001年最高人民檢察院先后發(fā)布《最高人民檢察院關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見》《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》,前者規(guī)定適用檢察建議糾正審判活動中違法情形的條件,后者于第八章專章規(guī)定檢察建議的制發(fā)情形。2008年,《人民檢察院看守所檢察辦法》《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》《人民檢察院勞教檢察辦法》實施。由此,雖缺乏立法層面的明確授權(quán),但實踐中檢察建議的適用范圍被進(jìn)一步拓寬,貫穿于刑事偵查、審判、執(zhí)行全過程,涉及犯罪預(yù)防、民事行政檢察等多領(lǐng)域[3]。

基于實踐中檢察建議制度的不斷發(fā)展,為規(guī)范檢察建議的適用,2009年最高人民檢察院制定《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》。值得注意的是,這一規(guī)定出臺時,實踐中檢察建議已不限于被作為社會治安綜合治理的一項措施,但是規(guī)定仍主要將其視作預(yù)防和減少違法犯罪的一種延伸性工作方式[4],對其功能及作用的界定較為狹窄。當(dāng)然,這一做法是符合實際情況的。雖檢察建議的體系在實踐運(yùn)行中得到擴(kuò)充,但從數(shù)據(jù)來看,涉及社會治安綜合治理內(nèi)容的檢察建議書仍然占據(jù)著較大比重[5]。

(三)法律監(jiān)督職能歸位下檢察建議全覆蓋

2010年至今,檢察機(jī)關(guān)探索檢察建議制度的過程呈現(xiàn)出往返于政策、實踐、立法之間的特點(diǎn)。一方面,充分重視實踐探索,以政策引領(lǐng)大膽試點(diǎn);另一方面,注重及時通過立法實現(xiàn)實踐成果轉(zhuǎn)化,反哺實踐。新時代檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)迎來新面向,確認(rèn)并形成了以刑事、民事、行政與公益訴訟“四大檢察”為核心的法律監(jiān)督新格局。隨著理論實踐的不斷深化,檢察建議被作為實現(xiàn)監(jiān)督職責(zé)的一種重要方式逐漸在“四大檢察”中實現(xiàn)全覆蓋。

2012年《民事訴訟法》修改,檢察建議的相關(guān)內(nèi)容被首次寫入法律,司法體制改革得到立法正當(dāng)化補(bǔ)強(qiáng)。該部法律吸收了實踐經(jīng)驗,明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對生效裁判或調(diào)解書提出再審檢察建議,同時規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對審判人員的違法行為提出檢察建議,即檢察監(jiān)督的方式不局限于再審程序,也包括對審判活動的“事中監(jiān)督”。2014年《行政訴訟法》修改,同樣賦予檢察機(jī)關(guān)對生效裁判或調(diào)解書的再審檢察建議權(quán),檢察建議也由此從法律層面正式進(jìn)入行政訴訟監(jiān)督制度中。至此,檢察建議制度在民事訴訟、行政訴訟中的法律地位被確定下來。往后的立法與實踐又進(jìn)一步將檢察建議制度推廣至更為廣闊的領(lǐng)域。其中,兩部訴訟監(jiān)督規(guī)則的實施大大拓寬了檢察建議在民事、行政檢察活動中的運(yùn)用。

隨著國家監(jiān)察體制改革的深入,檢察機(jī)關(guān)被剝離了職務(wù)犯罪偵查的職能。職能的轉(zhuǎn)隸并未動搖檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位,反而使法律監(jiān)督權(quán)煥發(fā)出新的活力。在這一憲制改革背景下,檢察權(quán)的外延進(jìn)一步拓寬[6]。2015年7月起,中央開始在地方開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn),2016年最高檢工作報告中首次提到了作為訴前程序的行政公益訴訟檢察建議。2017年民事訴訟法和行政訴訟法修改,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟被明確寫入法律,后者明確要求將先行提出檢察建議作為行政公益訴訟的訴前程序之一。2018年最高檢印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》,2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》實施,檢察建議的對象、制發(fā)程序、期限以及應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容得以進(jìn)一步明確。公益訴訟檢察建議現(xiàn)已成為檢察建議工作中舉足輕重的部分。

2018年《人民檢察院組織法》修訂,該法第21條明確檢察建議是與抗訴、糾正意見相并列的法律監(jiān)督職權(quán)行使方式?；趯嵺`中檢察建議領(lǐng)域的不斷拓寬與“四大檢察”改革的政策指引,檢察建議制度逐漸實現(xiàn)全覆蓋。同年,《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》發(fā)布,較2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》更為細(xì)致,工作中出現(xiàn)的新情況得以體現(xiàn),檢察建議的性質(zhì)、適用范圍、內(nèi)容、制發(fā)程序進(jìn)一步明確[7]。

黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,首次提出“社會治理”概念;黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,提出要推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理;黨的十九大報告明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”;黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》,對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出進(jìn)一步部署。檢察機(jī)關(guān)不僅要依法辦案,還要將辦案職能向社會治理領(lǐng)域延伸,注重訴源治理、標(biāo)本兼治[8]。在這樣的背景下,社會治理檢察建議蓬勃發(fā)展,2019年至2022年的最高檢工作報告中,檢察機(jī)關(guān)已將檢察建議作為參與社會治理、實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解的一項重要手段加以強(qiáng)調(diào)。最高檢向教育部、住建部等單位制發(fā)第一號至八號檢察建議,在實踐中取得了良好的效果,有利于從綜合性和源頭上治理具有社會傾向性、普遍性、根本性的問題。值得注意的是,社會治理型檢察建議并非憑空出世,其“前身”作為綜合治理手段的預(yù)防違法犯罪檢察建議早已在實踐中運(yùn)行多年,當(dāng)然其制發(fā)對象、適用范圍已不斷擴(kuò)大,其演變本身也體現(xiàn)了我國“管理”理念到“治理”理念的嬗變。

(四)檢察建議“五分”格局的最終形塑

如前所述,基于改革開放初期的社會局勢與主要矛盾,檢察建議主要被作為社會治安綜合治理的一項措施。其后,檢察權(quán)由重刑輕民走向均衡發(fā)展,刑事領(lǐng)域外的其他各類檢察建議相繼誕生。繼而,檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰領(lǐng)域獲得了一定的實質(zhì)處斷權(quán),量刑建議出現(xiàn)。再后,基于社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移,以及監(jiān)察體制改革不斷深入,國家需要構(gòu)建多元公共利益維護(hù)機(jī)制,法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵隨之豐富,檢察機(jī)關(guān)作為社會公益的守護(hù)者與代表者[6],行政公益訴訟中的檢察建議應(yīng)運(yùn)而生。而自黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題后,國家治理體系的大格局發(fā)生深刻變化,消解矛盾于未然、化解風(fēng)險于無形恰為新時期社會治理現(xiàn)代化的重要方向[9],社會治理類檢察建議成為檢察建議的重要類型。

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中采用的“五分法”背后是我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)以及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)衍化的映射。檢察建議是實現(xiàn)政治目的的手段或工具之一,是嵌入我國大政法體制的“零部件”?；跈z察權(quán)在國家權(quán)力分工和制衡過程中的不斷演進(jìn),以統(tǒng)一的邏輯很難歸類基于不同制度功能誕生的檢察建議[10]。如前文所述,再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議均產(chǎn)生于具體的現(xiàn)實需求,誕生于不同的社會發(fā)展階段。檢察建議類型的“五分法”更注重實踐性,其以檢察業(yè)務(wù)條線及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為依據(jù)[11]。“五分法”與實踐中檢察建議的發(fā)展具有對應(yīng)性,能夠一定程度上指導(dǎo)現(xiàn)有檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展。

二、當(dāng)前檢察建議類型的制度反思

理論界與實務(wù)界在《規(guī)定》“五分法”的基礎(chǔ)上給出了更進(jìn)一步的檢察建議類型。有的將檢察建議分為程序內(nèi)建議和程序外檢察建議,程序內(nèi)主要指監(jiān)督類和訴訟類檢察建議,程序外主要指的是社會治理檢察建議。有的學(xué)者依據(jù)檢察建議在法律地位和社會功能上的差別,將檢察建議分為公益訴訟型、訴訟監(jiān)督型和社會治理型[1]。另有學(xué)者將其分為有法律明確規(guī)定的檢察建議和沒有立法明文規(guī)定的檢察建議[12]。然而,上述分類成立的前提均以“五分法”為基礎(chǔ),未能對《規(guī)定》“五分法”展開進(jìn)一步的法理反思。

(一)概念的運(yùn)用不夠精準(zhǔn)

《規(guī)定》中“公益訴訟檢察建議”的表意不明。五分法”中存在“公益訴訟檢察建議”這一表述,一方面可以將其解釋為橫跨民事公益訴訟案件及行政公益訴訟案件的檢察建議。依據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起的公益訴訟案件包括民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件兩種。檢察建議作為一項靈活的行使職權(quán)手段,在民事公益訴訟案件中同樣存在。2009年最高檢工作報告中即提及過“對造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失等涉及公共利益的民事案件,通過檢察建議督促有關(guān)單位及時提起訴訟”。另一方面,可以將其理解為“行政公益訴訟檢察建議”。即根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條及《規(guī)定》第10條的表述,這里規(guī)定的公益訴訟檢察建議實則僅指行政公益訴訟訴前檢察建議。有學(xué)者基于此建議將《規(guī)定》中“公益訴訟檢察建議”的表述修改為“行政公益訴訟檢察建議”[13]。

除了上文所述的內(nèi)涵不明外,倘若將第5條的“公益訴訟檢察建議”理解成廣義上的檢察建議,恐還有其他不妥之處,即忽視了行政公益訴訟與民事公益訴訟中檢察建議存在的實質(zhì)性差別。在民事公益訴訟中,檢察建議不是法定的訴前程序。檢察建議作為行政公益訴訟的訴前程序,體現(xiàn)尊重行政首次判斷權(quán),符合行政訴訟“窮盡所有救濟(jì)”原則,能夠最大程度上激活行政機(jī)關(guān)自我糾錯的積極性,更有利于行政機(jī)關(guān)依法行政[14]。同時,行政公益訴訟常常不是一個問題,檢察建議制度通常能夠達(dá)成“治理一片”的效果,從根本上解決問題。綜上,作為行政公益訴訟訴前程序的檢察建議與民事公益訴訟中可能存在的檢察建議在制發(fā)對象、制發(fā)程序、制發(fā)目的上均存在不同,作為訴前程序的行政公益訴訟檢察建議要特別考慮與后期行政公益訴訟請求相銜接,不宜將兩者簡單歸為同一類。

《規(guī)定》中“糾正違法檢察建議”的分類或欠科學(xué)性?！兑?guī)定》第9條規(guī)定了糾正違法檢察建議的三種具體適用場景。然而,糾正違法檢察建議在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督中存在較明顯不同。對于刑事個案中的具體違法問題,采取的是糾正違法的方式,只有當(dāng)存在普遍性、傾向性的違法問題時,才選擇制發(fā)檢察建議[7]。實踐中,受各類復(fù)雜原因影響,糾正違法、檢察建議、檢察意見存在一定混用和重合。譬如,為了減輕對抗性,檢察機(jī)關(guān)對偵查和審判活動中的個案違法行為往往也采用了檢察建議的方式[15]。而在民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督中,無論是個案還是類案,均以檢察建議的方式進(jìn)行糾正?；诜ㄖ刃虻囊恢滦砸?同一概念在不同部門法之間仍需具有貫通性。糾正違法檢察建議在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督活動中存在明顯差異,可能會導(dǎo)致適用混亂,不便于檢察工作開展。

(二)分類的周延性欠缺

《規(guī)定》“五分法”在分類上是欠周延性的。一方面,列舉的各檢察建議類型之間存在重合的可能性,難以清晰明確界定,同時,現(xiàn)“五分法”的類型化標(biāo)準(zhǔn)并不是一致的;另一方面,其他檢察建議為何不明確列舉,為何選擇列舉再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議,這一邏輯也有待梳理。

首先,部分檢察建議類型之間是以檢察建議制發(fā)業(yè)務(wù)部門和制發(fā)階段來劃分。糾正違法檢察建議與公益訴訟檢察建議的劃分從《規(guī)定》上來理解,就是以業(yè)務(wù)部門及業(yè)務(wù)所處階段為基礎(chǔ)劃分的。否則,從語義出發(fā),糾正違法檢察建議恐會涵蓋公益訴訟檢察建議——從實質(zhì)意義上說,公益訴訟檢察建議針對的是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的情形,同樣是廣義上的糾正違法檢察建議。有學(xué)者進(jìn)而指出這一分類存在現(xiàn)實性難題,即各檢察部門的監(jiān)督業(yè)務(wù)可能存在階段性重疊。譬如,實務(wù)中已有混淆行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和行政公益訴訟監(jiān)督邊界的情況,對行政公益訴訟領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的不作為行為制發(fā)執(zhí)行監(jiān)督檢察建議[16]。除現(xiàn)有法律層面對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督缺乏統(tǒng)一規(guī)范指引外,原因可能在于行政檢察部門與公益訴訟部門的業(yè)務(wù)耦合。行政檢察部門要對行政執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督,同時公益訴訟檢察部門監(jiān)督行政機(jī)關(guān)時,若行政行為未執(zhí)行也需要對未進(jìn)入或已經(jīng)進(jìn)入司法程序的執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督,兩者在行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督上就有可能“撞車”[11]。

部分檢察建議類型劃分又以實質(zhì)內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn),如社會治理檢察建議。社會治理檢察建議在《規(guī)定》中首次出現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門均能制發(fā)。由于社會治理本身的內(nèi)涵較寬泛,加之還未有法律法規(guī)的明確規(guī)定,這種以實質(zhì)內(nèi)容作為劃分標(biāo)準(zhǔn)的檢察建議就有可能與以其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的檢察建議類型存在一定交叉[17]。進(jìn)一步說,《規(guī)定》第9條、第10條雖然已經(jīng)對糾正違法檢察建議和公益訴訟檢察建議的適用范圍作出了規(guī)定,但對比第11條社會治理檢察建議的具體適用范圍,不難發(fā)現(xiàn)其互相之間可能存在重疊之處,有學(xué)者甚至提出公益訴訟檢察建議屬于特別類型的社會治理檢察建議[18]。

另外,《規(guī)定》在選擇明示列舉的四類檢察建議時亦欠科學(xué)性?！兑?guī)定》第5條列舉了四種具體的檢察建議類型,第5項則是兜底條款。其后第二章適用范圍中,對四種具體檢察建議類型的適用作出了詳細(xì)規(guī)定?！兑?guī)定》這樣的布局,顯然是認(rèn)為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議是最具代表性的檢察建議,這些明示列舉發(fā)揮著“例示”作用[19]。然而,檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使職能時的靈活手段,貫穿于其履職全過程,細(xì)究實踐中已出現(xiàn)的檢察建議,《規(guī)定》選擇明示列舉時亦欠合理性。例如,提出實體性處理意見的量刑規(guī)范化建議(1)量刑建議是否屬于檢察建議存在一定爭議。本文認(rèn)為,依據(jù)《人民檢察院組織法》對檢察院職權(quán)的定義,人民檢察院在行使法定職權(quán)時運(yùn)用建議手段的,即可以理解為廣義上的檢察建議,量刑建議因此屬于廣義上的檢察建議。,其重要性不言而喻,倘若以制發(fā)數(shù)量作為衡量“主要”的因素,量刑建議緣何不作為檢察建議的主要類型?再以程序型檢察建議舉例,民事訴訟中,檢察機(jī)關(guān)除了可以在訴訟進(jìn)行過程中、執(zhí)行程序中提出糾正違法檢察建議外,在訴訟開始前,還可以提出支持起訴、督促起訴檢察建議,若以階段作為劃分標(biāo)準(zhǔn),為何不予以明示列舉?

(三)構(gòu)造的規(guī)范性不足

社會治理檢察建議的制發(fā)對象、適用范圍、適用情形廣泛,加之社會治理內(nèi)涵的復(fù)雜性與寬泛性,幾乎能夠成為檢察建議的“開放性口袋”。然而,被統(tǒng)歸為社會治理檢察建議的各種檢察建議內(nèi)部也存在諸如適用情形、程序步驟和落實方式上的區(qū)別化需求。以合規(guī)檢察建議為例,其內(nèi)容多元,提出時間較為靈活——在審查批捕、審查起訴、作出不起訴時甚至在提起公訴后均可提出[20],將其統(tǒng)一歸類為社會治理檢察建議不利于開展制度保障。在刑事合規(guī)改革試點(diǎn)過程中,檢察機(jī)關(guān)積極探索工作方式,改變檢察建議后置性的做法,將檢察建議的落實情況作為適用相對不起訴的前提條件[21]。然而,除了這種新型的“前置型刑事合規(guī)不起訴檢察建議”,還存在“后置型檢察建議”。即檢察建議在作出不起訴決定的同時或之后作出,此時的檢察建議不直接與案件處理結(jié)果掛鉤,刑事訴訟程序終結(jié),合規(guī)建設(shè)的效果已無法對不起訴決定產(chǎn)生影響[22]。顯然,這兩類檢察建議的效力、對于案件流程所起到的效果存在不同?；诖?兩者在檢察建議書的內(nèi)容、落實機(jī)制等方面應(yīng)區(qū)別設(shè)置?！扒爸眯蜋z察建議”除具體的合規(guī)計劃外,還應(yīng)充分說明法律依據(jù)及檢察建議履行與否的效果,并盡可能與后續(xù)程序相銜接。此外,前置型檢察建議恐不宜適用《規(guī)定》中的期限規(guī)定?！兑?guī)定》設(shè)置的回復(fù)和處理期限為2個月,可能無法充分反映企業(yè)合規(guī)計劃的實施情況以作出繼續(xù)追訴與否的判斷,或可適當(dāng)延長。綜上,將不同的合規(guī)檢察建議統(tǒng)歸于社會治理檢察建議,忽視其中的內(nèi)部差異,不利于檢察建議工作開展。

另外,在目前檢察建議“分散立法+專門《規(guī)定》”的模式下,規(guī)范體系內(nèi)部存在不協(xié)同之處?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》及《行政訴訟法》規(guī)定的檢察院提出再審檢察建議的情形存在不一致,前者包括6種情形,后者包括8種情形,可見在行政訴訟法及民事訴訟法的規(guī)定中,抗訴與制發(fā)再審檢察建議的情形是一致的,而兩部訴訟監(jiān)督規(guī)則中卻基于工作實際進(jìn)行了區(qū)分。對于這種不一致,《規(guī)定》未予以回應(yīng),實踐中這樣的規(guī)范沖突不免引起工作混亂。

三、檢察建議行使類型的功能性重塑

類型化是規(guī)范體系構(gòu)建的基石,科學(xué)的分類有利于構(gòu)建起科學(xué)的規(guī)范體系。本文聚焦檢察權(quán)的運(yùn)行模式,推導(dǎo)出檢察權(quán)的運(yùn)行品格(角色),繼而形成檢察建議的運(yùn)行模型,依據(jù)不同的檢察權(quán)角色匹配不同運(yùn)行用語(檢察建議的內(nèi)容與形式)和傳播路徑(檢察建議發(fā)揮作用的方式)。在特別建議權(quán)之外,新分類模式將檢察建議分為閉合型檢察建議(指有后續(xù)實體處分權(quán)作為保障的檢察建議,能夠在法律手段構(gòu)成的圓環(huán)中閉合)與開放型檢察建議(指沒有后續(xù)實體處分權(quán)作為保障的檢察建議,向其他主體開放以利益協(xié)同機(jī)制發(fā)生作用)。前者依循管理進(jìn)路,重法律性,注重與“后手”相銜接,借力實體性處分權(quán)以獲得程序性剛性;后者受治理思維主導(dǎo),重說理性,挖掘共同利益促進(jìn)共同目標(biāo)的達(dá)成,依靠充分的協(xié)商對話以推進(jìn)檢察建議的落實。如圖1所示。

圖1 檢察權(quán)運(yùn)行模式下檢察建議新分類的產(chǎn)生

(一)《規(guī)定》的規(guī)范效力檢討

在闡釋新的分類模式之前,檢察建議制度化構(gòu)建首先需要從規(guī)范的效力層面予以加強(qiáng)。一方面,檢察建議的辦理機(jī)制、方式方法、程序等并不完全屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范的范疇,以內(nèi)部工作規(guī)定規(guī)范闕如效力。例如,《規(guī)定》第19條細(xì)化了被建議對象的回復(fù)義務(wù),明確要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內(nèi)作出相應(yīng)處理,而《規(guī)定》給被建議對象創(chuàng)設(shè)義務(wù)本身就存在正當(dāng)性疑問[23];另一方面,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)屬于法律保留事項,除法律外其余的規(guī)定無權(quán)創(chuàng)設(shè)?！兑?guī)定》是最高人民檢察院制定的,偏向于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)定,甚至不屬于司法解釋[24],自然無權(quán)創(chuàng)設(shè)檢察機(jī)關(guān)職權(quán),以《規(guī)定》賦予社會治理檢察建議和其他檢察建議來調(diào)查核實權(quán)恐有悖法律保留?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)時,可以進(jìn)行調(diào)查核實。第20條明確列舉了檢察機(jī)關(guān)的七項職權(quán),并以“法律規(guī)定的其他職權(quán)”作為兜底條款。依據(jù)立法法,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)屬于法律保留的事項,除全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律外,其余規(guī)定均無權(quán)創(chuàng)設(shè)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。目前的法律中未見檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的明確規(guī)定,因此檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會治理類檢察建議時行使調(diào)查核實權(quán)缺乏明確法律依據(jù),《規(guī)定》第13條、第14條對調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定仍需效力補(bǔ)強(qiáng)[18]。

(二)通過功能性分權(quán)重塑檢察建議類型

檢察權(quán)運(yùn)行邏輯分為外部體系邏輯和內(nèi)部的組織架構(gòu)邏輯,在運(yùn)行邏輯下生成了檢察權(quán)的運(yùn)行品格,檢察權(quán)運(yùn)行品格決定了檢察權(quán)的運(yùn)行用語及傳播邏輯[25]。首先,體系目標(biāo)和體系理念塑造了檢察權(quán)的實際運(yùn)行模式。自20世紀(jì)90年代以來,治理概念很快傳播到社會的各個層面,多元主體參與、多種機(jī)制運(yùn)作構(gòu)成治理的兩大基本特征[26]。從“管理”到“治理”是我國執(zhí)政理念的升華,也是我國治國方略的重要轉(zhuǎn)型。我國的“治理”不等同于西方的治理,西方國家基于以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了政治性分權(quán),重心在于對公權(quán)力的提防與警惕。我國特有的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度,則決定了公權(quán)力應(yīng)被賦予運(yùn)作巨大公共資源所必需的公共權(quán)力及責(zé)任。與此同時,立足于我國復(fù)雜的治理條件及廣闊的公共事務(wù),不同于西方三權(quán)分立等政治性分權(quán),統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨公權(quán)力體制、配置于人民代表大會制度下的功能性分工應(yīng)運(yùn)而生。功能性分工強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的溝通與協(xié)調(diào),即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分工,分責(zé)、分權(quán)是為了共同完成復(fù)雜的公共事務(wù)[27]。其中,當(dāng)談到“配合”時,無論是在憲法文本還是黨內(nèi)文件中,檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的分工、配合都是最早出現(xiàn)的[28]。

中國的“治理”是建立在“權(quán)力分工”基礎(chǔ)上的,兩者共同構(gòu)成了檢察權(quán)運(yùn)行的外部體系邏輯。一方面,檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委監(jiān)委、法院等共同作為權(quán)力結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督者而存在,行使監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督的內(nèi)容取決于監(jiān)督體系的需求,監(jiān)督時應(yīng)秉持司法不能替代行政的謙抑立場。在領(lǐng)域上,監(jiān)督者內(nèi)部形成分工,紀(jì)委監(jiān)委專司對“人”監(jiān)督,檢察院著力于對“事”監(jiān)督[29];在方式上,檢察院的監(jiān)督是對法律實施的監(jiān)督,圍繞“公共行政”展開的行政檢察監(jiān)督與圍繞“司法裁判”展開的訴訟監(jiān)督是其中周延且互斥的兩個一級下位概念[30];在角色上,隨著社會快速發(fā)展,公權(quán)力需要不斷為新出現(xiàn)的社會現(xiàn)象提供相應(yīng)的穩(wěn)態(tài)秩序,檢察機(jī)關(guān)基于自身的特性,充當(dāng)著補(bǔ)充監(jiān)督者、主動監(jiān)督者的角色。另一方面,“治理”強(qiáng)調(diào)多主體平等、互動,不再依賴傳統(tǒng)意義上自上而下的威權(quán)統(tǒng)治過程。治理是追求社會發(fā)展和公共利益最大化的過程,各個參與主體在這一過程中會相應(yīng)獲益,治理不再依靠威權(quán),轉(zhuǎn)而依靠整合共同利益來達(dá)成治理目標(biāo)。“治理”思維下檢察權(quán)的運(yùn)行方式不同于其傳統(tǒng)職能,應(yīng)匹配相應(yīng)的“角色”,更新檢察權(quán)的用語及傳播路徑。

綜上,在社會治理的體系理念及功能性分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下,法律監(jiān)督的內(nèi)涵更為廣泛,檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)行也相應(yīng)地呈現(xiàn)為“有梯度的監(jiān)督者”。不同的檢察權(quán)運(yùn)行品格需要適用不同的檢察建議,而不同的檢察建議運(yùn)行機(jī)制不同,完善路徑也自然存在差異。在傳統(tǒng)的威權(quán)管理路徑下,檢察機(jī)關(guān)表現(xiàn)為“剛性監(jiān)督者”,履行判斷型監(jiān)督。這一運(yùn)行品格下,需要匹配“閉合型檢察建議”作為其運(yùn)行用語。換言之,此角色下制發(fā)的檢察建議應(yīng)能夠轉(zhuǎn)化為具有實質(zhì)性法律約束力的其他手段以實現(xiàn)其效果;而在治理理念主導(dǎo)下,檢察機(jī)關(guān)衍生出“柔性監(jiān)督者”的新品格,履行指導(dǎo)型監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為中心之一,平等地與其他主體進(jìn)行溝通交流、對話協(xié)商,以共同利益促成共同目標(biāo),以說理為核心的“開放型檢察建議”成為新的用語及工具。

值得注意的是,閉合型檢察建議與開放型檢察建議因應(yīng)檢察權(quán)的不同功能定位而存在,不宜因后者在表面上顯得“更為柔性”而否認(rèn)其存在的必要性及價值。一方面,這是功能分權(quán)下檢察機(jī)關(guān)的角色所必需的——檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在監(jiān)督體系中發(fā)揮補(bǔ)強(qiáng)作用。以“過期訴”為例,因超過起訴期限,法院對此類行政爭議不予實體審理。此時,由檢察院建立多方協(xié)作機(jī)制,介入糾紛,予以調(diào)處,能夠更好地實現(xiàn)實質(zhì)正義。然而,基于行政行為公定力的價值,檢察院應(yīng)審慎地進(jìn)行利益衡量,借助開放型檢察建議作為運(yùn)行語言,充分引導(dǎo)雙方溝通、化解。另一方面,以缺乏實質(zhì)性法律約束力的“后手”作為保障,并不當(dāng)然意味著開放型檢察建議落彀疲軟。開放型檢察建議以利益機(jī)制推動落實,通過多元主體相互依存、相互制約、相互影響發(fā)生作用。仍以“過期訴”為例,此時爭議雖已超期,但當(dāng)事人的訴求并未消失,行政主體同樣可能不堪其擾。倘若行政主體認(rèn)識到啟動程序比不啟動程序能夠獲得更大利益,自然會主動依職權(quán)撤銷或者改變具有瑕疵的行政行為。

(三)三種檢察建議行使類型的建構(gòu)及完善理路

1.法律規(guī)定的特別建議權(quán)。首先,將有法律特別規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)單獨(dú)列出,此類建議本質(zhì)上屬于司法請求權(quán),與其他檢察建議存在較大差異,量刑建議、民事行政司法裁量檢察建議、變更強(qiáng)制措施的檢察建議、程序選擇建議均為其中的典型范例。一方面,其與下述檢察建議同樣不具備必然的約束力,也屬于“建議”的大范疇。以量刑建議為例,法院要對其進(jìn)行審查,即使是在一般應(yīng)當(dāng)采納量刑建議的認(rèn)罪認(rèn)罰案件中,法院仍然有權(quán)不采納檢察機(jī)關(guān)提出的量刑建議[31]。另一方面,法律規(guī)定的特別建議權(quán)具有自身的獨(dú)特性,其圍繞于公訴職能,內(nèi)容相對固定,價值主要在于追求訴訟效率與司法公平之間的平衡[32],往往是刑罰權(quán)的一種延伸,只是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的一個組成部分。這一類檢察建議主要著力于提出實體性處理意見,優(yōu)化的關(guān)鍵在于提高意見的精準(zhǔn)性、專業(yè)性,正確配置法檢等多方權(quán)力[33]。值得注意的是,即使是在法律規(guī)定的特別建議權(quán)內(nèi)部,檢察機(jī)關(guān)的角色仍然是呈梯度的。例如,在刑事案件繁簡分流機(jī)制逐漸成熟的背景下,檢察機(jī)關(guān)在審前協(xié)商具結(jié)階段居于主導(dǎo)地位,因而基于訴訟效益的考慮,檢察機(jī)關(guān)需要在不妨礙司法機(jī)關(guān)審判權(quán)的基礎(chǔ)上被賦予實質(zhì)的處斷權(quán)。這一角色下,檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的量刑建議與民事行政司法裁量檢察建議存在明顯差異。

2.閉合型檢察建議。閉合型檢察建議的“剛性”倚靠審判機(jī)關(guān)的終局裁判權(quán)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的公職人員處分權(quán)等實體處分權(quán)。后續(xù)程序又可初步分為“強(qiáng)、弱”兩級。“強(qiáng)型后手”指的是不履行檢察建議將必然“喚醒”后續(xù)程序。例如,在行政公益訴訟案件中,行政機(jī)關(guān)倘若不及時回復(fù)檢察建議,或未充分履行檢察建議規(guī)定的義務(wù),勢必將成為行政公益訴訟的被告。“弱型后手”指的是履行檢察建議的情況將成為后續(xù)手段是否啟用的重要參考。例如,前置型刑事合規(guī)不起訴檢察建議,其履行情況將成為是否繼續(xù)起訴的重要因素;再如,再審檢察建議的“柔性監(jiān)督”可能引起后續(xù)抗訴的“剛性監(jiān)督”。在閉合型檢察建議中,檢察建議最后可以歸結(jié)為強(qiáng)制力和懲戒措施,即檢察建議最終得到落實、發(fā)生效果并非難事,更重要的是如何提高檢察建議在整體程序中的效益及價值。一方面,要讓案件盡可能止步于檢察建議階段;另一方面,應(yīng)盡可能使檢察建議與后續(xù)程序相銜接,以避免程序空轉(zhuǎn)。

第一,保持與后續(xù)程序的同向性。這種同向性主要體現(xiàn)為實體性內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)的貫通性。由此,一是可以實現(xiàn)檢察建議效率的最大化,二是能夠借力后續(xù)手段形成檢察建議的現(xiàn)實威懾力。以行政公益訴訟檢察建議為例,當(dāng)檢察建議內(nèi)容與后續(xù)訴訟請求內(nèi)容相貫通時,行政機(jī)關(guān)自然會意識到不履行檢察建議將增加后續(xù)敗訴風(fēng)險,由此倒逼行政機(jī)關(guān)履行檢察建議?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確要求建議內(nèi)容與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接,同時依據(jù)《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》(試行)之規(guī)定,人民檢察院在制發(fā)檢察建議前應(yīng)當(dāng)啟動調(diào)查程序,且取證標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照行政訴訟法的規(guī)定[1]。然而,目前行政公益訴訟自身困囿于行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定缺失、證明責(zé)任分配不明等問題中,這些問題同樣也限制了檢察建議的良性發(fā)展。標(biāo)準(zhǔn)的不確定性,使得各級檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議時對證明程度掌控不一,這一方面不利于后續(xù)訴訟的推進(jìn),另一方面也不利于規(guī)范化檢察建議的形成與完善,有礙于司法的可預(yù)測性及穩(wěn)定性?；谶@些制度建設(shè)上的留白,檢察建議與公益訴訟請求的銜接機(jī)制仍有待完善,其他閉合型檢察建議的銜接機(jī)制更是處于萌芽階段。應(yīng)落實不同檢察建議的具體銜接機(jī)制,包括情形、期限、要求、標(biāo)準(zhǔn)等方面的要求。

第二,賦予充分的調(diào)查核實權(quán)。對于閉合型檢察建議來說,其處于整體程序的首環(huán),作為基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),它的調(diào)查核實權(quán)行使越理想,后續(xù)環(huán)節(jié)案件辦理難度就越小[34],也能夠更大程度上提高程序運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。如前文所述,調(diào)查核實權(quán)需附著于檢察機(jī)關(guān)行使法律規(guī)定的職權(quán)的過程中,現(xiàn)有《規(guī)定》對檢察建議調(diào)查核實權(quán)的統(tǒng)一授予恐抵牾法律保留的原則,需要在更高層次的立法中解決這一問題。同時,在分散立法中,強(qiáng)化各類具體檢察建議所需的調(diào)查核實權(quán)的特殊性,規(guī)范調(diào)查核實的適用條件、適用對象、法律效果以及權(quán)利救濟(jì)等。值得注意的是,賦予調(diào)查核實權(quán)并不意味著必然啟動調(diào)查核實程序來專門立項辦理,需要開展調(diào)查核實的事項主要是重大違法事項以及少部分事實不清的一般違法事項,對于閱卷或者對現(xiàn)有材料審查就可以直接發(fā)現(xiàn)并獲取證據(jù)的,無需啟動調(diào)查核實程序[35]。

第三,謹(jǐn)慎適用中性化勸誡。閉合型檢察建議不能偏離具體案件或情形泛泛而談行業(yè)監(jiān)管,針對性是閉合型檢察建議的基本要求。閉合型檢察建議應(yīng)當(dāng)以明確的法律規(guī)范作為檢察建議的基礎(chǔ),謹(jǐn)慎適用中性化勸誡。閉合型檢察建議以后續(xù)程序作為后手,檢察機(jī)關(guān)與檢察建議的對象之間往往會形成明確的法律關(guān)系,例如,公益訴訟中將形成訴權(quán)主體與被告的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在檢察建議中的主張、改進(jìn)措施本身應(yīng)當(dāng)是剛性的,并不是一種單純的“建議”,而是基于具體法律規(guī)范的、具有法律上約束力的一種引導(dǎo)[36]。必要時,檢察建議的內(nèi)容可以附加對類案或同一領(lǐng)域更為原則性的建議,但是不能脫離具體情形僅提出概括性建議[37]。

3.開放型檢察建議。開放型檢察建議中“建議”又回歸至其語義本身,指的是缺乏后續(xù)程序、難以借力產(chǎn)生執(zhí)行力的情況。這一類型檢察建議通過利益機(jī)制發(fā)揮作用,應(yīng)最大程度上找尋多元主體間的共同利益,以利益最大化促成檢察建議目標(biāo)。

第一,檢察機(jī)關(guān)行使開放型檢察建議時以“協(xié)助促進(jìn)”為基本角色。功能分權(quán)視角下,檢察機(jī)關(guān)不能代行行政機(jī)關(guān)的職權(quán),檢察建議要尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)。對其他單位提出檢察建議時也是類似的,檢察監(jiān)督不應(yīng)面面俱到,切忌“對專業(yè)的人提出不專業(yè)的意見”,應(yīng)恪守“適度謙抑”的角色定位。在開放型檢察建議制定的場域,可以將檢察機(jī)關(guān)理解為“溝通平臺主導(dǎo)者”,檢察機(jī)關(guān)與檢察建議的對象并不是簡單的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,檢察機(jī)關(guān)作出的并非終局性判斷,應(yīng)不再固守傳統(tǒng)管理范式下“建議——接收——回復(fù)”的單線路[23],而將檢察建議作為溝通對話的起點(diǎn)。

第二,以靈活性、說理性構(gòu)成運(yùn)行用語。開放型檢察建議借助利益機(jī)制發(fā)揮作用,除充分引入利益相關(guān)方之外,還需提升表達(dá)的質(zhì)效。利益機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于利益主體對相關(guān)利益的充分掌握,說理性是開放型檢察建議的靈魂。同時,開放型檢察建議的內(nèi)容不直接與后續(xù)程序相銜接,相較閉合型檢察建議可有更大的靈活性,可適當(dāng)使用中性化勸誡,并可適當(dāng)輔以政策說明以加強(qiáng)說理,追求政治效果、社會效果與法律效果的統(tǒng)一[38]。

第三,以實質(zhì)性協(xié)同共治推進(jìn)執(zhí)行。社會治理是多元主體共建共治共享的過程,檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的開放型檢察建議應(yīng)借力于多機(jī)關(guān)協(xié)同共治,以保證其執(zhí)行力?！兑?guī)定》中已初步確立檢察建議的抄送、報告機(jī)制,意在借力于黨委、人大、政府等的力量以增強(qiáng)檢察建議的執(zhí)行力。然而,究竟哪些事項屬于重大事項,判斷時具有較大的主觀隨意性。同時,《規(guī)定》未明確判斷主體,若交由各級人民檢察院自行決定,如何確保全國性統(tǒng)一;若交由最高人民檢察院統(tǒng)一確定,是否有可能性?再者,抄送黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)后,后續(xù)應(yīng)如何處置。囿于上述不明之處,現(xiàn)實中檢察建議的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制難以落實。上述制度闕失根源于“檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檢察建議”的思維定式,檢察機(jī)關(guān)首先要完成思維轉(zhuǎn)型,將自身的作用定位為“主導(dǎo)、牽頭”作用,真正意義上聯(lián)合各機(jī)關(guān)、單位,甚至借力媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等作用。其次,績效考核機(jī)制是實質(zhì)性協(xié)同共治的重要抓手,可將行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門檢察建議的回復(fù)落實情況納入績效考核體系,檢察機(jī)關(guān)參與考核工作的具體實施。最后,應(yīng)通過制度化方式實現(xiàn)檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)。以人大監(jiān)督為例,可以推動建立人大執(zhí)法檢查與檢察建議落實的聯(lián)動機(jī)制,形成檢察建議的雙向報告機(jī)制[39]。