國家語言元治理的內(nèi)涵、模型及價值取向

高 偉， 李 薇

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008；2.哈爾濱體育學(xué)院 體育人文社會學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008）

2013 年黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，2019 年黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2022 年黨的二十大報告指出，到2035 年我國發(fā)展的總體目標(biāo)之一是基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全過程人民民主制度更加健全，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。由此可見，國家執(zhí)政范式正從傳統(tǒng)的管理轉(zhuǎn)向治理，要求制度保障、法制健全、民主參與、協(xié)商互動。國家的語言生活隸屬于國家行政管轄范疇，語言治理是國家治理體系中的重要組成部分，國家語言治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)，也對其起著至關(guān)重要的推動作用，因而，國家語言治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已成為迫切需求。由語言規(guī)劃、語言管理和語言治理發(fā)展而來并與元治理理論相結(jié)合的國家語言元治理是解決語言治理失靈的有效方案，成為推動國家語言治理現(xiàn)代化的重要利器。本文基于元治理理論，依據(jù)Cooper“八問方案”中的5個變量深入探討國家語言元治理的內(nèi)涵，構(gòu)建國家語言元治理模型，并探討國家語言元治理的價值取向，彌補(bǔ)對國家語言治理活動本身特點(diǎn)、規(guī)律、理念、方式及效率研究的不足。

一、國家語言元治理的嬗變背景與內(nèi)涵特征

（一）國家語言元治理的嬗變背景

國家語言元治理的嬗變具有多向度性，其概念化過程與語言規(guī)劃、語言管理、語言治理的發(fā)展密不可分。學(xué)術(shù)界關(guān)于語言規(guī)劃（Haugen[1]，Cooper[2]，Kaplan 和Baldauf[3]）、語言管理（Neustupny[4]，Spolsky[5]）、語言治理（Loughlin 和 Williams[6]，Walsh[7]，沈騎[8]）等相關(guān)研究成果較為豐碩。然而，在治理主體、治理過程、治理方式等方面仍存在諸多問題，語言規(guī)劃與語言管理過度強(qiáng)調(diào)自上而下的單向控制，語言治理則過度強(qiáng)調(diào)治理主體間的民主化。

二戰(zhàn)之后，不少新興發(fā)展中國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中遭遇到了不同語言給人們帶來的思想溝通、文化交流、信息傳遞與知識傳播等一系列障礙[9]，為了解決這些障礙，同時也為了適應(yīng)民族解放、國家獨(dú)立的需求，語言規(guī)劃研究于二戰(zhàn)之后開始興起。Kaplan 和 Baldauf將語言規(guī)劃定義為一項(xiàng)活動，最明顯的是由政府進(jìn)行的活動，旨在促進(jìn)一些語言社區(qū)的語言系統(tǒng)性變化[3]。語言規(guī)劃主要是指政府或社會權(quán)威為了解決語言問題，有目的地、自上而下地對語言進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整的活動，可分為本體規(guī)劃、地位規(guī)劃、習(xí)得規(guī)劃和聲望規(guī)劃?！罢Z言規(guī)劃關(guān)注的主要是其對象和內(nèi)容，而對規(guī)劃的過程（即規(guī)劃活動本身的特點(diǎn)和規(guī)律）較少關(guān)注。”[10]從國家層面的角度觀察，科學(xué)全面的語言規(guī)劃不應(yīng)缺乏對規(guī)劃過程的研究，這樣才能更高效地解決國家語言問題，實(shí)現(xiàn)國家語言治理現(xiàn)代化。

語言管理研究于20世紀(jì)70年代興起，盡管肇始于傳統(tǒng)的語言規(guī)劃研究，但二者之間卻存有一定的差異性。語言管理試圖解釋語言問題在人們使用語言的過程中是如何出現(xiàn)的，通常被描述為在某些領(lǐng)域選擇一種語言或一種語言變體的行為，例如家庭、學(xué)校、大學(xué)、社區(qū)、宗教機(jī)構(gòu)、工作場所、公共媒體或政府等領(lǐng)域，可以從微觀層面（家庭）、中觀層面（社區(qū)）或宏觀層面（國家或自治區(qū)）進(jìn)行分析。語言規(guī)劃和語言管理均側(cè)重權(quán)威人物或機(jī)構(gòu)自上而下地對語言社區(qū)成員的語言行為進(jìn)行明確、強(qiáng)制性的單向控制，缺乏廣泛的民主式參與和協(xié)商互動。但是，隨著社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化及細(xì)分化、利益沖突與價值多元化等，語言問題的解決需要多元主體共同參與，需要群策群力，語言規(guī)劃和語言管理變得更加困難。因此，學(xué)者們基于20世紀(jì)80年代興起的治理理論提出了語言治理理論。

語言治理更加強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，可以是政府、社區(qū)、社會組織、企業(yè)、公司、學(xué)校、家庭乃至個體，注重不同利益主體參與政策制定、實(shí)施和監(jiān)督的重要性，并強(qiáng)調(diào)治理方式民主化和治理過程協(xié)商互動化，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。語言治理體現(xiàn)了民眾希望在沒有國家強(qiáng)制力量控制的情況下追求共同的語言治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商解決語言問題的美好愿望。然而，在這種“去政府中心化”的多中心語言治理中，往往因?yàn)檎Z言治理主體間的利益沖突或觀點(diǎn)分歧，在民主協(xié)商過程中很難達(dá)成共同的語言治理目標(biāo)，進(jìn)而造成語言治理效率低下，甚至失靈?！罢Z言政策理論盡管出現(xiàn)從語言規(guī)劃向語言治理轉(zhuǎn)變的趨勢，倡導(dǎo)多元治理主體和上下互動的治理模式，但其理論建構(gòu)尚需進(jìn)一步深入和完善?！盵11]為了實(shí)現(xiàn)國家語言治理現(xiàn)代化，避免語言治理失靈，“國家語言元治理”這一術(shù)語構(gòu)想便應(yīng)運(yùn)而生。國家或政府應(yīng)承擔(dān)起主導(dǎo)作用，承擔(dān)國家語言元治理者的角色，為語言治理提供良好的制度環(huán)境和價值引導(dǎo)。

（二）國家語言元治理的內(nèi)涵特征

1.國家語言元治理的基本內(nèi)涵

“元治理（meta-governance）”一詞最早由英國學(xué)者Jessop 在1997年提出，并于1999年引入中國。元治理的實(shí)證研究始于2001 年Rutherford 發(fā)表的一篇文章，文章分析了安大略省當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌鑫瘑T會的發(fā)展，加拿大成為國家主導(dǎo)元治理的一種形式[12]。元治理是指治理的治理（governance of governance），追求科層制治理、市場化治理和網(wǎng)絡(luò)化治理之間的相互協(xié)調(diào)，被視為防止治理失靈的應(yīng)對策略[13]。元治理的內(nèi)涵關(guān)涉兩個維度，一是制度設(shè)計(jì)，通過提供各種制度，促使各方相互依存；二是戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建共同的治理目標(biāo)，推動治理模式的更新與進(jìn)化[14]。元治理的行使者稱為元治理者。元治理可以由任何智慧的參與者來行使——公共部門或私人，也就是說元治理者既可以是私人，也可以是公共部門，甚至可以是組織結(jié)構(gòu)力量，比如文化。然而，國家首先要承擔(dān)起元治理的角色，“治理為了運(yùn)行更加有效率需要一些基本管制，國家是最合適的協(xié)調(diào)人、制度的設(shè)計(jì)者、整合者”[15]。

鑒于前輩學(xué)者對語言治理、元治理等相關(guān)研究，本文認(rèn)為國家語言元治理是指為了避免國家語言治理失靈，國家或政府成為國家語言治理的核心主體，在其良好的制度安排及價值引導(dǎo)下，形成多元治理主體目標(biāo)一致、民主參與、協(xié)商合作、互動互塑、互利互惠的國家語言治理網(wǎng)絡(luò)和治理機(jī)制，積極推進(jìn)共建共治共享良性互動的國家語言治理格局。國家語言元治理沒有語言管理或語言規(guī)劃那般過多的剛性控制，更側(cè)重柔性的間接控制，也沒有語言治理那般過度的民主化，而是確立了國家或政府是語言元治理的唯一核心主體，負(fù)責(zé)提出遠(yuǎn)景設(shè)想，統(tǒng)一語言治理目標(biāo)，引導(dǎo)語言治理流程，確保語言治理的一致性、有效性和穩(wěn)定性?？梢姡瑖艺Z言元治理理論堅(jiān)持語言治理基本理念，主張多元主體參與、全方位民主互動互塑、協(xié)商合作、互利互惠的基本觀點(diǎn)，同時強(qiáng)調(diào)國家或政府在語言治理中的核心作用，彌補(bǔ)了多中心治理模式的不足，既堅(jiān)持剛性管控，又不缺乏柔性控制，既強(qiáng)調(diào)民主，又不缺乏引導(dǎo)。

2.國家語言元治理的層面特征

Gjaltema 等人概括了四種理想的元治理模型，即網(wǎng)絡(luò)元治理（network meta-governance）、多層次元治理（multilevel meta-governance）、多重性元治理（meta-governance of multiplicity）和模式元治理（metagovernance of modes），其中最常見的理想類型是網(wǎng)絡(luò)元治理，一個元治理者治理著一個由來自多個領(lǐng)域的參與者組成的治理網(wǎng)絡(luò)，如圖1 所示[12]。然而，國家語言元治理者具有兩項(xiàng)職責(zé)，一方面要直接領(lǐng)導(dǎo)語言治理網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、監(jiān)控、評估和改進(jìn)國家語言治理網(wǎng)絡(luò)，為國家語言治理流程依法提供穩(wěn)定的制度環(huán)境；另一方面又要與其他的語言治理主體構(gòu)成治理網(wǎng)絡(luò)，共同參與到語言治理之中，如圖2 所示?？梢姡瑖艺Z言元治理包含兩個治理層面，一是治理由語言治理主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，即網(wǎng)絡(luò)治理，二是治理語言，解決語言問題，即語言治理，網(wǎng)絡(luò)治理為語言治理提供了良好的制度環(huán)境和保障。

二、國家語言元治理的模型

Cooper 借鑒市場營銷學(xué)、革新管理學(xué)、決策論和權(quán)力論，將語言政策和規(guī)劃定義為一種描述性活動，提出了一個用于分析語言規(guī)劃行為的解釋性框架，即“八問方案”?！鞍藛柗桨浮笔侵笍陌藗€方面分析語言規(guī)劃活動，即什么行動者試圖影響什么人的什么行為，在何種條件下，為了什么目的，通過什么方式，經(jīng)過什么決策過程，產(chǎn)生了什么效果[2]98?！鞍藛柗桨浮敝械? 個變量利于多角度地了解語言規(guī)劃行為，是語言政策與規(guī)劃需要解決的重要問題。結(jié)合Cooper 的8 個變量及語言治理自身的特點(diǎn)，細(xì)化出國家語言元治理的5 個關(guān)鍵要素，即治理主體、治理方式、治理對象、治理內(nèi)容和治理目的，基于5 個要素和國家語言元治理的兩個治理層面，國家語言元治理的概念化模型如圖3所示。

圖 3 國家語言元治理概念化模型

（一）國家語言元治理的主體及方式

在網(wǎng)絡(luò)治理層面，治理主體是國家或政府，即國家語言元治理者。“元治理偏好柔和間接的控制，多使用軟法、協(xié)調(diào)、獎勵、激勵、誘導(dǎo)、敦促、規(guī)勸、績效管理、制定規(guī)則、意識形態(tài)灌輸、獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)和優(yōu)先次序的設(shè)定等非直接的柔和的影響方式?！盵15]因此，國家語言元治理者主要以法治和柔性的方式治理語言治理主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，依法負(fù)責(zé)組織、策劃語言治理活動，以獎勵、激勵、績效等手段最廣泛地凝聚各類語言治理主體并最大限度地調(diào)動其參與語言治理的積極性，以協(xié)商和規(guī)勸的方式明確各語言治理主體的權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)各語言治理主體的關(guān)系、整合多元語言價值觀、制定語言治理流程的制度規(guī)范、統(tǒng)籌及配置各類語言治理資源，依靠獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督語言治理主體的治理行為、評估語言治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效果等，并通過時間管理、信任建構(gòu)以及組織持續(xù)的反思和學(xué)習(xí)等一系列活動方式，積極提升國家語言治理效益。

在語言治理層面，治理主體是指來自不同領(lǐng)域、具有不同利益的各類語言治理行為者，包括國家或政府、社區(qū)、社會組織或團(tuán)體、企業(yè)、公司、學(xué)校、家庭、個體等，呈現(xiàn)多元性。語言治理主體通過顯性或隱性的方式對語言進(jìn)行治理。顯性的方式是指語言政策在文件或立法中明確表述；而隱性的方式是指語言政策并沒有明確表述，但事實(shí)上在實(shí)踐中對人們的語言行為仍具有社會約束力。顯性的語言治理是指語言治理主體通過明確的語言政策或規(guī)則治理語言，如跨國公司明確要求將某一種語言作為公司的工作語言；隱性的語言治理是指沒有明確的語言政策或規(guī)則，通過隱性的方式（如文化、風(fēng)尚）對語言進(jìn)行治理。

可見，在國家語言元治理中，元治理者治理由語言治理主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，并與語言治理主體共同治理語言，實(shí)為“一核多元”的語言治理方式。國家語言元治理者是核心，一方面，負(fù)責(zé)組織語言治理主體構(gòu)成語言治理網(wǎng)絡(luò)，并為語言治理網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行提供制度保障和價值引導(dǎo)；另一方面，參與語言治理活動，負(fù)責(zé)制定語言治理的總體方針，提出遠(yuǎn)景任務(wù)，擬定戰(zhàn)略規(guī)劃。多元治理主體是語言治理的關(guān)鍵力量，是解決語言問題的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在政府引導(dǎo)和法律保障下，結(jié)合國家戰(zhàn)略、社會發(fā)展或自身需求等設(shè)計(jì)語言治理目標(biāo)，全方位參與語言治理全過程。多元主體積極參與，全方位民主式協(xié)商、互動互塑及合作解決語言問題的語言治理方式凸顯了公共價值聚合作用下語言治理主體的協(xié)同生產(chǎn)力。例如中國政府的語言文字機(jī)構(gòu)是語言元治理者，分為國家級和地方級，國家級是指下屬教育部的國家語言文字工作委員會，簡稱國家語委，負(fù)責(zé)擬定國家語言文字工作的方針、政策，制訂語言文字工作中長期規(guī)劃，制訂漢語和少數(shù)民族語言文字規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)并組織協(xié)調(diào)監(jiān)督檢查，指導(dǎo)推廣普通話工作和普通話師資培訓(xùn)工作。地方級是指各省/區(qū)/直轄市級語言文字機(jī)構(gòu)、地/市級語言文字機(jī)構(gòu)、縣級語言文字機(jī)構(gòu)。這些語言文字機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家或政府作為語言元治理者的職責(zé)，建構(gòu)國家語言治理的制度環(huán)境，并通過組建高層智囊團(tuán)、與高校或研究機(jī)構(gòu)專家合作等方式建立國家語言治理網(wǎng)絡(luò)，又參與到國家語言治理之中，和語言治理主體以顯性或隱性的治理方式共同解決語言問題。

（二）國家語言元治理的對象、內(nèi)容及目的

在網(wǎng)絡(luò)治理層面，治理的對象是構(gòu)成語言治理網(wǎng)絡(luò)的語言治理主體。治理內(nèi)容是語言治理網(wǎng)絡(luò)中存在的各種問題，包括語言治理主體間的利益沖突、資源配備不均、權(quán)責(zé)不清等。治理的目的是解決語言治理失靈，形成制度良好的語言治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息透明、法制健全、權(quán)責(zé)明確、公平正義、民主參與、高效穩(wěn)定的善治效果，最大限度地增進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理效益。語言治理失靈主要是由于語言治理缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)、缺乏制度供給等因素造成的。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)國家或政府僅是參與者，與其他治理主體構(gòu)成平等關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)核心，要求去中心化、去確定性和去結(jié)構(gòu)化，形成以多中心協(xié)同互動為主要特征的治理體系?；诙嘀行闹卫砝碚摰恼Z言治理理論側(cè)重多元主體的協(xié)商互動，忽視國家或政府的引導(dǎo)作用以及良好制度供應(yīng)者的作用。雖然協(xié)商互動式的語言治理模式能夠積極調(diào)動各方面的力量，增強(qiáng)了治理的針對性、合理性、有效性，然而，這種去中心化、去確定性、去結(jié)構(gòu)化的后現(xiàn)代主義傾向增加了多中心語言治理過程中的動態(tài)模糊性，造成各語言治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊及問責(zé)困難。而且，由于多中心語言治理主體間缺乏組織者、協(xié)調(diào)者、核心引導(dǎo)者，缺乏統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)關(guān)系、平衡利益的機(jī)制，當(dāng)語言治理主體之間出現(xiàn)意見分歧時，易于出現(xiàn)多元治理主體的對立和沖突，造成語言治理目標(biāo)難以達(dá)成，而且即使多元主體達(dá)成合作共識，形成統(tǒng)一意見，但所需時間較長，效率低下，治理成本加大。在語言治理的研究范式內(nèi)，中國學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府在語言治理中的主導(dǎo)作用，認(rèn)為“治理理論所倡導(dǎo)的‘主體多元’和‘社會參與’，并不是‘無政府主義’，并不排除政府的權(quán)威，相反強(qiáng)調(diào)政府在社會治理中發(fā)揮好主導(dǎo)作用”[10]。沈騎認(rèn)為：“語言治理是政府與社會為了共同價值，多方互動、參與和合作，共同推動語言的演化和發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會有序發(fā)展的努力與追求，其核心要義是在政府主導(dǎo)下，鼓勵多元參與互動，上下協(xié)調(diào)合作，共同致力于社會語言資源的發(fā)展，構(gòu)建一種‘水平型’發(fā)展的語言規(guī)劃新模式?！盵8]事實(shí)上，上述學(xué)者強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容均屬于語言元治理理論要義，為國家語言元治理的研究夯實(shí)了根基。

在語言治理層面，治理對象是社會中的各類語言使用者，包括組織、機(jī)構(gòu)、家庭或個人等。語言使用者是語言的載體，語言治理實(shí)際上是對語言使用者的治理或約束，“治理語言的過程也是在治理與語言活動密切關(guān)聯(lián)的（語言使用者的）身份認(rèn)同、民族性和經(jīng)濟(jì)關(guān)系”[16]。語言治理的內(nèi)容主要是各類語言問題，包括不同地域、不同領(lǐng)域、不同層面中的各類語言問題或由語言引發(fā)的問題。學(xué)者們從不同角度探討了語言問題的類型和內(nèi)容：（1）人類語言自身演化與發(fā)展中的問題、由語言所引發(fā)的社會語言問題、語言的使用和功能所引發(fā)的社會問題[17]；（2）語言作為一種社會現(xiàn)象在使用過程中產(chǎn)生的問題、語言作為一種資源或工具在社會治理中出現(xiàn)的問題[18]；（3）文字本體問題和語言應(yīng)用問題，文字本體問題是指語言文字各子系統(tǒng)出現(xiàn)的問題，應(yīng)用問題指的是語言文字在使用和應(yīng)用中出現(xiàn)的各類現(xiàn)象和問題[19]?？梢姡Z言治理的內(nèi)容包括語言本體問題、語言地位問題、語言習(xí)得問題、語言聲望問題，以及其他與語言應(yīng)用相關(guān)的問題，如語言服務(wù)、應(yīng)急語言、語言智能、話語權(quán)、語言能力、語言權(quán)利、語言矛盾、語言景觀、語言瀕危、網(wǎng)絡(luò)語言、語言文明、語言歧視、語言認(rèn)同、語言立法、語言扶貧、語言產(chǎn)業(yè)、語言傳播與國際化、語言文字的法治化和信息化等。治理的目的是解決語言問題或由語言引發(fā)的問題，構(gòu)建和諧語言生活。語言問題并不僅僅是語言的問題，對社會生活的各個領(lǐng)域都有直接的影響，語言問題是否能夠妥善解決，關(guān)乎國家安全，社會進(jìn)步，個人全面發(fā)展。和諧的語言生活是衡量先進(jìn)社會的重要指標(biāo)，也是衡量語言治理是否成功的重要參數(shù)。但是，值得注意的是，語言治理所構(gòu)建的和諧語言生活是語言使用者間相互競爭、協(xié)商和讓步的結(jié)果，追求的是在集體利益驅(qū)動下語言使用者間的民主，而并非絕對的平等，由語言引起的不平等是和諧語言生活的常態(tài)。語言引發(fā)的不平等是指語言使用者（個人、集體、組織、機(jī)構(gòu)、國家、國際組織等）因其所掌握的語言數(shù)量、語言地位（如通用語和非通用語）和語言能力的不同而引起社會對其不平等的待遇，表現(xiàn)為語言福利、語言權(quán)利、語言態(tài)度等方面的不平等。語言政策和規(guī)劃也具有不平等性。語言規(guī)劃的動機(jī)之一是為了改變語言交際中的不平等性，但是，語言政策和規(guī)劃下的一部分群體仍會感受到自己所使用的語言遭受到了“不平等”的待遇。劉海濤指出：“也許這世上就沒有旨在消滅‘不平等’的語言政策和語言規(guī)劃，因?yàn)檎Z言政策和語言規(guī)劃的本質(zhì)就是限制人們語言行為的條條框框?！盵20]同樣，語言治理也時刻伴隨著語言不平等，為了防止語言沖突和矛盾，提升解決語言問題的有效性和合理性，語言治理必須兼顧多方利益，以多方協(xié)商、相互讓步為解決語言問題的主要手段，進(jìn)而促進(jìn)語言生活的和諧發(fā)展。

三、國家語言元治理的價值取向

國家語言治理過程中，語言元治理者和治理主體的價值取向是獲得善治的語言治理效益的關(guān)鍵因素。價值取向是指元治理者和治理主體治理語言時應(yīng)堅(jiān)持的價值觀念和基本原則。

（一）語言元治理者的價值取向

在網(wǎng)絡(luò)治理層面，語言元治理者堅(jiān)持的價值取向主要是科層制和民主化相結(jié)合、戰(zhàn)略規(guī)劃與資源配置相結(jié)合、價值引導(dǎo)和制度供應(yīng)相結(jié)合、平衡利益和促商促合相結(jié)合等?？茖又坪兔裰骰嘟Y(jié)合的價值取向是指語言元治理者應(yīng)堅(jiān)持語言治理網(wǎng)絡(luò)需在科層制和民主化的框架內(nèi)運(yùn)行，不應(yīng)存在于絕對民主或絕對科層制的環(huán)境中，不應(yīng)采取科層制和自組織的二元對立的觀點(diǎn)，這樣才能有利于分析政府和治理網(wǎng)絡(luò)之間的真實(shí)關(guān)系。元治理研究者認(rèn)為治理網(wǎng)絡(luò)和協(xié)同治理是在科層制框架中進(jìn)行的，治理網(wǎng)絡(luò)嵌入在科層制框架中，政府有權(quán)批準(zhǔn)和不批準(zhǔn)協(xié)商的結(jié)果，而且治理網(wǎng)絡(luò)及其運(yùn)行的流程通常由政府創(chuàng)建。元治理實(shí)質(zhì)是管理和治理的結(jié)合，是控制和民主的結(jié)合。語言治理網(wǎng)絡(luò)自然也應(yīng)在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行，既擁有對語言治理網(wǎng)絡(luò)開啟、關(guān)閉、另行建制和調(diào)整的權(quán)力，又要廣泛賦予語言治理主體民主權(quán)利，調(diào)動其參與并解決語言問題的積極性，以期在動態(tài)變化中實(shí)現(xiàn)管理和治理的結(jié)合，進(jìn)而促進(jìn)民主和效率的結(jié)合，防止語言治理失靈。戰(zhàn)略規(guī)劃與資源配置相結(jié)合的價值取向是指元治理者以前瞻性的思考能力基于國家戰(zhàn)略和國民實(shí)際需求對語言治理進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃時，要充分考慮語言治理主體的治理需求，統(tǒng)籌、整合以及合理有效配置資金、信息、人力、物力、政策等治理資源，避免信息不對稱和資源浪費(fèi)，積極促進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃與資源配置的有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持平衡利益和促商促合相結(jié)合的價值取向是指在動態(tài)、復(fù)雜、多元主體構(gòu)成的語言治理網(wǎng)絡(luò)中，元治理者應(yīng)平衡多元語言治理主體間的利益，有效解決它們之間的矛盾和分歧，促進(jìn)它們之間的協(xié)商與合作，積極推進(jìn)語言治理目標(biāo)的統(tǒng)一。堅(jiān)持價值引導(dǎo)和制度供應(yīng)相結(jié)合的價值取向是指元治理者下放權(quán)利，并明確語言治理主體的權(quán)責(zé)，側(cè)重通過價值引導(dǎo)和提供穩(wěn)定的制度環(huán)境，間接治理語言，如在委托代理（principal-agency）的框架中，政府作為委托方可以通過價值引導(dǎo)或提供獎勵制度刺激由語言治理主體充任的代理人完成既定目標(biāo)。

（二）語言治理主體的價值取向

Ruiz 介紹了四類語言規(guī)劃的價值取向：語言作為工具（language-as-mean）、語言作為問題（language-as-problem），語言作為權(quán)利（language-as-right）和語言作為資源（language-as-resource），并指出語言資源觀堅(jiān)持人類語言除了蘊(yùn)含工具價值屬性外，還具有文化、政治、經(jīng)濟(jì)和權(quán)利等價值屬性[21]。在語言治理層面，語言治理主體堅(jiān)持的價值取向同樣也主要源于語言的多元資源屬性，即源于語言工具屬性的價值取向、源于語言文化屬性的價值取向、源于語言政治屬性的價值取向、源于語言經(jīng)濟(jì)屬性的價值取向、源于語言系統(tǒng)屬性的價值取向等，語言治理主體應(yīng)基于上述的價值取向形成正確的語言觀，在此基礎(chǔ)上，實(shí)施語言規(guī)劃，制定語言政策，進(jìn)行語言治理。

Tauli把語言看作是一種交流的工具，認(rèn)為語言中的各個組成部分均可以被評價、改變、糾正、規(guī)范、改進(jìn)和取代，并可以從經(jīng)濟(jì)、清晰、冗余等角度對每個組成部分的效能進(jìn)行評估[22]。為了充分發(fā)揮語言作為交流工具的效能，源于語言工具屬性的價值取向是指語言治理主體一方面應(yīng)不斷地加強(qiáng)語言的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和信息化，增加科技含量，發(fā)展語言信息技術(shù)，推進(jìn)語言智能，使語言中的各個組成部分的工具性效能達(dá)到最佳，另一方面擴(kuò)大語言作為溝通工具的服務(wù)領(lǐng)域和對象，例如應(yīng)急語言服務(wù)、老年人語言服務(wù)等，并不斷提高語言服務(wù)的質(zhì)量，改善語言服務(wù)的方式。源于語言文化屬性的價值取向是指語言治理主體應(yīng)堅(jiān)持語言是一種文化資源，堅(jiān)持語言多樣性，積極推動多語制，加強(qiáng)語言保護(hù)，如語言復(fù)興、語言復(fù)活、保護(hù)瀕危語言等，聯(lián)合國教科文組織和我國均對語言保護(hù)做出了巨大貢獻(xiàn)。源于語言政治屬性的價值取向是指語言治理主體一方面應(yīng)堅(jiān)持語言是其使用者的身份象征，并可同化異族異語，能助力國家統(tǒng)一和國際形象的構(gòu)建，在保護(hù)非通用語使用者語言權(quán)利的前提下，在國內(nèi)外大力推廣本國通用語。另一方面語言治理主體應(yīng)堅(jiān)持語言具有重要的戰(zhàn)略價值，語言治理應(yīng)服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略，例如“一帶一路”的語言規(guī)劃、港澳臺的語言規(guī)劃、關(guān)系國家安全的關(guān)鍵語政策、符合依法治國戰(zhàn)略的《國家通用語言文字法》的頒布等。源于語言經(jīng)濟(jì)屬性的價值取向是指語言治理主體堅(jiān)持語言是一種人力資本，可產(chǎn)生成本，也能帶來經(jīng)濟(jì)效益，如中國的語言扶貧政策。語言治理主體應(yīng)積極研發(fā)語言產(chǎn)品，大力推動語言產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，追求語言的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度，最大限度地節(jié)約成本并獲取語言紅利。源于語言系統(tǒng)屬性的價值取向是指語言內(nèi)部各要素，語言間均存在相互影響的關(guān)系，語言治理主體應(yīng)堅(jiān)持語言生態(tài)觀，構(gòu)建語言內(nèi)外部的和諧，實(shí)現(xiàn)和諧語言生活。

四、結(jié) 語

多中心的語言治理雖然能實(shí)現(xiàn)“自下而上”的多方語言訴求，但易出現(xiàn)語言治理主體間的矛盾和沖突，造成語言治理失靈。國家語言元治理通過國家或政府的引導(dǎo)能夠有效地避免語言治理失靈。在國家語言元治理中，國家或政府是元治理者，負(fù)責(zé)語言網(wǎng)絡(luò)治理，即網(wǎng)絡(luò)治理層面，以間接管控為主，形成制度良好的語言治理網(wǎng)絡(luò)，為語言治理提供制度保障和價值引導(dǎo)；同時又與其他的語言治理主體共同治理語言，即語言治理層面，以“一核多元”的方式治理語言，構(gòu)建和諧語言生活及良好的語言生態(tài)環(huán)境。元治理者和多元語言治理主體的價值取向關(guān)乎國家語言元治理的戰(zhàn)略方向，是語言治理能否成功的關(guān)鍵因素。為了實(shí)現(xiàn)國家語言治理能力的現(xiàn)代化，作為國家語言元治理者的國家或政府應(yīng)在正確價值取向的驅(qū)動下，發(fā)揮其能動性，實(shí)現(xiàn)兩個治理層面的善治。但是國家語言元治理易出現(xiàn)管制不足或者過度管制，元治理者應(yīng)側(cè)重柔和的間接控制，追求恰到好處的語言治理藝術(shù)。