當(dāng)代中國地方治理中的議題政治學(xué)
——基于政策注意力視角的分析

燕 陽， 鮮逸峰， 楊竺松a，b，

（清華大學(xué)a.國情研究院，b.國家治理與全球治理研究院，c.公共管理學(xué)院，北京 100084）

一、背景與問題

注意力配置是管理學(xué)研究的核心問題，與企業(yè)相比，政府組織面臨的公共事務(wù)更加復(fù)雜多樣，并且還需要同時(shí)回應(yīng)不同主體的利益訴求，而注意力資源又具有稀缺性，因而探究政策注意力配置的規(guī)律就顯得尤為必要[1]。隨著我國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，各級政府除了要繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要同時(shí)回應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、共同富裕、科技創(chuàng)新能力提升等諸多治理挑戰(zhàn)。因此，政策注意力資源變得更加稀缺，決策者經(jīng)常會(huì)面對“既要做什么，又要做什么”的抉擇。作為政策過程的起點(diǎn)，注意力配置會(huì)影響政策資源的分配，進(jìn)而對政策執(zhí)行和政府績效產(chǎn)生重要影響，因此一些與政策注意力配置相關(guān)的問題亟待得到學(xué)理上的回應(yīng)：當(dāng)面對競爭性的政策議題時(shí)，地方政府及其決策者會(huì)如何配置其注意力資源？他們對不同議題的關(guān)注度又呈現(xiàn)怎樣的階段性特征？此外，地方政府的議題關(guān)注會(huì)受到哪些因素的影響？又該如何通過有效的制度設(shè)計(jì)來促使地方政府形成符合高質(zhì)量發(fā)展要求的注意力偏好？

考慮到已有研究還未明確回答以上問題，本文以地方政府及主要領(lǐng)導(dǎo)干部為研究對象，在識別了省市兩級地方黨委書記履新后日常公務(wù)活動(dòng)所關(guān)注的政策議題后，構(gòu)建了地方政府政策注意力數(shù)據(jù)庫，并依托該數(shù)據(jù)庫對地方政府及其決策者的注意力動(dòng)態(tài)進(jìn)行了“縱向+多議題”分析?？傮w上看，2005—2019年間，特別是黨的十八大后，無論是地方官員對單一政策議題的關(guān)注度，還是整體上的注意力多樣性均發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的調(diào)整和優(yōu)化，因?yàn)榈胤焦賳T履新后開始將更多注意力配置在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、科技創(chuàng)新等政策議題上，這也表明在落實(shí)新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，決策者的議題關(guān)注更為多樣，主動(dòng)回應(yīng)事關(guān)高質(zhì)量發(fā)展全局的政策問題越來越成為政府注意力配置的常態(tài)。

二、文獻(xiàn)綜述

按照Lasswell[2]在《決策過程》（The Decision Process）一書中的劃分，政策過程分為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、運(yùn)用、終止和評價(jià)七個(gè)階段，盡管之后又有各種各樣的政策過程劃分標(biāo)準(zhǔn)，但都以Lasswell的“七階段論”作為基礎(chǔ)，這七個(gè)階段可以進(jìn)一步簡化為四個(gè)階段，即政策議程、決策、政策執(zhí)行和政策評估，因此，注意力配置是政策過程研究的起點(diǎn)，它致力于回答政策過程如何開啟、什么議題會(huì)進(jìn)入政策議程、為什么會(huì)進(jìn)入以及如何進(jìn)入等基本問題。1993 年，Baumgartner 和Jones 合作完成《美國政治中的議程和不穩(wěn)定性》（Agendas and Instability in American Politics）一書并提出了著名的間斷均衡理論。這一理論強(qiáng)調(diào)，在任何時(shí)候，政策議程都充斥著各種相互競爭的問題。然而，決策者注意力的稀缺性和有限理性限制了其處理特定問題和實(shí)現(xiàn)政策調(diào)整的能力。相反，政策制定者對信息的過度反應(yīng)，加上利益、制度或偏好的變化所產(chǎn)生的“級聯(lián)效應(yīng)”會(huì)導(dǎo)致注意力的優(yōu)先次序被迅速而急迫地重新排列[3]。間斷均衡理論開創(chuàng)了利用大規(guī)模文本數(shù)據(jù)識別政府注意力配置的研究范式，帶動(dòng)了之后一大批關(guān)于政策注意力變遷以及政府議題偏好成因的實(shí)證研究。例如，基于美國和歐洲等國家宏觀議程的實(shí)證研究表明，外部的環(huán)境因素[4]（如媒體報(bào)道、公眾意見以及焦點(diǎn)事件等）和內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性因素[5]（如官僚運(yùn)作模式和政治實(shí)體間的關(guān)系）都會(huì)對西方國家政黨、政府、立法機(jī)關(guān)以及官僚們的注意力偏好產(chǎn)生影響，這些研究共同構(gòu)成了所謂“基于注意力的政治學(xué)（the politics of attention）”[6]。

作為政治學(xué)和公共管理研究的重要主題，近年來政策注意力的相關(guān)文獻(xiàn)也開始跳出歐美等傳統(tǒng)西方國家，轉(zhuǎn)而關(guān)注一些新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，其中中國便是一個(gè)重要研究對象。受到比較議程研究范式的影響，中國場域下政策注意力的研究起初聚焦于揭示特定領(lǐng)域政策關(guān)注的變遷特征以及宏觀政策議程間斷均衡性的檢驗(yàn)。例如，鄺艷華[7]基于我國30個(gè)省在2000—2010年間的環(huán)保支出數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了地方政府環(huán)保注意力的間斷均衡特征，之后作者還進(jìn)一步構(gòu)建了面板數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了決策者注意力和制度摩擦對環(huán)保政策間斷的影響。與這一研究類似，還有學(xué)者以教育領(lǐng)域?yàn)槔疾炝宋覈咦⒁饬Φ淖冞w以及媒體注意力與政策注意力間的關(guān)系，這一研究不僅測量了中國教育政策變遷的間斷均衡程度，同時(shí)還發(fā)現(xiàn)媒體注意力對正式政策注意力的影響并不顯著，即便有影響，其持續(xù)時(shí)間也很短[8]。此外，還有學(xué)者從國際比較的視角出發(fā)檢驗(yàn)了中國政府注意力間斷均衡的程度及其成因，并發(fā)現(xiàn)無論是中央還是地方政府，中國財(cái)政支出的間斷程度都遠(yuǎn)高于西方國家，作者將這一結(jié)果歸因于政府中廣泛存在的“信息劣勢”[9]。

近年來關(guān)于中國政府注意力的研究已不再局限于對特定領(lǐng)域議程變遷規(guī)律的描述性分析，而是更多轉(zhuǎn)向?qū)φ⒁饬ε渲糜绊懸蛩丶白⒁饬χ卫砜冃в绊懙奶剿?。例如，由于我國的制度特征明顯不同于西方國家的政黨政治，傳統(tǒng)上基于政黨競爭的注意力理論很難用于解釋中國政府的政策注意力配置，因而有學(xué)者將“黨政結(jié)構(gòu)”引入中國場域，并以環(huán)保議題為例分析各級領(lǐng)導(dǎo)注意力的傳播效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)中國黨政系統(tǒng)注意力的聚合與交叉帶來了注意力傳播效應(yīng)在不同系統(tǒng)與層級的差異性[10]。除黨政結(jié)構(gòu)外，“央地關(guān)系”是理解當(dāng)代中國政策注意力配置的另一個(gè)重要視角，對此，有學(xué)者利用省級政務(wù)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政策注意力在縱向傳導(dǎo)中存在偏好經(jīng)濟(jì)屬性的特征，而中央的指令只能通過將省級注意力更多地配置到政策的經(jīng)濟(jì)屬性而非行政-社會(huì)屬性上來間接推動(dòng)政務(wù)平臺的建設(shè)[11]。此外，也有研究聚焦基層政府的注意力配置，通過對12345 政務(wù)熱線的研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)注意力越高，市民感知有效性越高，訴求規(guī)模越大，結(jié)構(gòu)位置越重要[12]。

除了揭示黨政結(jié)構(gòu)和多層次治理體系對注意力配置的影響外，還有不少研究探討了政策注意力配置對政策執(zhí)行和治理績效的影響。例如，隨著生態(tài)文明建設(shè)在國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略全局中地位的不斷提升，一些研究探究了政府環(huán)保注意力與環(huán)境政策執(zhí)行的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)地方政府環(huán)境注意力與環(huán)境政策執(zhí)行力之間呈倒U 形關(guān)系，這主要是因?yàn)楫?dāng)對環(huán)境議題的注意力配置超過地方政府的實(shí)際能力時(shí)反而會(huì)誘發(fā)地方政府的避責(zé)行為，進(jìn)而引發(fā)環(huán)境政策執(zhí)行力的下降[13]。另一項(xiàng)針對地方政府建筑垃圾治理的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在面對復(fù)雜治理事務(wù)時(shí)會(huì)面臨“議程超載”的困境，盡管政府可以通過強(qiáng)、弱注意力分配，通過各部門的“分散響應(yīng)”來應(yīng)對“議程超載”，但這同時(shí)會(huì)降低地方政府治理能力，并帶來復(fù)雜的治理效果[14]。此外，如果從政策過程視角看，有研究還發(fā)現(xiàn)政府注意力配置是造成政策執(zhí)行波動(dòng)的重要原因，因?yàn)橐环矫嬖诳v向行政體系內(nèi)，上級政府的“常規(guī)”和“動(dòng)員”機(jī)制會(huì)引起下級政府注意力在“并行”和“串行”間快速切換，另一方面職能部門也會(huì)通過自發(fā)擴(kuò)散和“戴帽”擴(kuò)散來加快或減緩政策注意力的聚集，上述注意力并行和聚集交替共同導(dǎo)致快慢交替的政策執(zhí)行波動(dòng)[15]。

從已有研究中不難發(fā)現(xiàn)，政策注意力正在成為理解中國治理模式的一個(gè)重要切入點(diǎn)，透過政府注意力分配可以更好理解當(dāng)代中國黨政結(jié)構(gòu)、央地關(guān)系以及政策過程的一般邏輯。不過，從本土化理論建構(gòu)的視角看，仍有很多基礎(chǔ)性問題亟待得到進(jìn)一步回答。例如，政府對稀缺注意力資源的配置并非“靜態(tài)”而是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，因?yàn)檎刻於夹枰趶?fù)雜甚至毫不相關(guān)的政策議題間進(jìn)行抉擇，這就需要更加細(xì)粒度地呈現(xiàn)政府注意力配置的常態(tài)，而已有文獻(xiàn)多傾向于研究某一政策領(lǐng)域的注意力分配，這就很難動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)政府在日常決策過程中的議題關(guān)注。此外，從決策者的視角看，政策注意力配置既體現(xiàn)了組織環(huán)境的影響，又包含了決策者個(gè)人的議題偏好，因此，在差異化的組織激勵(lì)和個(gè)體特征條件下，決策者的注意力配置會(huì)有哪些特征？當(dāng)代中國的地方干部又會(huì)對哪些議題產(chǎn)生明顯的偏好？本文余下幾部分將嘗試對以上問題展開探索性研究。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

注意力的測量是注意力配置研究的基礎(chǔ)。在西方國家，學(xué)者們經(jīng)常使用國家元首或政府首腦的演講、議會(huì)活動(dòng)記錄、媒體報(bào)道等來測量立法機(jī)關(guān)、政府、官員以及媒體等的注意力[16]。在中國，近年來不少學(xué)者開始利用領(lǐng)導(dǎo)批示、政府工作報(bào)告、規(guī)范性政策文件等測量各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的政策注意力。不過，這些數(shù)據(jù)源仍然存在一些不足。例如，政府工作報(bào)告往往有相對固定的格式和結(jié)構(gòu)，追求內(nèi)容的宏大全面，而且每年僅發(fā)布一次，因此很難用于追蹤政府政策注意力的日常動(dòng)態(tài)，并且政府工作報(bào)告體現(xiàn)的是政府的“集體意志”，因而難以用來捕捉?jīng)Q策者的注意力[17]。對此，一些研究嘗試將“批示”作為決策者注意力配置的代理變量，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)批示能反映政治精英的政策偏好[18]，但批示的可獲得性不高，一般的研究者只能公開渠道獲取一部分批示，而更長時(shí)間、大范圍的領(lǐng)導(dǎo)批示并不會(huì)公開。此外，規(guī)范性政策文件只能分析政府在某個(gè)政策領(lǐng)域注意力的時(shí)間變化，卻難以用來觀察政策注意力在不同議題間的分布和互動(dòng)。

考慮到以上數(shù)據(jù)源的短板，本文建立了一個(gè)新的數(shù)據(jù)集，它涵蓋了2005—2019年間全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市以及235個(gè)地級以上城市黨委機(jī)關(guān)報(bào)對95位省委書記、83位省會(huì)及副省級城市市委書記、529位地級市市委書記上任半年內(nèi)每日公開活動(dòng)的新聞報(bào)道（共61206份），并基于這些文本數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對地方官員政策注意力的測度①2020 年初新冠疫情發(fā)生，考慮到這一重大公共衛(wèi)生事件可能扭曲對全樣本注意力分配規(guī)律的認(rèn)識，本研究暫未將數(shù)據(jù)獲取范圍延伸至2020年。。相較于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)源，其特點(diǎn)在于：第一，這些對地方黨委書記公開活動(dòng)的報(bào)道以“日”為基本單位，因而便于細(xì)粒度地觀察決策者注意力配置的日常動(dòng)態(tài)；第二，這些文本記錄了地方官員參加的各種類型公務(wù)活動(dòng)的主題和內(nèi)容，包括主持或參加各種會(huì)議、調(diào)研視察、作出批示、會(huì)見重要客人等，而這些不同類型的活動(dòng)都是中國地方政治精英釋放注意力信號的重要途徑。因此，相較于單一使用政府工作報(bào)告或領(lǐng)導(dǎo)批示，這一數(shù)據(jù)集可以更客觀、全面地呈現(xiàn)地方政府決策者的注意力偏好。

（二）研究方法

在獲取用于分析地方官員注意力配置的數(shù)據(jù)后，本文引入文本分析來處理這些數(shù)據(jù)。在注意力配置研究中，文本分析是測量政策注意力的經(jīng)典方法，它旨在通過對各種政治類文本的內(nèi)容編碼來測量政府或決策者對不同議題的關(guān)注度。在本研究中，我們遵循“從代碼到文本”的編碼范式，首先利用基于非負(fù)矩陣分解的主題模型來測度所有文本數(shù)據(jù)的主題結(jié)構(gòu)②在政治注意力研究中，主題模型常被用于識別文本數(shù)據(jù)中潛在的議題結(jié)構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)政策注意力變遷的描述性分析，如對政策主題關(guān)鍵詞的詞頻統(tǒng)計(jì)和變遷特征分析等。，也即從宏觀上了解地方官員到底關(guān)心哪幾類政策議題，這將為下一步的文本編碼確定“一級主題”。之后，對樣本數(shù)據(jù)的10%進(jìn)行“預(yù)編碼”，即通過人工編碼來識別官員公開活動(dòng)背后所關(guān)心的政策主題。預(yù)編碼有助于在一級主題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出“二級主題”和更具體的“描述性代碼”，同時(shí)也弄清了不同政策主題間的關(guān)系以及編碼規(guī)則。通過預(yù)編碼，本研究建立起了一個(gè)適用于分析當(dāng)代中國地方政府及決策者政策注意力的編碼類目系統(tǒng)，該系統(tǒng)共包括11個(gè)一級主題和51個(gè)二級主題。這一編碼體系比較符合中國地方政府的職責(zé)分工和議題結(jié)構(gòu)。最后，本文基于該編碼系統(tǒng)完成了對所有文本數(shù)據(jù)中政策主題的識別、歸類、編碼和計(jì)數(shù)。

四、政策注意力配置的“縱向+多議題分析”

（一）地方官員政策注意力的議題結(jié)構(gòu)及其關(guān)注度變化

在完成數(shù)據(jù)分析后，本文首先匯報(bào)了地方官員政策注意力的議題組成及其在注意力空間中的相對占比，包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展（34.34%）、政治與黨務(wù)（25.07%）、人大政府政協(xié)工作（3.39%）、農(nóng)業(yè)與扶貧（8.30%）、應(yīng)急管理（3.62%）、生態(tài)環(huán)境（4.48%）、民生（9.13%）、科技（2.36%）、文體旅游（4.09%）以及國防和軍隊(duì)建設(shè)（2.36%）。不難發(fā)現(xiàn)，地方官員對“經(jīng)濟(jì)”和“政治”類議題的相對關(guān)注度最高，樣本均值分別達(dá)到34.3%和25%，這意味著地方官員履新后會(huì)把一半以上的注意力資源配置在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治建設(shè)等工作上，因而這兩類議題對于地方官員來說具有更高的關(guān)注優(yōu)先級，成為名副其實(shí)的“核心議題”。具體來看，地方黨委書記對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注主要聚焦在宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)發(fā)展、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、對外開放與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作以及經(jīng)濟(jì)體制改革等幾個(gè)方面，而對政治和黨務(wù)工作的注意力則具體配置在黨建與組織管理、宣傳與意識形態(tài)、干部作風(fēng)與紀(jì)檢監(jiān)察、國家安全與政法、民族宗教與統(tǒng)一戰(zhàn)線、群團(tuán)組織發(fā)展等幾個(gè)方面。上述議題關(guān)注結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了黨委書記作為地方黨委第一責(zé)任人抓總管總、協(xié)調(diào)各方的“主心骨”作用。

對于經(jīng)濟(jì)和政治這兩項(xiàng)核心政策議題，本研究進(jìn)一步繪制了樣本期內(nèi)官員對這兩類議題相對關(guān)注度的變化趨勢。如圖1 所示，2005—2019 年地方黨委書記履新后對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注呈現(xiàn)倒U 型的變化趨勢，而對政治與黨務(wù)類議題的關(guān)注則整體呈上升趨勢，并且上升趨勢在2013 年后變得更明顯。這表明，黨的十八大后，地方官員的注意力偏好較之前有所改變，其中，對政治與黨務(wù)工作注意力的增加與十八大以來黨中央加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，特別是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨等一系列工作密不可分，但是，決策者對經(jīng)濟(jì)議題關(guān)注度的變化則不能簡單理解為黨的十八大后地方官員不再重視經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)當(dāng)視為我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，地方官員注意力配置所進(jìn)行的動(dòng)態(tài)調(diào)整，因?yàn)橐环矫?，盡管地方官員對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對關(guān)注度較之前有所降低，但經(jīng)濟(jì)工作在決策者注意力空間中的核心地位并沒有發(fā)生本質(zhì)改變；另一方面，隨著我國改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)克難的“深水區(qū)”，一些諸如環(huán)境污染、貧富差距等影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的深層次問題開始顯現(xiàn)。因此，地方官員需要轉(zhuǎn)變過去以GDP 為核心的政績觀，樹立新發(fā)展理念，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)及時(shí)回應(yīng)和解決好其他轉(zhuǎn)型期的治理挑戰(zhàn)。如圖1所示，黨的十八大后，地方官員對生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)與扶貧等議題的注意力也較之前有所提升，這都體現(xiàn)出中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部注意力偏好所發(fā)生的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

圖1 地方黨委書記履新后對四類重要議題相對關(guān)注度的歷時(shí)變化（2005—2019）

（二）地方官員政策注意力中的議題多樣性

為了進(jìn)一步揭示地方官員注意力空間中議題關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化，本研究還引入香農(nóng)H 指數(shù)這一用于測量政策注意力分散和集中程度的重要指標(biāo)①香農(nóng)H值是一種信息熵指數(shù)，它的計(jì)算方式是將每個(gè)政策議題獲得的注意力的比例（即相對關(guān)注度）乘以該比例的自然對數(shù)，然后取這些乘積的負(fù)和。，通過計(jì)算每位官員政策注意力的香農(nóng)H指數(shù)后繪制了該指數(shù)在2005—2019年間的變化趨勢，如圖2所示，自2005年以來地方官員上任后政策注意力中的議題多樣性經(jīng)歷了由低到高的變化過程。其中，從2005年到2012年，香農(nóng)H 值呈緩慢下降趨勢，表明地方黨委書記上任后越來越傾向于將注意力聚焦在一個(gè)或某幾個(gè)重要政策議題上，而從2013年開始，香農(nóng)H值又開始緩慢上升，表明官員與之前相比開始把注意力資源更為均勻地配置在不同的政策議題間。

圖2 地方黨委書記履新后政策注意力多樣性（香農(nóng)H值）的歷時(shí)變化（2005—2019）

在政策注意力研究中，注意力多樣性反映了決策者在不同議題上分配注意力資源的均衡度。因此，當(dāng)決策者對某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)政策議題的關(guān)注度明顯增加（或減少）時(shí)，注意力多樣性必然會(huì)發(fā)生改變。

正如前文所提到的，政治和經(jīng)濟(jì)是地方官員履新后關(guān)心的核心議題，在通常情況下，這兩項(xiàng)議題占據(jù)了決策者注意力空間的一半還多，其他如農(nóng)業(yè)、環(huán)境、科技、民生、應(yīng)急管理等傳統(tǒng)公共政策議題則屬于“非核心議題”。因此，如果地方官員上任后把更多的注意力配置在政治和經(jīng)濟(jì)工作上，那么他們對其他非核心政策議題的相對關(guān)注度必然會(huì)下降，這就會(huì)引起注意力多樣性（即香農(nóng)H值）的降低。反之，如果地方官員上任后將注意力更多分散在那些非核心議題上，同樣也會(huì)“擠占”對經(jīng)濟(jì)和政治的關(guān)注度，但整體的注意力多樣性就會(huì)增加。因此，上述政策注意力多樣性的變化趨勢也同樣反映了黨的十八大以來地方官員政策注意力配置發(fā)生的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，即經(jīng)濟(jì)議題對其他非核心政策議題的“擠出效應(yīng)”在減弱，地方官員開始將一些原本集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的注意力資源配置到了政治、環(huán)境、扶貧等政策議題上，進(jìn)而影響了其注意力空間內(nèi)不同議題的均衡度。

（三）地方官員注意力偏好的異質(zhì)性

在分析了單一議題政策關(guān)注度和注意力多樣性的變遷特征后，本文最后對地方黨委書記議題偏好在任職年齡、行政級別和工作區(qū)域上的異質(zhì)性做了比較分析。如圖3所示，與年輕官員相比，任職年齡較大的書記在上任后對經(jīng)濟(jì)議題的關(guān)注度相對更低，而對政治和政黨事務(wù)的關(guān)注更高。這在一定程度上反映了官員年齡對其行為偏好的激勵(lì)作用，也就是說，更年輕的官員相對擁有更大的晉升空間，因而當(dāng)被任命為地方黨委“一把手”時(shí)，他們推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈，因?yàn)橄啾扔谄渌恼咦h題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠在短期內(nèi)見效，這有助于彰顯官員的執(zhí)政成績，提高其晉升機(jī)會(huì)[19]。但是，隨著官員年齡的增加，晉升空間日益收窄，這一激勵(lì)效應(yīng)會(huì)變?nèi)?。圖4則呈現(xiàn)了官員議題偏好在行政級別上的差異，很明顯省會(huì)城市黨委書記對經(jīng)濟(jì)議題的相對關(guān)注度最高（37.54%），這說明作為本省乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊中的核心城市，經(jīng)濟(jì)事務(wù)對于省會(huì)城市“一把手”來說具有更高的議題優(yōu)先級。此外，在地級市委書記的議題空間中，政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)對其他“小眾”議題的擠出效應(yīng)更弱，反映出隨著行政層級的降低，官員議題多樣性有所上升，因?yàn)楹芏嗯c民生、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理等相關(guān)的具體事務(wù)需要市級政府來直接回應(yīng)。最后，如圖5所示，地方官員的注意力配置也會(huì)因主政地宏觀發(fā)展環(huán)境而異，東部地區(qū)書記對經(jīng)濟(jì)議題的關(guān)注略高于中西部省份，而對于西部地區(qū)來說，盡管發(fā)展經(jīng)濟(jì)的訴求更加強(qiáng)烈，但由于這一地區(qū)多為少數(shù)民族自治區(qū)和欠發(fā)達(dá)省份，脫貧攻堅(jiān)和民生改善等公共事務(wù)“擠占”了決策者更多的注意力資源，因而議題間的注意力競爭也更為激烈。

圖3 各類議題在地方黨委書記注意力空間中的占比（按年齡分組）

圖4 各類議題在地方黨委書記注意力空間中的占比（按行政級別分組）

圖5 各類議題在地方黨委書記注意力空間中的占比（按工作區(qū)域分組）

五、進(jìn)一步討論

（一）地方官員政策注意力配置的規(guī)律

根據(jù)對地方黨委書記履新后政策注意力配置的“縱向+多議題分析”，本文進(jìn)一步總結(jié)了當(dāng)前我國地方官員注意力配置的三個(gè)重要規(guī)律：

首先，從單一政策議題關(guān)注度的時(shí)間變化上看，我國地方官員的議題關(guān)注總體上呈現(xiàn)較強(qiáng)的慣性和路徑依賴。在本研究的樣本期內(nèi)，除了經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)扶貧以及科技創(chuàng)新等幾項(xiàng)議題的關(guān)注度出現(xiàn)一定的起伏波動(dòng)外，地方官員對其他議題的注意力均保持相對穩(wěn)定。此外，決策者議題偏好的變化也并非一蹴而就，而是會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“漸變期”。例如，盡管地方官員對政治和環(huán)境類議題的關(guān)注在黨的十八大后出現(xiàn)了非常明顯的增加，但對這兩項(xiàng)議題關(guān)注度的上升趨勢卻是始于2009年左右。

其次，從不同官員注意力空間的議題占比上看，決策者議題偏好變化所引發(fā)的注意力空間的結(jié)構(gòu)性調(diào)整正在變得越來越復(fù)雜。由于注意力空間的有限性和決策者的有限理性，注意力配置本質(zhì)上是一場“零和博弈”，當(dāng)更多議題進(jìn)入決策者的視野時(shí)，其必然會(huì)打破決策者原有注意力空間的格局，再加之地方官員擁有差異化的個(gè)人特征、議題偏好和工作環(huán)境，這些因素共同作用所帶來的級聯(lián)效應(yīng)可能會(huì)對決策者的注意力配置產(chǎn)生深刻影響。特別是當(dāng)前立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的時(shí)代大勢下，地方官員所面對的公共問題更趨復(fù)雜多樣，不同議題圍繞有限注意力資源的競爭將變得更加激烈。

最后，從議題屬性上看，地方官員針對不同議題的政策關(guān)注正從“一維”轉(zhuǎn)向“多維”，“議題捆綁”越來越成為決策者注意力配置的常態(tài)。本文發(fā)現(xiàn)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)向高質(zhì)量發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型，地方官員的注意力配置更加強(qiáng)調(diào)不同屬性議題間的捆綁融合，例如，在關(guān)注本地工業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排和綠色發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境議題的捆綁；而在制定本地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)突出科技富農(nóng)、科技興農(nóng)的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和科技創(chuàng)新議題的融合。因此，不同議題的交叉捆綁已成為新時(shí)期地方官員注意力配置的重要特征。

（二）影響地方官員合理配置政策注意力的組織機(jī)制

不論是決策者議題偏好所具有的慣性，還是其注意力空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的復(fù)雜性，都充分表明在當(dāng)前新的發(fā)展環(huán)境和目標(biāo)約束下，地方官員科學(xué)、合理、高效地配置政策注意力并非易事。因此，管理和組織學(xué)視域下的注意力理論強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)通過一系列的組織機(jī)制來激勵(lì)決策者合理配置注意力資源。對此，當(dāng)代中國的行政體系已經(jīng)形成了一系列能夠?qū)Q策者注意力配置產(chǎn)生重要影響的組織機(jī)制或政策工具，本文將這些機(jī)制進(jìn)一步總結(jié)為調(diào)查研究、集體學(xué)習(xí)、會(huì)議決策、議事協(xié)調(diào)和督查糾偏這五個(gè)方面。進(jìn)一步地，從Ocasio（2011）提出的“決策者注意力配置模型”的視角看（如圖6所示）[20]，這五項(xiàng)機(jī)制分別對應(yīng)了政策過程的幾個(gè)關(guān)鍵階段，因而對決策者合理配置注意力資源、形成正確的注意力導(dǎo)向產(chǎn)生了重要作用。

圖6 五項(xiàng)組織機(jī)制在決策者注意力配置和政策過程不同階段所發(fā)揮的作用

首先，對于調(diào)查研究機(jī)制來說，一方面，調(diào)查研究可以幫助決策者及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，完成政策議題的識別和注意力聚焦。因?yàn)橥ㄟ^高質(zhì)量的調(diào)查研究，決策者不僅能及時(shí)注意到需要回應(yīng)和解決的現(xiàn)實(shí)問題，還能在這一過程中思考和凝練相應(yīng)的解決方案，這大大提高了行政決策的效能。另一方面，調(diào)查研究能夠幫助決策者掌握更多信息，從而為科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。合理配置政策注意力的前提是對有關(guān)信息的充分了解和評估，習(xí)近平同志曾指出：“調(diào)查研究是對客觀實(shí)際情況的調(diào)查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調(diào)查清楚，把問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，把解決問題的思路和對策研究透徹?！盵21]因此，只有通過調(diào)查研究深入基層一線，掌握一手資料，了解客觀實(shí)際，才能將政策注意力聚焦于問題的痛點(diǎn)，并得出切實(shí)可行的政策方案。

作為從議題識別向決策溝通推進(jìn)的重要一環(huán)，集體學(xué)習(xí)機(jī)制對地方官員合理配置注意力具有積極意義[22]。一方面，在當(dāng)前信息爆炸的時(shí)代背景下，集體學(xué)習(xí)能夠幫助決策者在短時(shí)間內(nèi)掌握各種政策問題的最新動(dòng)態(tài)，補(bǔ)充和吸收相關(guān)專業(yè)知識，從而減輕因信息冗余而帶來的“注意力碎片化”。本研究發(fā)現(xiàn)，各省市黨委理論學(xué)習(xí)中心組經(jīng)常通過集中學(xué)習(xí)的方式來跟蹤與高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的新興前沿議題，例如大數(shù)據(jù)、人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物安全、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、碳達(dá)峰碳中和等。通過邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對不同議題進(jìn)行講解，決策者能夠?qū)⒆⒁饬劢褂谶@些事關(guān)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，從而增強(qiáng)決策的主動(dòng)性和預(yù)見性。另一方面，集體學(xué)習(xí)能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)，這有利于在正式?jīng)Q策形成前凝聚思想共識、提高決策效率。集體學(xué)習(xí)機(jī)制將專家講解與成員討論有機(jī)結(jié)合，注重學(xué)習(xí)的開放性、時(shí)效性和針對性，這一過程實(shí)際上兼具“頭腦風(fēng)暴”和“決策咨詢”的功能，并推動(dòng)了政策注意力向政策制定和執(zhí)行的加速轉(zhuǎn)化。

而與具有更多非正式色彩的集體學(xué)習(xí)不同，會(huì)議決策作為公共管理最普遍的制度安排起到了傳遞信息、配置資源、賦予議題合法性等重要作用[23]。不過，在當(dāng)代中國，會(huì)議的作用已不再局限于傳統(tǒng)的提高行政決策效能上，而是成為影響和塑造政策注意力的重要工具。本研究發(fā)現(xiàn)，在地方黨代會(huì)閉會(huì)期間定期召開的黨委全會(huì)常常發(fā)揮了“政治引領(lǐng)”和“議題聚焦”的作用，能夠推動(dòng)黨代會(huì)確立的目標(biāo)任務(wù)得到有效落實(shí)。此外，一些重要會(huì)議還可以顯著增進(jìn)“政治認(rèn)同”，促使各級政府將注意力統(tǒng)一到中央的重大決策部署上來。不論是兩會(huì)或地方黨委常委會(huì)會(huì)議等具有明確政策議定功能的決策型會(huì)議，還是一些在重要節(jié)日（如國慶節(jié)、建黨日、勞動(dòng)節(jié)、建軍節(jié)）召開的具有明顯儀式和紀(jì)念色彩的會(huì)議，其共同特點(diǎn)就是通過對黨和國家的重大戰(zhàn)略進(jìn)行新的闡釋和表態(tài)，從而促進(jìn)決策者對黨中央各項(xiàng)方針政策的政治認(rèn)同，而這種政治認(rèn)同感對于統(tǒng)一思想，增強(qiáng)決策者注意力的穩(wěn)定性和連續(xù)性具有重要作用。

與會(huì)議決策機(jī)制類似，議事協(xié)調(diào)機(jī)制也被視為觀察中國國家治理體系及其運(yùn)作邏輯的重要窗口。作為中國各級政府治國理政的一項(xiàng)重要工具，議事協(xié)調(diào)在政策實(shí)踐中常常表現(xiàn)為建立各種領(lǐng)導(dǎo)小組，其特點(diǎn)是通過“政治掛帥”和“高位推動(dòng)”在多層次的政府體系內(nèi)部迅速建立起矩陣式的組織結(jié)構(gòu)，由于這一機(jī)制能夠摒棄傳統(tǒng)科層組織中的繁文縟節(jié)和龐雜規(guī)則，因而具有靈活性高和動(dòng)員性強(qiáng)的顯著特點(diǎn)，并被廣泛應(yīng)用于政府的各類專項(xiàng)行動(dòng)或?qū)ｎ}治理中[24]。領(lǐng)導(dǎo)小組不僅在政策創(chuàng)新、政策協(xié)同、改革攻堅(jiān)等方面發(fā)揮了重要作用，它還能夠主動(dòng)吸引各級領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力，從而實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事。此外，領(lǐng)導(dǎo)小組還可以增進(jìn)決策者注意力的議題多樣性、改善其議題偏好。本研究發(fā)現(xiàn)，各省市黨委在黨的十八屆三中全會(huì)后相繼建立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“深改組”），按照中央統(tǒng)一要求，各地深改組在成立后圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨建等六大改革主線，討論并通過了數(shù)百項(xiàng)改革方案或指導(dǎo)意見，這些方案不僅聚焦那些事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和長遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略議題，同時(shí)也關(guān)注了許多之前未能給予足夠重視的具體性政策問題。通過深改組這一決策議事平臺，更多議題被納入正式的決策議程，成為全面深化改革的重要組成部分，這就極大地豐富了決策者政策注意力的多樣性，有助于提升全面深化改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

最后，在政策過程的末端，督察機(jī)制則發(fā)揮了注意力糾偏和政策執(zhí)行信息反饋的重要作用。督察是指在縱向行政體系內(nèi)由上一級政府發(fā)起，通過定期或不定期派出督察組織對下級單位相關(guān)工作開展或完成情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。黨的十八大后，為了推動(dòng)地方政府貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)重大決策部署，中央圍繞反腐敗、掃黑除惡、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、疫情常態(tài)化防控等向省級黨委政府派出了各種巡視或督察組，并將其制度化，實(shí)現(xiàn)了常規(guī)督察與專項(xiàng)督察的有機(jī)結(jié)合。值得注意的是，督察頻繁出現(xiàn)的政策領(lǐng)域也往往最容易發(fā)生注意力配置偏差，無論是加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨，還是完整準(zhǔn)確全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、建設(shè)美麗中國、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等，都是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中最難啃的“硬骨頭”，必須久久為功。因此，督察有助于地方政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部充分理解中央的決策部署，使之在這些公共問題上保持注意力配置的連續(xù)和穩(wěn)定。

以上分析表明，調(diào)查研究、集體學(xué)習(xí)、會(huì)議決策、議事協(xié)調(diào)和督查糾偏這五項(xiàng)機(jī)制成為影響我國地方官員政策注意力配置的重要結(jié)構(gòu)性因素。更重要的是，作為我國領(lǐng)導(dǎo)體制制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)，充分挖掘和發(fā)揮上述五項(xiàng)機(jī)制在政策過程中的積極作用，不僅有助于為地方政府及決策者合理配置注意力提供基本的制度保障和組織激勵(lì)，也有助于推動(dòng)我國制度優(yōu)勢向治理效能的加速轉(zhuǎn)化。

六、結(jié)論與政策啟示

本文聚焦地方黨委書記履新后的日常公務(wù)活動(dòng)，通過內(nèi)容分析方法對地方黨委書記上任后的政策注意力配置進(jìn)行了多維度的探索性分析，系統(tǒng)呈現(xiàn)了地方治理中廣泛存在的“議題政治學(xué)”。研究發(fā)現(xiàn)，2005～2019 年間，地方官員對單一政策議題的關(guān)注度及其注意力多樣性均發(fā)生了明顯的調(diào)整和優(yōu)化，不過決策者的議題關(guān)注仍然具有較強(qiáng)的慣性和路徑依賴。隨著高質(zhì)量發(fā)展的不斷深化，地方官員政策注意力的結(jié)構(gòu)性調(diào)整將變得更為復(fù)雜，注意力配置中的“議題捆綁”現(xiàn)象也日漸成為常態(tài)。此外，本文在描述性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論了中國場域下影響地方政府及決策者注意力配置的五項(xiàng)重要組織機(jī)制，包括調(diào)查研究、集體學(xué)習(xí)、會(huì)議決策、議事協(xié)調(diào)和督查糾偏。本研究不僅從方法論層面提出了一種適合中國場景的政策主題編碼系統(tǒng)，同時(shí)也從政策注意力視角揭示了當(dāng)代中國政策過程的內(nèi)在邏輯，為今后進(jìn)一步開展政策過程的比較分析、講好中國故事奠定了基礎(chǔ)。

在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的治理實(shí)踐中，地方政府面臨著艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，這更凸顯出各級領(lǐng)導(dǎo)干部在新形勢下掌握決策規(guī)律、提高決策本領(lǐng)的必要性和緊迫性。因此，應(yīng)當(dāng)更加充分認(rèn)識我國政治制度的優(yōu)越性，利用好各種引導(dǎo)政策注意力合理配置的組織機(jī)制和工具，為制度優(yōu)勢向治理效能的有效轉(zhuǎn)化保駕護(hù)航。對此，本文得出如下幾點(diǎn)政策啟示：一要堅(jiān)持政治引領(lǐng)，引導(dǎo)不同層級政府政策注意力的精準(zhǔn)聚焦，更好實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事、辦好事。堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國領(lǐng)導(dǎo)體制的最大制度優(yōu)勢，黨的十八大以來，地方層面政策注意力的調(diào)整和優(yōu)化已充分證明堅(jiān)持政治引領(lǐng)的重要性。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮黨中央各種重要會(huì)議在決策示范、議題聚焦和凝聚共識上的重要作用，通過高效務(wù)實(shí)的會(huì)議宣講和集體學(xué)習(xí)，促進(jìn)會(huì)議精神在縱向行政體系內(nèi)部的傳遞和消化，幫助各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)合本地實(shí)際理解黨中央重大決策部署的精神實(shí)質(zhì)與豐富內(nèi)涵，推動(dòng)注意力和政策資源向一些關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵問題的聚焦。二要完善組織激勵(lì)，創(chuàng)造有利于決策者合理配置注意力的制度環(huán)境，政策實(shí)踐中，應(yīng)審慎評估領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視督察等治理手段的使用頻次、適用議題及其作用限度，避免因上述治理工具的泛化或不合理運(yùn)用而造成決策者注意力資源的浪費(fèi)。三要優(yōu)化政策過程，實(shí)現(xiàn)從注意力聚焦到行政資源配置再到政策執(zhí)行的有效銜接，提高政府重大決策的質(zhì)量和水平。對此，地方政府在政策議題篩選和政策方案擬定過程中應(yīng)利用好調(diào)查研究、集體學(xué)習(xí)、會(huì)議協(xié)商等機(jī)制，提高發(fā)現(xiàn)問題、凝練議題、科學(xué)決策的能力，同時(shí)還要在政策落實(shí)和反饋等環(huán)節(jié)使用好議事協(xié)調(diào)、督查糾偏等工具，使注意力在政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都能得到合理引導(dǎo)和優(yōu)化，推動(dòng)制度優(yōu)勢實(shí)實(shí)在在轉(zhuǎn)化為治理效能。