健康城市治理導(dǎo)向的公共空間規(guī)劃響應(yīng)研究

王祝根,李曉蕾,李百浩

(1．南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院,江蘇 南京 210009;2．中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì),北京 100045;3.東南大學(xué)建筑學(xué)院,江蘇 南京 211189)

2022年10月16日,中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi),習(xí)近平總書(shū)記指出,要堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平,加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[1]。結(jié)合高質(zhì)量健康城市建設(shè)與現(xiàn)代化社會(huì)治理目標(biāo)思考,作為一種人人享有的公共資源,城市公共空間是完善城市空間治理體系不可或缺的組成部分,是提升城市社會(huì)治理能力的核心內(nèi)容。深刻認(rèn)識(shí)加快推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重大意義,亟待進(jìn)一步從社會(huì)治理視角開(kāi)展城市公共空間規(guī)劃研究,助推城市規(guī)劃工作滿足新時(shí)期高質(zhì)量健康城市建設(shè)需求。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中,我國(guó)城市規(guī)劃理論實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展為建設(shè)健康城市貢獻(xiàn)了重要力量,但在城市公共空間規(guī)劃建設(shè)方面,規(guī)劃體系與治理體系目前分屬兩套相對(duì)獨(dú)立的操作系統(tǒng),長(zhǎng)期以來(lái),二者在目標(biāo)導(dǎo)向、政策制度以及學(xué)術(shù)研究等各個(gè)方面的銜接度與融合度仍然較低,這種狀態(tài)未能與國(guó)際健康城市理念同頻發(fā)展,與我國(guó)建設(shè)社會(huì)治理共同體的發(fā)展愿景也存在較大差距。對(duì)此,筆者梳理健康城市理念發(fā)展脈絡(luò)與城市公共空間健康價(jià)值研究進(jìn)展,結(jié)合城市社會(huì)學(xué)研究的空間轉(zhuǎn)向背景,從社會(huì)屬性出發(fā),分析闡述城市公共空間規(guī)劃的價(jià)值取向與治理內(nèi)涵,認(rèn)為需要通過(guò)規(guī)劃意識(shí)轉(zhuǎn)型、規(guī)劃體制建設(shè)、規(guī)劃研究拓展3個(gè)方面的共同響應(yīng),才能全面促進(jìn)城市公共空間規(guī)劃向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、健康城市理念發(fā)展脈絡(luò)與公共空間健康價(jià)值研究

1.健康城市理念發(fā)展脈絡(luò)

公共健康問(wèn)題向來(lái)都是備受城市規(guī)劃工作關(guān)注的重要議題。在倫敦、巴黎等城市的歷史發(fā)展進(jìn)程中,大規(guī)模傳染性疾病的多次暴發(fā)推動(dòng)了城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的關(guān)系思考,為催生現(xiàn)代健康城市理念孕育了最初的基礎(chǔ)。20世紀(jì)以來(lái),通過(guò)行之有效的規(guī)劃理論與技術(shù)方法,城市規(guī)劃學(xué)科建立了通風(fēng)、日照、環(huán)境衛(wèi)生管理等一系列城市建設(shè)規(guī)范,為滿足公共健康需求提供了基礎(chǔ)性保障。

1961年,面對(duì)各國(guó)快速城市化進(jìn)程對(duì)公共健康帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)和不良影響,世界衛(wèi)生組織總結(jié)滿足人類基本生活要求的相關(guān)條件,針對(duì)居住環(huán)境提出“安全性(safety)、健康性(health)、便利性(convenience)、舒適性(amenity)”四項(xiàng)基本原則,推動(dòng)公共健康導(dǎo)向的城市規(guī)劃研究與城市建設(shè)實(shí)踐進(jìn)一步深入發(fā)展。

1984年,針對(duì)城市居民越來(lái)越普遍的亞健康狀態(tài)和慢性病問(wèn)題,世界衛(wèi)生組織正式提出健康城市理念,即健康城市是指從城市規(guī)劃、建設(shè)到管理各個(gè)方面都以人的健康為中心,保障廣大市民健康生活和工作,成為人類社會(huì)發(fā)展所必需的健康人群、健康環(huán)境和健康社會(huì)有機(jī)結(jié)合的發(fā)展整體[2]。由此而始,世界各國(guó)基本達(dá)成一種共識(shí),即健康城市是一個(gè)綜合性概念,除了公共衛(wèi)生等醫(yī)學(xué)領(lǐng)域,健康城市也受到更廣泛的環(huán)境因素影響,涉及城市規(guī)劃建設(shè)的方方面面。為全面提高居民生活質(zhì)量,如何結(jié)合健康城市理念開(kāi)展城市規(guī)劃工作,促進(jìn)城市空間、社會(huì)環(huán)境與公共健康的共同發(fā)展,成為城市規(guī)劃學(xué)科需要面對(duì)的新戰(zhàn)略議題。

1996年,為了在全球范圍內(nèi)全面推廣健康城市項(xiàng)目,世界衛(wèi)生組織制定了“健康城市10條標(biāo)準(zhǔn)”[3]和由12個(gè)方面、338項(xiàng)指標(biāo)組成的健康城市評(píng)價(jià)體系,其成了國(guó)內(nèi)外各大城市測(cè)評(píng)健康城市建設(shè)水平的重要參照。從“健康城市10條標(biāo)準(zhǔn)”的具體內(nèi)容看,其中4條標(biāo)準(zhǔn)與公共空間直接相關(guān)(1)從“健康城市10條標(biāo)準(zhǔn)”的具體內(nèi)容來(lái)看,城市公共空間與以下4條標(biāo)準(zhǔn)直接相關(guān)：能夠?yàn)閺V大市民提供各種娛樂(lè)和休閑活動(dòng)場(chǎng)所,可使市民一道參與制定涉及他們?nèi)粘Ｉ?特別是健康和福利的各種政策,便于市民選擇利于健康行為的權(quán)利,有助于人們更健康長(zhǎng)久地生活和少患疾病。,由此充分體現(xiàn)了公共空間對(duì)于健康城市建設(shè)的重要價(jià)值。

2011年,聯(lián)合國(guó)人居署通過(guò)《關(guān)于通過(guò)發(fā)展公共空間實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的第23/4號(hào)決議》,公共空間正式成為促進(jìn)健康城市可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容。此后,2015年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)出臺(tái)的《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》以及2016年聯(lián)合國(guó)“人居三”會(huì)議頒布的《新城市議程》中,“向所有人提供安全、包容、無(wú)障礙、綠色的公共空間”[4]被進(jìn)一步確定為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的主要目標(biāo)(圖1)。

圖1 健康城市理念發(fā)展脈絡(luò)

通過(guò)脈絡(luò)梳理可見(jiàn),半個(gè)多世紀(jì)以來(lái),健康城市經(jīng)歷了一個(gè)理念、內(nèi)涵和實(shí)踐不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程,隨著認(rèn)識(shí)的不斷深入,公共空間對(duì)支持健康城市建設(shè)的積極作用日益受到重視。作為保障市民健康生活基本需求的一項(xiàng)基礎(chǔ)性公共資源,公共空間的發(fā)展水平已經(jīng)被納入健康城市評(píng)價(jià)體系,成為考核城市可持續(xù)發(fā)展能力的重要指標(biāo),促進(jìn)公共空間高質(zhì)量發(fā)展業(yè)已成為健康城市建設(shè)的新導(dǎo)向與新戰(zhàn)略。

2.公共空間健康價(jià)值研究

上升為全球性的健康城市戰(zhàn)略以來(lái),國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)公共空間健康價(jià)值的關(guān)注度不斷提升,眾多學(xué)者開(kāi)展的研究成果表明,進(jìn)入公共空間可以給個(gè)人和社會(huì)帶來(lái)明顯的健康益處,因適宜步行及開(kāi)展各種形式的休閑活動(dòng),公共空間能夠有效降低慢性疾病的發(fā)生率,因便于組織豐富多樣的社交活動(dòng),公共空間在促進(jìn)居民心理健康方面也具有顯著作用[5-9]。大量研究已發(fā)現(xiàn),城市公共空間對(duì)改善居民生活質(zhì)量、提升公共健康水平的積極影響已得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。

綜合文獻(xiàn)分析可知,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共空間健康價(jià)值的探討以城市綠地為主要研究對(duì)象,可分為環(huán)境健康與社會(huì)健康兩大主要方向。在環(huán)境健康方向,張呈祥等對(duì)城市綠地生態(tài)服務(wù)價(jià)值的論證分析[10-11],喬雪等對(duì)城市綠地消減環(huán)境污染的案例研究[12-13],為進(jìn)一步提高城市綠地的環(huán)境健康效益貢獻(xiàn)了新視角;在社會(huì)健康方向,肖華斌等梳理了國(guó)內(nèi)外城市綠地影響居民健康的研究進(jìn)展[14-15],王蘭等開(kāi)展了城市綠地與居民身心健康的關(guān)聯(lián)性分析[16]以及健康城市治理模式演進(jìn)等研究[17],產(chǎn)出了一系列學(xué)術(shù)成果,是該方向?yàn)閿?shù)不多的代表性學(xué)者。總體而言,健康城市理念引入國(guó)內(nèi)后,公共空間健康價(jià)值研究呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是學(xué)者多以城市綠地為主要研究對(duì)象,以生態(tài)效益為主要價(jià)值導(dǎo)向,以不同角度的環(huán)境健康評(píng)估為主要研究?jī)?nèi)容,與之相比,公共空間社會(huì)健康視角的研究起步較晚,成果相對(duì)較少;二是較之以城市空間結(jié)構(gòu)、功能規(guī)劃為主導(dǎo)的傳統(tǒng)型研究?jī)?nèi)容,從健康城市視角切入對(duì)城市公共空間規(guī)劃進(jìn)行治理研究的學(xué)術(shù)成果仍十分匱乏。

二、健康城市治理視角的公共空間規(guī)劃思考

1.公共空間的基本屬性

公共空間最早出現(xiàn)在哲學(xué)家、政治理論學(xué)家阿倫特20世紀(jì)50年代出版的著作《人的境況》,其是一個(gè)源自西方社會(huì)科學(xué)的現(xiàn)代專業(yè)名詞。實(shí)際上,阿倫特之前的哲學(xué)家康德以及同時(shí)代的社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯等諸多學(xué)者對(duì)公共領(lǐng)域的不斷思考,都為現(xiàn)代公共空間概念的出現(xiàn)孕育了理論思想基礎(chǔ)(2)城市建成環(huán)境領(lǐng)域?qū)部臻g的關(guān)注主要源于西方現(xiàn)代社會(huì)學(xué)科的公共領(lǐng)域研究。18世紀(jì)起,以康德為代表的近現(xiàn)代哲學(xué)家對(duì)于公共性的哲學(xué)思考為公共空間作為現(xiàn)代學(xué)術(shù)名詞的出現(xiàn)孕育了最初的基礎(chǔ)。20世紀(jì)中期以來(lái),阿倫特、哈貝馬斯等社會(huì)學(xué)家對(duì)公共領(lǐng)域的理論探索在當(dāng)代西方學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛影響力,其研究思想是規(guī)劃學(xué)界開(kāi)展城市公共空間研究的重要理論來(lái)源。。阿倫特曾指出,無(wú)論是探討公共領(lǐng)域的歷史軌跡還是思想含義,都需要在公共空間與私人空間的比較中進(jìn)行[18]。從根本上說(shuō),不同的社會(huì)群體和社會(huì)階層通過(guò)爭(zhēng)奪土地空間積累社會(huì)資源、獲取權(quán)力資本,在斗爭(zhēng)過(guò)程中,不同權(quán)力主體之間的相互妥協(xié)形成公共地帶,塑造了公共空間的形態(tài)、內(nèi)涵及特征,這是城市公共空間形成、發(fā)展、演變的源動(dòng)力。由此可見(jiàn),公共空間是一種與私有空間相對(duì)應(yīng)的空間概念(3)從空間所有權(quán)、空間使用權(quán)以及空間訪問(wèn)權(quán)等不同視角出發(fā),公共空間擁有不同的概念解釋。例如,有學(xué)者將公共空間定義為“不受個(gè)人或組織控制,對(duì)公眾開(kāi)放的空間”,其描述兼顧空間所有權(quán)與使用權(quán)的雙重公共性判定;也有學(xué)者將公共空間定義為“能夠無(wú)障礙進(jìn)入的集體或個(gè)人活動(dòng)的場(chǎng)所”,其描述側(cè)重于空間使用權(quán)的開(kāi)放性界定;相對(duì)而言,城市空間的訪問(wèn)權(quán)、使用權(quán)以及相應(yīng)的行為權(quán)力對(duì)界定公共空間屬性更具參照意義。,正是因?yàn)樘N(yùn)涵了公共領(lǐng)域這一權(quán)力認(rèn)知基礎(chǔ),公共空間才具備了比其他城市空間更為突出的社會(huì)屬性。也就是說(shuō),“公共”這一關(guān)鍵詞顯示了公共空間不同于其他城市空間的特有內(nèi)涵,只有引入社會(huì)學(xué)范疇的公共領(lǐng)域概念,才能準(zhǔn)確闡釋公共空間的本質(zhì)屬性。受不同國(guó)情制度的影響,盡管各國(guó)學(xué)者對(duì)公共空間概念的理解及其空間類型的界定有所差別,但在本質(zhì)上,公共空間是一種社會(huì)共有與全民共享的公共資源,具有承載社會(huì)生活、共同價(jià)值的溝通交流以及市民因彼此共存、互相交融而激發(fā)的廣泛的政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化意義,這一基本的空間屬性已被各個(gè)學(xué)科廣泛認(rèn)同[18]。

就基本屬性而言,城市公共空間的構(gòu)成要素涵蓋了街道、廣場(chǎng)、公園綠地等城市中的各類公共活動(dòng)場(chǎng)所,這些空間以豐富的功能形式和系統(tǒng)化的組織方式廣泛存在于城市建成環(huán)境,成為城市空間體系的重要組成部分。與此同時(shí),城市公共空間也是社會(huì)結(jié)構(gòu)與城市空間不斷相互作用的產(chǎn)物,是城市空間形態(tài)對(duì)特定社會(huì)組織形式的投射。作為社會(huì)空間的一種具體呈現(xiàn)形式,公共空間與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相互建構(gòu),不可分割,因此說(shuō),公共空間與城市社會(huì)結(jié)構(gòu)息息相關(guān),是促進(jìn)城市社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容,也正是因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與豐富性,使得城市公共空間的治理潛能具備無(wú)限延展的可能性。

2.城市公共空間規(guī)劃的社會(huì)學(xué)背景及其價(jià)值取向

聯(lián)合國(guó)人居署認(rèn)為,城市善治包括公共資源配置的公平性,公共服務(wù)和公共管理的效率性,決策過(guò)程的透明性,免于環(huán)境災(zāi)害、犯罪和管理決策不良后果的安全性等內(nèi)容[19],這些善治內(nèi)容是一座城市健康發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)動(dòng)力。世界衛(wèi)生組織將城市健康治理定義為,各級(jí)政府推動(dòng)衛(wèi)生部門(mén)、非衛(wèi)生部門(mén)、公共和私營(yíng)部門(mén)以及公民為實(shí)現(xiàn)共同的健康和福祉所采取的聯(lián)合行動(dòng)[20]。要實(shí)現(xiàn)上述治理內(nèi)容和治理目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展,建構(gòu)健康的公共空間關(guān)系是一項(xiàng)重要前提,因?yàn)橹挥袠?gòu)筑一個(gè)科學(xué)合理的公共空間系統(tǒng),才能為一座城市的公平、安全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造必備條件。而城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,正如列斐伏爾以權(quán)力與空間的辯證關(guān)系為基礎(chǔ),在社會(huì)結(jié)構(gòu)中發(fā)現(xiàn)的無(wú)法回避的空間矛盾,長(zhǎng)期以來(lái),影響城市空間發(fā)展的公共政策表現(xiàn)出為資本擴(kuò)張服務(wù)的顯著趨勢(shì),侵蝕城市空間成為資本積累的重要手段,大量原本屬于公共領(lǐng)域的城市空間被私有化開(kāi)發(fā),導(dǎo)致公共利益受損、公共秩序混亂、社會(huì)階層矛盾不斷加劇等問(wèn)題日益凸顯,對(duì)城市健康發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。對(duì)此,索亞強(qiáng)調(diào),關(guān)于城市權(quán)的斗爭(zhēng)不能僅限于抵制資本主義的斗爭(zhēng),要認(rèn)識(shí)到影響城市空間的多種力量[21]?？梢哉f(shuō),不斷激化的城市空間矛盾、城市社會(huì)學(xué)家的空間批判浪潮,共同推動(dòng)西方大規(guī)模的城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)得以迅猛發(fā)展。

梳理城市社會(huì)學(xué)理論背景可知,以福柯搭建的“生命政治—空間治理”框架為基礎(chǔ),列斐伏爾提煉了城市空間批判與城市空間生產(chǎn)的理論雛形;以馬克思主義空間批判理論為基礎(chǔ),哈維也強(qiáng)調(diào)空間社會(huì)關(guān)系的重要性,主張通過(guò)城市空間理解資本社會(huì)的運(yùn)作規(guī)律;戈夫曼進(jìn)一步利用“前臺(tái)(front)”“后臺(tái) (backstage)”“局外區(qū)域(outside region)”等一系列概念勾勒了一種更清晰的社會(huì)空間視角,深入探討了社會(huì)空間的制度特征及其與行動(dòng)者的互動(dòng)聯(lián)系;吉登斯也認(rèn)為空間不是一種自然存在,而是一種人類社會(huì)實(shí)踐創(chuàng)造和重塑的產(chǎn)物,是社會(huì)行動(dòng)的重要維度之一,其既影響了社會(huì)行動(dòng)的發(fā)生,同時(shí)也受社會(huì)行動(dòng)的影響而改變。索亞更是直接指出,已然進(jìn)入后現(xiàn)代的“后大都市”無(wú)異于一個(gè)又一個(gè)“監(jiān)禁城”的集合,它是“一個(gè)規(guī)范化封閉體的群島和被包圍的空間,它有意和無(wú)意地把個(gè)人和團(tuán)體互相阻隔在一個(gè)可見(jiàn)或不太可見(jiàn)的城市孤島上,并受到經(jīng)過(guò)重組的公共和私人權(quán)力或權(quán)威的監(jiān)督”[21]。顯而易見(jiàn),在政治權(quán)力和資本力量的強(qiáng)勢(shì)操控下,城市空間的“社會(huì)生產(chǎn)結(jié)果”取代了時(shí)間主導(dǎo)的“自然演進(jìn)結(jié)果”,在現(xiàn)代社會(huì),城市公共空間呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)失序狀態(tài)與理想的健康城市發(fā)展愿景相去甚遠(yuǎn)。

集合以上思想觀點(diǎn)希望說(shuō)明的是,以列斐伏爾、索亞等為代表,城市社會(huì)學(xué)家對(duì)抽象空間的關(guān)注、分析和批判,以及進(jìn)一步對(duì)政治社會(huì)關(guān)系、空間生產(chǎn)理論的辯證理解與深入闡釋,主要圍繞社會(huì)空間概念展開(kāi),當(dāng)這種強(qiáng)大的思維力量產(chǎn)生廣泛影響后,公共空間概念開(kāi)始進(jìn)入城市規(guī)劃學(xué)者們的研究視野并迅速受到高度關(guān)注,成為城市規(guī)劃學(xué)科的熱點(diǎn)議題,由此引發(fā)了一系列城市建設(shè)實(shí)際問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略的思考與探索。20世紀(jì)70年代以來(lái),城市社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的理論思想完成了前所未有的“空間轉(zhuǎn)向”,這種轉(zhuǎn)向指導(dǎo)并深刻影響著城市公共空間理論研究與建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展軌跡。透過(guò)一系列空間生產(chǎn)理論的批判性思維不難發(fā)現(xiàn),城市公共空間與社會(huì)階層利益及其背后的意識(shí)形態(tài)、權(quán)力關(guān)系緊密聯(lián)系在一起,是權(quán)力施展的場(chǎng)所和載體,是社會(huì)權(quán)力關(guān)系的集中表現(xiàn)。為抵抗和修正資本異化、維護(hù)空間正義與社會(huì)公平,城市公共空間規(guī)劃的核心價(jià)值取向應(yīng)該是在社會(huì)結(jié)構(gòu)層面改善資源配置的傳統(tǒng)分配機(jī)制,在治理實(shí)踐層面優(yōu)化調(diào)整既有制度體系主導(dǎo)的空間權(quán)力關(guān)系,其根本任務(wù)是通過(guò)公共資源的優(yōu)化配置與科學(xué)管控,有效緩解現(xiàn)代城市空間劇烈重構(gòu)過(guò)程中不斷加劇的利益沖突與社會(huì)矛盾,為協(xié)調(diào)城市空間與城市社會(huì)健康發(fā)展的一系列實(shí)際問(wèn)題提供操作方案。

3.城市公共空間規(guī)劃的治理內(nèi)涵

正如引言所提及,黨的二十大報(bào)告提出要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。作為與城市居民連接最緊密的公共場(chǎng)所,公共空間是人們享受美好城市生活的重要載體。在城市空間層級(jí)體系中,公共空間是中觀層面的城市治理要素,對(duì)創(chuàng)新城市空間治理范式具有較強(qiáng)的適配性和可行性,結(jié)合空間功能、空間布局、空間結(jié)構(gòu)等規(guī)劃內(nèi)容對(duì)城市公共空間進(jìn)行治理創(chuàng)新,有助于提高城市現(xiàn)代化治理水平,是促進(jìn)城市空間走向善治的路徑回應(yīng)。

立足基本屬性與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),治理城市公共空間需要將規(guī)劃作為操作平臺(tái),通盤(pán)考慮、綜合協(xié)調(diào)公共空間的權(quán)力、價(jià)值、結(jié)構(gòu)以及相關(guān)影響因素等各項(xiàng)治理內(nèi)容,對(duì)城市公共空間分配機(jī)制做出適應(yīng)性調(diào)整,將規(guī)劃體系塑造為平衡不同社會(huì)階層空間利益沖突的重要治理載體,以此協(xié)調(diào)城市公平、社會(huì)包容、公眾福祉等多邊關(guān)系,為整體推進(jìn)城市社會(huì)的和諧發(fā)展發(fā)揮關(guān)鍵作用。由此思考公共空間規(guī)劃,應(yīng)該是一種引領(lǐng)城市社會(huì)健康發(fā)展的治理型規(guī)劃。理解問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)在于,要建立起一種新的治理概念,就不能將城市公共空間規(guī)劃簡(jiǎn)單地理解為一種管控城市物質(zhì)空間發(fā)展的技術(shù)工具,更不能將城市公共空間規(guī)劃從社會(huì)發(fā)展、階層融合、民主進(jìn)步等多重治理網(wǎng)絡(luò)中剝離出來(lái)單獨(dú)對(duì)待,要想達(dá)成綜合性的城市治理目標(biāo),就必須將傳統(tǒng)規(guī)劃定義為新的空間治理規(guī)劃,將城市公共空間規(guī)劃放置在一個(gè)治理內(nèi)涵及其概念框架之下進(jìn)行創(chuàng)新探索。

反向思考,為了使城市規(guī)劃系統(tǒng)以更有效的方式應(yīng)對(duì)諸多城市治理挑戰(zhàn),也需要將規(guī)劃與治理視為一種有機(jī)結(jié)合的整體,朝著空間治理的方向進(jìn)行更廣泛的規(guī)劃要素重組,打破治理措施與規(guī)劃策略之間的分離關(guān)系,填補(bǔ)規(guī)劃內(nèi)容與治理內(nèi)容之間的空白地帶,將多頭、分散、流動(dòng)的治理過(guò)程進(jìn)行整合,依托規(guī)劃平臺(tái)把相關(guān)治理政策關(guān)聯(lián)起來(lái),以此應(yīng)對(duì)充滿動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和不確定性的城市治理挑戰(zhàn)。

以2019年12月編制完成的《北京城市公共空間發(fā)展綱要研究》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)為例,其開(kāi)篇即明確指出,新時(shí)代的城市規(guī)劃工作已經(jīng)從工程建設(shè)向空間治理轉(zhuǎn)變,以空間治理視角指導(dǎo)北京市各類公共空間的標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù),近期建立全生命周期的一體化治理機(jī)制,遠(yuǎn)期探索公共空間共建共治共享模式,為全社會(huì)共同參與城市治理提供行動(dòng)指引,使公共空間真正成為首都現(xiàn)代化城市治理體系的重要抓手與核心資源?！毒V要》探索全生命周期一體化治理機(jī)制,充分體現(xiàn)了公共空間治理理念、治理目標(biāo)、治理內(nèi)容的創(chuàng)新發(fā)展(圖2),展現(xiàn)了公共空間規(guī)劃4個(gè)方面的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,即從“城市建設(shè)的附屬要素”向“城市發(fā)展的核心要素”轉(zhuǎn)變,從“重視物質(zhì)環(huán)境改善”向“關(guān)注人的生活需求和引導(dǎo)生活方式”轉(zhuǎn)變,從“單一性的規(guī)劃建設(shè)管控”向“全流程一體化空間管控”轉(zhuǎn)變,從“提供公共服務(wù)的配套設(shè)施”向“構(gòu)建城市治理的重要載體”轉(zhuǎn)變。

圖2 《北京城市公共空間發(fā)展綱要研究》的空間治理思維

結(jié)合理論實(shí)踐進(jìn)一步思考,富有成效的規(guī)劃創(chuàng)新離不開(kāi)與治理聯(lián)動(dòng)發(fā)展。將規(guī)劃平臺(tái)與治理內(nèi)涵聯(lián)系起來(lái),規(guī)劃目標(biāo)與治理目標(biāo)具備共同的價(jià)值指向,規(guī)劃過(guò)程能夠融入治理過(guò)程,規(guī)劃結(jié)果可以成為治理方案的有效實(shí)現(xiàn)途徑。有必要指出,作為城市治理平臺(tái)的規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)該是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程,二者的關(guān)聯(lián)性建構(gòu)需要一個(gè)不斷探索的發(fā)展過(guò)程。就目前的基礎(chǔ)條件而言,規(guī)劃體系與治理體系長(zhǎng)期分屬兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的操作系統(tǒng),在相對(duì)分離的狀態(tài)下,要促進(jìn)城市公共空間規(guī)劃全面融入城市治理體系,尚需從規(guī)劃意識(shí)轉(zhuǎn)型、規(guī)劃體制改革、規(guī)劃研究拓展3個(gè)層面同時(shí)做出行動(dòng)回應(yīng)。

三、健康城市治理導(dǎo)向的公共空間規(guī)劃響應(yīng)

1.規(guī)劃意識(shí)轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái),由于城市化進(jìn)程加速發(fā)展,我國(guó)城市環(huán)境污染問(wèn)題凸顯,如何充分發(fā)揮城市空間的環(huán)境治理效能成為各大城市編制城市規(guī)劃的主要目標(biāo)之一。較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),城市公共空間的社會(huì)健康價(jià)值未受到足夠關(guān)注。以城市綠地考核標(biāo)準(zhǔn)為例,1979年至今,我國(guó)主要以三項(xiàng)指標(biāo)(城市綠地率、城市綠化覆蓋率、城市人均綠地面積)考察城市綠化水平,這三項(xiàng)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)城市綠地這一特定類型的公共空間發(fā)展規(guī)模具有實(shí)際意義,但在評(píng)判城市公共空間社會(huì)服務(wù)功能方面則難以發(fā)揮參考價(jià)值。實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意識(shí)的轉(zhuǎn)型是建設(shè)高質(zhì)量健康城市的先決條件。在不同歷史時(shí)期,社會(huì)各界對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題的理解程度存在差異,環(huán)境治理在國(guó)家中心工作中的位置也存在顯著區(qū)別[22]。經(jīng)過(guò)40余年的大力建設(shè),我國(guó)城市化進(jìn)程逐步放緩,開(kāi)始進(jìn)入城市更新的歷史性變革階段,健康城市建設(shè)也相應(yīng)地轉(zhuǎn)向環(huán)境健康與社會(huì)健康并重的新發(fā)展時(shí)期。

如前文所述,因含有“公共領(lǐng)域”這一社會(huì)形態(tài)概念,城市公共空間具有更突出的社會(huì)屬性,是城市社會(huì)健康生長(zhǎng)、發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從社會(huì)學(xué)視閾出發(fā),城市公共空間體系承載了與物質(zhì)空間形態(tài)相適應(yīng)的隱性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系,能夠影響和反映一座城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征與空間正義水平?，F(xiàn)階段,城市空間的社會(huì)分化、階層極化問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)城市發(fā)展面臨的突出矛盾,如果不能將其納入公共空間的研究視野,城市治理就很難建立物質(zhì)空間與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在交互關(guān)系。世界衛(wèi)生組織指出,公共資源全民共享、階層利益平等分配是健康城市理念的重要內(nèi)涵,健康城市建設(shè)的主要特征之一就是在城市規(guī)劃過(guò)程中需要充分考慮公共健康發(fā)展的社會(huì)影響因素,并關(guān)注弱勢(shì)群體的健康公平問(wèn)題。城市公共空間的價(jià)值產(chǎn)出受資源分配方式、階層分布狀態(tài)、空間行為特征等諸多社會(huì)因素影響。作為創(chuàng)造公平、人性化社會(huì)環(huán)境的重要城市空間,為了確保不同階層能夠共同分享更高水平的社會(huì)健康效益,實(shí)施城市公共空間規(guī)劃需要建立在兩個(gè)方面的認(rèn)知基礎(chǔ)之上：一是對(duì)公共空間內(nèi)涵及其價(jià)值的認(rèn)識(shí)要從物質(zhì)空間概念轉(zhuǎn)向社會(huì)空間概念,從關(guān)注環(huán)境健康效益轉(zhuǎn)向環(huán)境與社會(huì)效益并重的綜合性健康價(jià)值利用;二是對(duì)公共空間可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)要從聚焦數(shù)量與規(guī)模拓展轉(zhuǎn)向公共權(quán)利視閾下的資源分配與資源共享方向。

綜上所述,公共空間是具有典型社會(huì)屬性的城市空間,只有兼顧實(shí)體空間與社會(huì)空間的雙重內(nèi)涵,才能構(gòu)建城市空間與社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)性,為協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾提供解決方案與操作途徑?？梢钥隙ǖ氖?通過(guò)科學(xué)有效的規(guī)劃調(diào)控,公共空間能夠?qū)Υ龠M(jìn)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮積極作用,但實(shí)施公共空間規(guī)劃須要解決的首要問(wèn)題是突破傳統(tǒng)認(rèn)知思維,找準(zhǔn)規(guī)劃定位,以社會(huì)空間治理為目標(biāo)導(dǎo)向促進(jìn)規(guī)劃意識(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.規(guī)劃體制改革

城市規(guī)劃體制建設(shè)需要與時(shí)代同步發(fā)展,以更好地適應(yīng)城市治理新需求與新要求。以城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃為例,我國(guó)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃源自20世紀(jì)50年代引入的蘇聯(lián)城市游憩綠地規(guī)劃方法[23]。經(jīng)歷一段時(shí)期的實(shí)踐探索后,20世紀(jì)90年代初,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃開(kāi)始作為城市總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行獨(dú)立編制[24]。2001年,國(guó)務(wù)院頒布《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要(試行)》,確立了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃在城市規(guī)劃體制中的法定地位[25],標(biāo)志著我國(guó)正式形成立法地位明確的城市綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃制度(4)2002年,《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要(試行)》首次明確：城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的地位是城市總體規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃,是對(duì)城市總體規(guī)劃的深化和細(xì)化,規(guī)劃成果納入城市總體規(guī)劃加以落實(shí),這一定位為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃確立了其在我國(guó)城市規(guī)劃體制中的法定地位。。在開(kāi)展規(guī)劃實(shí)踐的同時(shí),我國(guó)城市綠地分類體系經(jīng)過(guò)多次修訂調(diào)整也基本成型。目前,雖然《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《城市綠化條例》等國(guó)家法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定的分類內(nèi)容略有差別,但在分類方法上,以土地屬性為基礎(chǔ)的分類體系一以貫之(5)目前,住建部頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)是我國(guó)各類城市規(guī)劃編制工作開(kāi)展的主要技術(shù)依據(jù)。雖然2011版新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)1990版舊標(biāo)準(zhǔn)做了部分用地類別調(diào)整,但總體來(lái)說(shuō)仍然保持了以土地屬性分類為基礎(chǔ)的城市用地分類體系。,為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制與實(shí)施提供了制度保障(圖3)。

圖3 我國(guó)城市綠地分類體系與專項(xiàng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制建設(shè)歷程

較之城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃制度的完善發(fā)展,截至目前,國(guó)家及行業(yè)層面仍未出臺(tái)城市公共空間規(guī)劃相關(guān)的專項(xiàng)法律、行政法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),城市公共空間的屬性內(nèi)涵、構(gòu)成要素尚未得到明確界定,城市公共空間專項(xiàng)規(guī)劃仍處于缺位狀態(tài)。在地方層面,2013年出臺(tái)的《陜西省城市公共空間管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部針對(duì)城市公共空間管理的地方立法(6)2013年9月26日,經(jīng)陜西省十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《陜西省城市公共空間管理?xiàng)l例》是城市公共空間管理地方立法的全國(guó)首創(chuàng)。,其中針對(duì)公共空間規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題制定了相應(yīng)規(guī)范。但作為一種地方性管理?xiàng)l例,其法律地位相對(duì)較低,對(duì)城市公共空間規(guī)劃的實(shí)際性指導(dǎo)作用有限。分析國(guó)外情況可知,倫敦、墨爾本等國(guó)際城市開(kāi)展的公共空間規(guī)劃(或稱公共開(kāi)放空間規(guī)劃、開(kāi)放空間規(guī)劃)已基本形成了總體戰(zhàn)略規(guī)劃—專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃—分區(qū)實(shí)施計(jì)劃的完整規(guī)劃體系(7)以墨爾本為例,自20世紀(jì)80年代編制城市公共空間專項(xiàng)規(guī)劃以來(lái),墨爾本建立了五級(jí)制的公共空間網(wǎng)絡(luò)體系,逐漸形成了從戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃到分區(qū)實(shí)施計(jì)劃的專項(xiàng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制,對(duì)構(gòu)建完善的城市公共空間系統(tǒng)發(fā)揮了重要作用。。與此同時(shí),相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容不但涵蓋了城市綠地系統(tǒng)的主要構(gòu)成要素,還囊括了各級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)組織以及企業(yè)、私人所有但面向全社會(huì)開(kāi)放的公共文化設(shè)施、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所等各類公共空間,這為構(gòu)建多元、開(kāi)放、共享的城市空間系統(tǒng)和建設(shè)更公平、更人性化的宜居城市發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)作用。

首先,由于規(guī)劃內(nèi)容涉及面較廣,城市總體規(guī)劃很難對(duì)公共空間進(jìn)行深入而系統(tǒng)的研究,與此同時(shí),受用地類型所限,當(dāng)前的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃又難以兼顧所有的公共空間類型。結(jié)合我國(guó)構(gòu)建“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系新契機(jī),以建立國(guó)家層面的專項(xiàng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為前提,建議將城市公共空間規(guī)劃納入“五級(jí)規(guī)劃”中的市、縣兩級(jí)規(guī)劃體系,并作為“三類規(guī)劃”中的法定專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行單獨(dú)編制,使公共空間規(guī)劃成為城市總體規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃和有益補(bǔ)充,為推進(jìn)城市空間治理轉(zhuǎn)型提供規(guī)劃制度支持。

其次,結(jié)合現(xiàn)代化治理目標(biāo)與國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)思考,公共空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制建設(shè)需要體現(xiàn)兩個(gè)方面的內(nèi)容創(chuàng)新：一方面,規(guī)劃體系要突破物質(zhì)空間規(guī)劃的固有領(lǐng)地,將專業(yè)性的規(guī)劃設(shè)計(jì)策略與現(xiàn)代化的空間治理手段相結(jié)合,構(gòu)建規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維、管理四位一體的全流程協(xié)同治理體系,科學(xué)組織公共空間的多元社會(huì)服務(wù)功能,充分發(fā)揮公共空間的綜合價(jià)值效應(yīng)。另一方面,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)物質(zhì)保障[26],重大災(zāi)害的沖擊及其應(yīng)對(duì)是帶動(dòng)城市規(guī)劃與城市治理提升的脈沖型推動(dòng)力[27]。由此,城市公共空間的規(guī)劃內(nèi)容還要前瞻性地謀劃應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的資源調(diào)配能力與服務(wù)保障功能,每座城市有必要建立涵蓋市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道3個(gè)層級(jí)的城市公共空間體系,研究制定科學(xué)高效的公共空間治理方案,既要充分發(fā)揮各級(jí)各類公共空間在常態(tài)化時(shí)期的各項(xiàng)公共服務(wù)職能,同時(shí)也要制定應(yīng)急管理預(yù)案,調(diào)動(dòng)公共空間在特殊時(shí)期的臨時(shí)性功能,輔助政府職能部門(mén)有效降低城市健康風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

最后,建立城市公共空間規(guī)劃制度的根本導(dǎo)向,是為了更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此,編制城市公共空間規(guī)劃要兼顧戰(zhàn)略性與可實(shí)施性,不僅要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)盡快形成空間治理的邏輯框架,確定空間發(fā)展的總體方向及原則,制定出“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的綱領(lǐng)性規(guī)劃策略,更要研究制定出具有高度適配性的空間治理模式,對(duì)體制、政策、規(guī)范、技術(shù)進(jìn)行全流程改革創(chuàng)新,制定出全方位、系統(tǒng)性的規(guī)劃管控內(nèi)容。例如,要以空間治理視角提煉規(guī)劃要素,統(tǒng)籌盤(pán)點(diǎn)公共空間資源,充分挖掘公共空間發(fā)展?jié)摿?以建設(shè)均等化、網(wǎng)絡(luò)化的公共空間系統(tǒng)為目標(biāo),制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,構(gòu)建指標(biāo)體系,明確公共空間用地指標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),確定公共空間結(jié)構(gòu)體系與發(fā)展時(shí)序,為后續(xù)建設(shè)管理提供切實(shí)可行的行動(dòng)指引。

3.規(guī)劃研究拓展

當(dāng)前,探索各類城市空間的合理布局是健康城市規(guī)劃的一個(gè)主要研究方向。20世紀(jì)70年代,源自美國(guó)的可達(dá)性概念引入建成環(huán)境領(lǐng)域,迅速發(fā)展成為探討城市空間布局的一種主流研究方法(8)可達(dá)性(Accessibility)是指居民克服距離、時(shí)間和費(fèi)用等阻力因素,到達(dá)某一服務(wù)設(shè)施或活動(dòng)場(chǎng)所的愿望和能力的定量表達(dá)?？蛇_(dá)性公平指居民距離特定空間的分離度或接近度,通過(guò)某種可達(dá)性計(jì)算方法來(lái)表達(dá)人(多用空間單元位置表示)到活動(dòng)空間的距離或時(shí)間的平等性?？蛇_(dá)性理念及其測(cè)度方法的主要研究目標(biāo)是探討城市空間布局的公平性,例如城市綠地的數(shù)量、規(guī)模、布局等方面的公平性,多數(shù)研究基于居民居住地與綠地之間的通行距離、通行時(shí)間評(píng)估城市綠地可達(dá)性水平。近年來(lái),可達(dá)性涵義進(jìn)一步拓展至居民收入、交通成本,以及人口密度、社會(huì)階層等其他因素,以支撐學(xué)者進(jìn)一步從多維視角對(duì)城市綠地可達(dá)性公平的影響因素展開(kāi)研究探索。。在可達(dá)性理論及其計(jì)算方法的支持下,西方學(xué)界率先開(kāi)始關(guān)注城市公共空間對(duì)居民服務(wù)的影響機(jī)制,其中懷特等學(xué)者較早利用可達(dá)性方法對(duì)城市公共空間布局問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證探索,相關(guān)研究成果在國(guó)內(nèi)外學(xué)界產(chǎn)生了廣泛影響[28-30]。近年來(lái),結(jié)合研究方法創(chuàng)新,泰倫以科羅拉多州普韋布洛、喬治亞州梅肯等城市為案例,將城市空間結(jié)構(gòu)與人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因子的空間分布狀態(tài)相結(jié)合,對(duì)公共空間布局與社會(huì)公平的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性展開(kāi)更深入的探討[31];沃爾奇等進(jìn)一步指出,除可達(dá)性以外,居民的社交活動(dòng)需求等因素也應(yīng)作為衡量公共空間資源配置水平的重要參考依據(jù)[32]?？傮w而言,可達(dá)性理論及其技術(shù)方法為深化理解公共空間與居民福祉的交互關(guān)系提供了科學(xué)依據(jù)[33],直到今天,可達(dá)性研究仍是測(cè)度城市公共空間布局合理性的主流方法。

1994年,我國(guó)開(kāi)始了健康城市建設(shè)探索之路,對(duì)城市公共空間的研究探討也隨之展開(kāi)[34]。經(jīng)過(guò)快速城市化進(jìn)程,我國(guó)的城市空間格局已基本定型,在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下,如何更科學(xué)地利用公共空間滿足城市居民更高質(zhì)量的健康發(fā)展需求,這一現(xiàn)實(shí)訴求不僅與空間可達(dá)性相關(guān),更與城市空間的現(xiàn)代化治理水平緊密相關(guān),而目前該領(lǐng)域研究基礎(chǔ)匱乏,亟待進(jìn)一步拓展。由于難以對(duì)公共空間的內(nèi)在社會(huì)發(fā)展動(dòng)力進(jìn)一步做出解釋,可達(dá)性理論及其技術(shù)方法已表現(xiàn)出明顯的研究局限性,健康城市的全面發(fā)展迫切需要對(duì)城市空間治理模式展開(kāi)進(jìn)一步的深入研究。在這種情況下,探討城市公共空間的現(xiàn)代化治理訴求,能夠更全面地理解公共空間在促進(jìn)城市社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的積極價(jià)值,為科學(xué)規(guī)劃物質(zhì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境共同發(fā)展的健康城市提供理論支持。

基礎(chǔ)研究是助推健康城市理論實(shí)踐不斷深化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。相較于傳統(tǒng)的粗放型管理模式,公共空間規(guī)劃應(yīng)該是基于鮮明的治理理念,蘊(yùn)含著體制機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)方法創(chuàng)新的一種新型治理形態(tài)[35]。在土地高度市場(chǎng)化的今天,我國(guó)城市治理的復(fù)雜性不斷增加,社會(huì)矛盾更加多元化,基層主體參與社會(huì)治理的強(qiáng)烈訴求與日俱增[36],在這種趨勢(shì)下,城市公共空間的研究重任是要揭示出空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)作方式和控制規(guī)律,進(jìn)而探索出科學(xué)的公共空間治理方案,為協(xié)調(diào)城市空間供需錯(cuò)位、空間權(quán)力博弈等一系列社會(huì)矛盾提供決策參考。然而,正是由于缺少相應(yīng)的理論支持,在實(shí)際操作層面,在如何解釋、怎樣解決公共空間治理問(wèn)題的諸多方面,國(guó)內(nèi)城市不僅表現(xiàn)出明顯的滯后性,在實(shí)踐過(guò)程中更因缺乏理論指導(dǎo)而受到極大的局限性。

制定精準(zhǔn)的治理目標(biāo)是公共空間治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。首先要認(rèn)識(shí)到,通過(guò)一系列的規(guī)劃管控和技術(shù)手段,現(xiàn)代社會(huì)迅速構(gòu)建起一種超越傳統(tǒng)的空間控制系統(tǒng),這種系統(tǒng)滲透到人的日常生活,將人置于一種被嚴(yán)密規(guī)劃的空間環(huán)境,由此對(duì)公共行為,甚至潛在的公共意識(shí)進(jìn)行控制和調(diào)節(jié),從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工具,特別是工具背后權(quán)力主體對(duì)個(gè)體的支配和控制。布迪厄的空間理論就建立在場(chǎng)域、資本和實(shí)踐基礎(chǔ)之上,這里的場(chǎng)域就是附帶一定權(quán)力、資本力量形成的爭(zhēng)奪性空間,場(chǎng)域占據(jù)者利用各種策略保證或改善其在場(chǎng)域中的有利位置,斗爭(zhēng)策略是否成功取決于其獲得的場(chǎng)域位置和規(guī)模,即特定權(quán)力資本的空間分配結(jié)果。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)就不難發(fā)現(xiàn),在治理目標(biāo)上,空間治理呈現(xiàn)為一系列規(guī)范空間權(quán)力主體行為的制度、規(guī)則和手段[37]。

從學(xué)科交叉層面來(lái)說(shuō),不同學(xué)科之間的融會(huì)貫通是現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究向綜合性方向發(fā)展的普遍趨勢(shì),其顯著優(yōu)勢(shì)是能夠融合不同學(xué)科的研究范式并推動(dòng)實(shí)踐問(wèn)題獲得新的解決方案。城市社會(huì)學(xué)領(lǐng)域?qū)部臻g的研究主要從抽象內(nèi)涵、價(jià)值理論、體制機(jī)制等角度進(jìn)行探討,但是社會(huì)學(xué)領(lǐng)域并不擔(dān)負(fù)實(shí)體空間規(guī)劃建設(shè)的責(zé)任,而城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域?qū)部臻g的研究主要從空間本體的形態(tài)、結(jié)構(gòu)、功能等角度展開(kāi),雖具備實(shí)際操作的實(shí)踐能力,卻欠缺對(duì)空間社會(huì)問(wèn)題的思考和社會(huì)影響機(jī)制的探尋。城市公共空間的建構(gòu)需要通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)與城市社會(huì)學(xué)的交叉融合促進(jìn)研究拓展,在既有研究基礎(chǔ)上,只有吸納社會(huì)治理的外部理論知識(shí)體系,并結(jié)合自身的理論技術(shù)方法對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用,才能促進(jìn)城市公共空間規(guī)劃成為協(xié)調(diào)權(quán)力主體行為的有效工具(圖4)。

圖4 城市空間規(guī)劃與社會(huì)治理研究交叉拓展

在治理內(nèi)容方面,還需強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的深層影響,因?yàn)槌鞘泄部臻g不僅是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物,也是社會(huì)實(shí)踐的場(chǎng)所和載體。相較于以空間功能布局為核心導(dǎo)向的傳統(tǒng)型規(guī)劃,對(duì)空間制度、空間權(quán)力以及公共行為的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化管控是治理型規(guī)劃需要?jiǎng)?chuàng)新拓展的新研究?jī)?nèi)容。治理理論的核心在于協(xié)調(diào)城市在資源配置和收益分配過(guò)程中政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的責(zé)權(quán)關(guān)系,在治理方式上是一種全民共享的公共資源,政府、市場(chǎng)、社會(huì)是公共空間價(jià)值的共同受益主體,與土地使用權(quán)私有化的其他城市空間不同,公共空間最大的治理突破點(diǎn)應(yīng)該是納入滿足人民群眾空間發(fā)展訴求的技術(shù)程序與操作方法,以此彌補(bǔ)傳統(tǒng)城市規(guī)劃在公共治理參與方面的缺失,實(shí)現(xiàn)以多方共治為基礎(chǔ)的治理方式改革。只有將治理主體從一元化的政府主體轉(zhuǎn)向多元化的共同利益主體,研究規(guī)劃參與的民主化特點(diǎn)以及多方合作的規(guī)劃方式,才能真正形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方主體共建、共治、共享公共空間的新規(guī)劃?rùn)C(jī)制。

綜上所述,從社會(huì)治理視角出發(fā),城市公共空間規(guī)劃研究包含雙重要義：一是由于公共空間與公民權(quán)利存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,公共空間治理需要保障市民共享城市空間資源的機(jī)會(huì)平等,需要通過(guò)空間再分配弱化空間權(quán)利、公共資產(chǎn)以及公共服務(wù)質(zhì)量的不平等狀態(tài),這就要求城市公共空間規(guī)劃不僅要承襲傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容,其主要職責(zé)還需要包含以一系列空間權(quán)力規(guī)范為基礎(chǔ)的治理規(guī)則,由此明確公共空間的治理原則、治理目標(biāo)、治理范式,并將其轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性的規(guī)劃政策及其相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范;二是在城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有的前提條件下,我國(guó)的城市公共空間治理本質(zhì)上是不同利益主體對(duì)空間使用權(quán)進(jìn)行博弈的具體反映。因此,公共空間規(guī)劃研究還應(yīng)當(dāng)納入利益主體對(duì)空間使用行為規(guī)范的引導(dǎo)、規(guī)劃、管理等相關(guān)內(nèi)容。

總結(jié)前文觀點(diǎn),城市公共空間是由政治權(quán)力關(guān)系建構(gòu)的,反映社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種具體空間形態(tài)。城市公共空間既是一種建成環(huán)境,更是一種社會(huì)空間,市場(chǎng)機(jī)制和政治權(quán)力的交織,對(duì)公共資源的占有和控制,推動(dòng)城市空間不斷被生產(chǎn)和再生產(chǎn),相應(yīng)地,公共空間也不斷被重構(gòu)和重組,其中必然伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和排斥,這既是城市發(fā)展的過(guò)程,也是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。從“空間規(guī)劃研究”到“空間治理研究”,實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理向社會(huì)健康治理全面轉(zhuǎn)型,不僅是健康城市內(nèi)涵提升的具體表現(xiàn),也是推進(jìn)城市空間研究社會(huì)轉(zhuǎn)向的全新課題。面對(duì)空間權(quán)力規(guī)范、社會(huì)行為約束、治理方式創(chuàng)新等一系列研究空白,學(xué)界需要將公共空間治理視為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的學(xué)術(shù)研究使命,通過(guò)理論探索與實(shí)踐回應(yīng)助推公共空間現(xiàn)代化治理體系建設(shè),服務(wù)城市社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié) 語(yǔ)

健康城市理念引入國(guó)內(nèi)已二十余年,由于基礎(chǔ)研究起步較晚,對(duì)于城市公共空間規(guī)劃如何響應(yīng)社會(huì)治理需求,現(xiàn)有理論研究與實(shí)踐探索仍然十分薄弱。公共治理實(shí)踐的不斷發(fā)展推動(dòng)著理論更新,由此形成實(shí)踐模式與理論范式交疊嵌套的變遷邏輯[38]。從健康城市治理視角開(kāi)展城市公共空間規(guī)劃,應(yīng)該是一種通過(guò)規(guī)劃平臺(tái)促進(jìn)治理范式發(fā)展演進(jìn)的實(shí)踐探索,是城市規(guī)劃體現(xiàn)全生命周期健康管理概念的創(chuàng)新舉措。

以進(jìn)一步提升健康城市發(fā)展水平為目標(biāo),助力城市公共空間現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型的重要前提是準(zhǔn)確理解公共空間的內(nèi)涵屬性與規(guī)劃定位,進(jìn)而以社會(huì)空間治理為價(jià)值導(dǎo)向、以專項(xiàng)規(guī)劃制度為基本保障、以基礎(chǔ)研究拓展為內(nèi)生動(dòng)力,推動(dòng)城市公共空間規(guī)劃創(chuàng)新發(fā)展。在健康價(jià)值認(rèn)知層面,從側(cè)重追求生態(tài)環(huán)境效益轉(zhuǎn)向注重環(huán)境與社會(huì)健康效益的共同發(fā)展;在體制建設(shè)層面,盡快形成與新時(shí)代城市治理需求相匹配的規(guī)劃制度體系;在基礎(chǔ)研究層面,從相對(duì)傳統(tǒng)的實(shí)體空間研究進(jìn)一步擴(kuò)展到公共空間與社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)作、行為模式的多維交互關(guān)系研究,其總體理想愿景,是確立以城市命運(yùn)共同體為根本基礎(chǔ)的新規(guī)劃價(jià)值觀,創(chuàng)造能夠更好地服務(wù)于公共健康發(fā)展的高質(zhì)量城市公共空間體系。