雙重目標(biāo)下的單一導(dǎo)向：鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型與現(xiàn)實(shí)困境

唐國建,周 益

(哈爾濱工程大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150001)

一、我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的兩對(duì)基本關(guān)系

盡管2005年習(xí)近平同志就已提出了“兩山論”,2017年黨的十九大報(bào)告又提出了涵蓋生態(tài)振興在內(nèi)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,但現(xiàn)實(shí)層面的鄉(xiāng)村環(huán)境問題仍然呈現(xiàn)出“久治不愈”的特征,鄉(xiāng)村環(huán)境治理大多收效甚微[1-2]。對(duì)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理為何難見成效、未來的鄉(xiāng)村環(huán)境治理該何去何從等問題,學(xué)術(shù)界從治理結(jié)構(gòu)、治理技術(shù)以及治理實(shí)踐3個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行了廣泛而深刻的探討。

首先,在治理結(jié)構(gòu)層面,中國環(huán)境治理的“城鄉(xiāng)一體化”結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的明顯缺位[3-4],區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)的差異以及城鄉(xiāng)二元控制體系使得環(huán)境污染從發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,鄉(xiāng)村成了被犧牲的“局部”[5-6]。因此,鄉(xiāng)村環(huán)境治理的難點(diǎn)在于其“不僅僅是一個(gè)存量問題,而且也是增量問題,并且隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而不斷加劇”[7]。其次,在治理技術(shù)層面,由于外部政績(jī)考核與內(nèi)部升遷沖動(dòng)的合力,基層已然形成了一種“政績(jī)跑步機(jī)”的環(huán)境污染機(jī)制[8-9]。如果不改變政府的權(quán)責(zé)配置、績(jī)效激勵(lì),不更加注重以環(huán)境為導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn),不破除專項(xiàng)整治中地方政府“事件-應(yīng)急”的處理模式,鄉(xiāng)村環(huán)境問題就將持續(xù)[10-11]。最后,在治理實(shí)踐層面,基層政府的線性發(fā)展觀和以權(quán)力關(guān)系為主的治理模式難以適應(yīng)以地方性經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和以社會(huì)關(guān)系為主的村民實(shí)踐。如果不能使居民“回歸生活”,重構(gòu)其日常生活實(shí)踐,將不可避免地導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理范圍的“擴(kuò)大化”[12-13]。

從內(nèi)容上來看,這三方面的研究都是圍繞鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的兩對(duì)基本關(guān)系而展開：一方面,上級(jí)政策與下級(jí)對(duì)策之間的關(guān)系。治理技術(shù)與治理實(shí)踐層面的研究表明,上下級(jí)政府之間、政府與村民之間存在“上下問題”,鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中上級(jí)政府設(shè)定的政策目標(biāo)與下級(jí)政府所采取的執(zhí)行對(duì)策往往并不協(xié)調(diào),從而導(dǎo)致了環(huán)境問題。另一方面,“生產(chǎn)”與“生態(tài)”的關(guān)系。治理結(jié)構(gòu)層面的研究表明,鄉(xiāng)村環(huán)境問題的本質(zhì)是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益關(guān)系失衡問題”[14]246,是現(xiàn)代化過程中“生產(chǎn)”與“生態(tài)”之間的平衡問題。因此,“政策-對(duì)策”關(guān)系與“生產(chǎn)-生態(tài)”關(guān)系可視為影響我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果的主要因素。

1.“政策-對(duì)策”的張力關(guān)系

政策與執(zhí)行的一統(tǒng)性自古以來就是我國國家治理的最高追求,但“上有政策、下有對(duì)策”已經(jīng)成了當(dāng)前科層體制中的一種常見局面。不同于日常生活中所帶有的貶義,本研究的“上有政策、下有對(duì)策”是一種中性的說法。其中“政策”指的是上級(jí)政府的戰(zhàn)略規(guī)劃,“對(duì)策”指的是基層政府對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的具體執(zhí)行。

研究表明,“政策-對(duì)策”的失調(diào)現(xiàn)象與財(cái)政資源的分配、地方的發(fā)展需求以及技術(shù)治理體制等因素相關(guān)。例如,政府自上而下地強(qiáng)化財(cái)政約束,基層政府缺乏完整執(zhí)行上級(jí)政策的資源[15]。同時(shí),在政策的具體執(zhí)行過程中,地方政府可能會(huì)依據(jù)自身的行政資源,選擇性地執(zhí)行上級(jí)政策,“將中心任務(wù)轉(zhuǎn)向地方目的”[16]。而科層化技術(shù)治理機(jī)制的建立,使得基層政府逐漸專注于應(yīng)對(duì)考核指標(biāo),失去了靈活施策的能力[17]。在“政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性”的悖論下,為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的政策,基層政府會(huì)形成一種“共謀行為”,從而引發(fā)“上有政策、下有對(duì)策”的局面[18]。具體到環(huán)境治理領(lǐng)域,“政策執(zhí)行與目標(biāo)設(shè)定的偏離”已經(jīng)成為當(dāng)前環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)性矛盾[19]。

2.“生態(tài)-生產(chǎn)”的張力關(guān)系

中國環(huán)境問題及其治理的演進(jìn)歷程,總體上反映了現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)“發(fā)展”與“環(huán)?！钡臓?zhēng)論與取舍,學(xué)者將其稱之為“現(xiàn)代性的困惑”[20]?！熬G色發(fā)展”概念的提出,則表明由重視“發(fā)展側(cè)”的“淺綠”轉(zhuǎn)向重視“生態(tài)側(cè)”的“深綠”[21]。具體到鄉(xiāng)村,則是鄉(xiāng)村生產(chǎn)與鄉(xiāng)村生態(tài)之間的平衡與取舍。研究表明,我國鄉(xiāng)村環(huán)境政策體系面臨的主要挑戰(zhàn)即是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間相互制約,使得農(nóng)業(yè)政策與環(huán)保政策面臨取舍矛盾”[22]。因此,鄉(xiāng)村環(huán)境治理的本質(zhì)在于解決生產(chǎn)力發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相沖突的問題,即協(xié)調(diào)與平衡鄉(xiāng)村發(fā)展中的“生產(chǎn)側(cè)”和“生態(tài)側(cè)”。但總的來說,“生產(chǎn)-生態(tài)”關(guān)系仍然屬于“政策-對(duì)策”關(guān)系中的一部分,是被選擇的一端。這是因?yàn)?我國的環(huán)境治理仍具有“濃厚的威權(quán)主義色彩”[23],自上而下的政府治理仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。政策層面,決策層在不同歷史發(fā)展階段中對(duì)于“生產(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”的選擇不同,由此形成了重心不同的政策;對(duì)策層面,不同地方發(fā)展現(xiàn)狀與治理資源的差異性導(dǎo)致各基層政府容易形成與上級(jí)政策不同的選擇。

因此,如果僅在某一具體時(shí)空或某一具體問題的層面來探究環(huán)境治理中的這兩對(duì)基本關(guān)系,往往會(huì)得出相對(duì)消極的結(jié)論,即要么是地方政府應(yīng)付式地完成政策目標(biāo),要么是上級(jí)政府強(qiáng)硬式地推行治理方案,由此導(dǎo)致了環(huán)境治理的負(fù)向或零和博弈。而鄉(xiāng)村生態(tài)振興需要的是“政策”與“對(duì)策”的相匹配、“生產(chǎn)”與“生態(tài)”的相統(tǒng)一。那么,怎樣才能在這兩對(duì)基本關(guān)系中找到正向的博弈邏輯?在這一核心關(guān)切下,本研究基于這兩對(duì)關(guān)系建構(gòu)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型,并以歷史事實(shí)為依據(jù)闡述了這些類型的具體表現(xiàn)及其動(dòng)態(tài)演變模型。之后,借助這一解釋模型觀測(cè)了案例A市的鄉(xiāng)村環(huán)境治理,由此不僅能清晰地看到這兩對(duì)關(guān)系的運(yùn)行邏輯及其結(jié)果,也能從這一分析框架中找到實(shí)現(xiàn)正向博弈的邏輯起點(diǎn)。

二、鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型與動(dòng)態(tài)演變

1.鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn),“政策-對(duì)策”的張力關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,政策會(huì)從“生產(chǎn)”逐漸轉(zhuǎn)向“生態(tài)”。但在此過程中,地方政府所采取的“對(duì)策”則可能轉(zhuǎn)向“生態(tài)”,也可能仍然面向“生產(chǎn)”?！吧a(chǎn)-生態(tài)”關(guān)系處于相對(duì)靜止的狀態(tài),是被選擇的一方,由此可歸納出鄉(xiāng)村環(huán)境治理的四種實(shí)踐類型(圖1)。

圖1 鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型

(1)“生產(chǎn)-生產(chǎn)”類型

“生產(chǎn)-生產(chǎn)”類型是我國早期鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的主要模式,這一類型從政策制定到具體執(zhí)行都忽略了生態(tài)文明的建設(shè),其代表階段是“大躍進(jìn)”時(shí)期。當(dāng)時(shí)社會(huì)各階層、各主體都將快速發(fā)展生產(chǎn)力作為主要目標(biāo),導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境大范圍、深層次的破壞。鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全不顧土壤肥力,大面積推廣使用化肥農(nóng)藥、推行密植技術(shù),極大摧毀了鄉(xiāng)村原有的生態(tài)環(huán)境與生態(tài)倫理規(guī)范。以該時(shí)期黃河下游的農(nóng)田水利建設(shè)為例,政策端冒進(jìn)的“左傾”思想將生產(chǎn)指標(biāo)一升再升,對(duì)策端在缺乏排水設(shè)施的情況下為追求糧食產(chǎn)量“大引大灌”,最終造成了大面積的土地鹽堿化[24]。

(2)“生態(tài)-生產(chǎn)”類型

“生態(tài)-生產(chǎn)”類型是一種“自上而下”的鄉(xiāng)村環(huán)境治理類型,即上級(jí)政府在政策層面已經(jīng)將重心轉(zhuǎn)向“生態(tài)側(cè)”,但在具體執(zhí)行過程中,由于各種各樣的原因,基層政府仍然以“生產(chǎn)側(cè)”為主。在這一類型中,上級(jí)“政策”與基層“對(duì)策”的不匹配乃至對(duì)抗的問題也最為突出。這是因?yàn)樵谶@一階段,區(qū)域內(nèi)發(fā)展仍不均衡,許多地方自身的發(fā)展需求依然傾向于“生產(chǎn)側(cè)”,因此基層政府不得不把有限的治理資源投入到發(fā)展生產(chǎn)方面;與此同時(shí),基層治理思維的固化導(dǎo)致地方發(fā)展模式形成了路徑依賴,總認(rèn)為可以“用發(fā)展解決發(fā)展中的問題”[25]。

(3)“生態(tài)-生態(tài)”類型

“生態(tài)-生態(tài)”類型是鄉(xiāng)村環(huán)境治理中最為理想的狀態(tài),表明上級(jí)政府面向“生態(tài)側(cè)”的政策得到了基層政府良好的實(shí)施,實(shí)現(xiàn)了“政通人和”的效果,同時(shí)也意味著整體區(qū)域的均衡發(fā)展。上級(jí)政府的政策面向的是整個(gè)區(qū)域,當(dāng)該區(qū)域的“政策”與各基層的“對(duì)策”都全面轉(zhuǎn)向“生態(tài)側(cè)”時(shí),也就意味著該區(qū)域的生產(chǎn)力水平已十分先進(jìn),區(qū)域內(nèi)的發(fā)展差異極小。當(dāng)然,這一類型的實(shí)現(xiàn)并不代表鄉(xiāng)村中所有生產(chǎn)活動(dòng)的停止或消失,而是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容將主要偏向于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。目前,真正能達(dá)到這一狀態(tài)的鄉(xiāng)村主要位于西方發(fā)達(dá)國家,特別是北歐國家,這些國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益與環(huán)境保護(hù)利益相沖突時(shí),往往會(huì)選擇后者[26]。

(4)“生產(chǎn)-生態(tài)”類型

“生產(chǎn)-生態(tài)”類型屬于“自下而上”的鄉(xiāng)村環(huán)境治理類型,即上級(jí)政府的政策偏向“生產(chǎn)側(cè)”,而基層政府在治理時(shí)更偏向“生態(tài)側(cè)”。十九大報(bào)告指出,新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,持續(xù)發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力仍然是全國性的任務(wù),因此政策端對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”的偏向仍是首要的。在這一背景下,保證對(duì)策端向“生態(tài)側(cè)”的傾斜,自下而上形成“生態(tài)利益自覺”[27]成了現(xiàn)階段推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境善治、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要路徑?，F(xiàn)實(shí)中,這一鄉(xiāng)村環(huán)境治理類型往往出現(xiàn)于以生態(tài)旅游為主要發(fā)展產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村,這類鄉(xiāng)村已經(jīng)形成了“人與自然和諧”的特點(diǎn)[28],本質(zhì)是以偏向“生態(tài)側(cè)”的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”的追求,雖然其往往擁有更多資源與意愿進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理,但無法改變整個(gè)區(qū)域內(nèi)其他鄉(xiāng)村環(huán)境治理的狀況。

2.鄉(xiāng)村環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)演變

除了靜態(tài)的實(shí)踐類型劃分外,鄉(xiāng)村環(huán)境治理還是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。筆者在上述四種實(shí)踐類型的基礎(chǔ)上,對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的歷時(shí)態(tài)變化進(jìn)行了探討。這一動(dòng)態(tài)的演變過程可以分為宏觀層面的、長(zhǎng)時(shí)段的線性進(jìn)程與微觀層面的、短時(shí)段的點(diǎn)狀進(jìn)程(圖2)。

圖2 鄉(xiāng)村環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)演變過程

(1)線性進(jìn)程的解釋

如圖2所示,宏觀上可將我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理的發(fā)展歷程看作一個(gè)線性進(jìn)程：建國初期,我國亟待恢復(fù)民生、擺脫落后,因此自上而下形成了一種“趕英超美”的焦慮心態(tài)[29]183,導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理逐漸演變?yōu)椤吧a(chǎn)-生產(chǎn)”類型。當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段,環(huán)境問題逐漸凸顯,政策端或?qū)Σ叨碎_始有意識(shí)地將發(fā)展重心向“生態(tài)側(cè)”傾斜,并由此形成了“自上而下”和“自下而上”的兩條鄉(xiāng)村環(huán)境治理的進(jìn)路。進(jìn)路Ⅰ的情況更為普遍,即決策層已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理的必要性,但絕大部分鄉(xiāng)村仍要求繼續(xù)發(fā)展生產(chǎn)力,因此鄉(xiāng)村環(huán)境治理逐步演變?yōu)椤吧鷳B(tài)-生產(chǎn)”類型。進(jìn)路Ⅱ則代表了某些地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中自下而上的努力,即區(qū)域仍以發(fā)展生產(chǎn)作為目標(biāo),但地方在政策執(zhí)行過程中已經(jīng)開始有意識(shí)地偏向生態(tài)方面。隨著國家整體發(fā)展程度的提升以及不同地方的特殊性,兩條進(jìn)路是同時(shí)發(fā)生的。與此同時(shí),鄉(xiāng)村振興與綠色發(fā)展的提出表明,無論是自上而下還是自下而上的努力,最終都會(huì)促使我國的鄉(xiāng)村環(huán)境治理形成“生態(tài)-生態(tài)”的發(fā)展格局。

(2)點(diǎn)狀進(jìn)程的解釋

除長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理的整體發(fā)展趨勢(shì)外,短時(shí)段內(nèi)某一具體鄉(xiāng)村的環(huán)境治理情況也可以用這一模型解釋。此處需要借用物理學(xué)中“力”的概念,即表示某事物改變其運(yùn)動(dòng)狀態(tài)或發(fā)生形變的根本原因。比如,圖中A點(diǎn)表示某具體鄉(xiāng)村,當(dāng)政策端與對(duì)策端都給了A村一個(gè)“生態(tài)側(cè)”的“力”,那么A村的環(huán)境治理效果將出現(xiàn)“臺(tái)階式”的提升。這里的“力”是指由政策端與對(duì)策端提供的、促使某一鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果發(fā)生改變的基本推動(dòng)因素(如,政策端對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重視程度、對(duì)策端用于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的資源多寡)。但正如前文所述,上級(jí)政策與基層政府所采取的對(duì)策往往并不統(tǒng)一,現(xiàn)實(shí)中可能存在相反的事實(shí)從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理的退化。但無論鄉(xiāng)村環(huán)境治理的效果是提升或退化,從微觀層面來看,都是政策端與對(duì)策端施加在“生產(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”兩個(gè)不同方向的“力”以及“力”的大小所促成的。宏觀的線性進(jìn)程恰恰是這些代表具體鄉(xiāng)村的點(diǎn)“擬合”的結(jié)果。

需要說明的是,現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐因各地方的具體情況不同,肯定還存在更多值得探討的類型。以上劃分僅是借鑒了韋伯的理想類型學(xué)說,為克服過度的個(gè)體化與特殊化傾向,而從“政策-對(duì)策”“生產(chǎn)-生態(tài)”兩對(duì)基本關(guān)系出發(fā)所建構(gòu)的一種類型劃分方式。另外,因每一階段的政治任務(wù)以及治理過程中的具體操作不同,某具體鄉(xiāng)村在環(huán)境治理過程中也存在從某一類型(如“生態(tài)-生態(tài)”)回落到另一類型(如“生產(chǎn)-生產(chǎn)”)的可能,環(huán)境治理的進(jìn)程由此可表現(xiàn)為一種曲線狀或螺旋狀。然而,隨著我國整體生產(chǎn)力水平與生活水平的提高,鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐總體上仍將呈現(xiàn)出從“生產(chǎn)-生產(chǎn)”到“生態(tài)-生態(tài)”的線性進(jìn)路。

綜上所述,一個(gè)鄉(xiāng)村的環(huán)境治理歸根結(jié)底是“生態(tài)側(cè)”與“生產(chǎn)側(cè)”的協(xié)調(diào)和平衡,其受到了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略(“政策”)與基層政府具體執(zhí)行(“對(duì)策”)的影響,良好的鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要二者同時(shí)向“生態(tài)側(cè)”傾斜與努力。但在現(xiàn)實(shí)中,政策與對(duì)策往往受到了諸多約束,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理收效甚微。以黑龍江省A市鄉(xiāng)村為例,剖析其在政策端與對(duì)策端所面臨的現(xiàn)實(shí)困境,以及在這些困境下政策端與對(duì)策端對(duì)于“生產(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”的抉擇,并最終還原當(dāng)前A市鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型。

三、政策端：區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的雙重目標(biāo)與內(nèi)生困境分析

政策層面制定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略決定了一個(gè)區(qū)域?qū)Α吧a(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”的抉擇,反映了整體系統(tǒng)的發(fā)展要求和局部系統(tǒng)未來發(fā)展的根本方向。因此,區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”的選擇,將在政策端賦予區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村一個(gè)方向性的“力”。調(diào)研發(fā)現(xiàn),A市的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略兼具“生態(tài)”與“生產(chǎn)”的雙重目標(biāo),但其對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”的偏向明顯大于對(duì)“生態(tài)側(cè)”的偏向,由此導(dǎo)致了A市鄉(xiāng)村環(huán)境治理在政策端的內(nèi)生困境。

1.區(qū)域發(fā)展的雙重目標(biāo)

黑龍江省及A市當(dāng)前主要實(shí)施以糧食生產(chǎn)與糧食安全為主的發(fā)展戰(zhàn)略。2016年,習(xí)近平總書記視察黑龍江時(shí)指出,黑龍江是保障國家糧食安全的壓艙石[30];2019年《中國的糧食安全》白皮書進(jìn)一步指出了東北地區(qū)糧食生產(chǎn)的重要性[31];2022年中央一號(hào)文件中的第一大要點(diǎn)即,“全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給”[32]。在這種情況下,黑龍江省作為糧食生產(chǎn)基地與糧食安全壓艙石的發(fā)展定位就尤為明顯。在《黑龍江省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱為《綱要》)中,黑龍江省將“進(jìn)一步鞏固提升國家糧食安全壓艙石地位”作為了遠(yuǎn)景目標(biāo)之一[33],A市作為黑龍江省的一部分,保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障全國糧食安全已經(jīng)成為其鄉(xiāng)村發(fā)展最重要的內(nèi)容之一。

政府對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”的重視并不意味著完全放棄了對(duì)“生態(tài)側(cè)”的關(guān)注。進(jìn)入新時(shí)代,政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度越來越大,要求越來越嚴(yán)。2018年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,文件表明,生態(tài)文明建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容;2022年中央一號(hào)文件與《綱要》也都指出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的重要性,這表明A市在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)也將更側(cè)重鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境治理,對(duì)農(nóng)業(yè)污染的預(yù)防與治理將成為黑龍江省乃至整個(gè)東北地區(qū)環(huán)境治理的重要構(gòu)成部分。

現(xiàn)階段“生產(chǎn)側(cè)”與“生態(tài)側(cè)”在A市的政策端都有體現(xiàn),這種發(fā)展要求在各級(jí)政府的政策文件中往往表述為對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)“兩手都要抓,兩手都要硬”。但決策層對(duì)二者的重視程度與發(fā)展排序是不一樣的：以《A市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)》為例,生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展位列發(fā)展目標(biāo)的第五位[34],而前四位目標(biāo)則更多地面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn),“生產(chǎn)側(cè)”的目標(biāo)位于“生態(tài)側(cè)”目標(biāo)之前。

2.區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生困境

A市及其上級(jí)政府對(duì)生產(chǎn)與生態(tài)“兩手都要抓,兩手都要硬”的強(qiáng)調(diào),意在保證“生產(chǎn)側(cè)”與“生態(tài)側(cè)”的平衡,但這種模棱兩可的政治話語表達(dá)以及實(shí)際的發(fā)展排序?qū)е铝苏叨藢?duì)“生態(tài)側(cè)”方面注意力的弱化,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的內(nèi)在矛盾也使得政策端在“生態(tài)側(cè)”方向的努力難以奏效,這構(gòu)成了A市政策端的兩個(gè)內(nèi)生困境。

(1)政府對(duì)“生態(tài)側(cè)”注意力的弱化

在我國傳統(tǒng)的環(huán)境治理體系中,政府保持著絕對(duì)的“統(tǒng)領(lǐng)”地位[35],從環(huán)境政策的制定到環(huán)境治理的執(zhí)行、從常規(guī)治理到專項(xiàng)治理,我國的環(huán)境治理始終依賴“中央-省市-區(qū)縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村屯”的治理機(jī)制。這種壓力傳導(dǎo)機(jī)制一方面意味著中國的環(huán)境治理容易形成一種自上而下的“運(yùn)動(dòng)型治理”[36];另一方面也意味著當(dāng)政府的注意力并不集中在環(huán)境領(lǐng)域時(shí),環(huán)境治理中“政府”的角色基本是缺失的。因此,在這種條件下,中國的鄉(xiāng)村環(huán)境治理高度依賴自上而下的“注意力”[37]。具體到A市鄉(xiāng)村,由于其“糧食安全壓艙石”的區(qū)域定位,政策端的“注意力”自然會(huì)更偏向農(nóng)業(yè)生產(chǎn),如《A市農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》提出,“鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力,提升優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”[38]成為A市鄉(xiāng)村的主要發(fā)展目標(biāo)。盡管綠色發(fā)展、綠色生產(chǎn)的精神也得到了強(qiáng)調(diào),但政府顯然以糧食生產(chǎn)作為第一要?jiǎng)?wù),對(duì)糧食生產(chǎn)的效率要求蓋過了糧食生產(chǎn)過程中的環(huán)保要求,如何利用政策激勵(lì)提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率成了政策制定與政策執(zhí)行的重點(diǎn)。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的內(nèi)在矛盾

政策端的第二個(gè)內(nèi)生困境在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的內(nèi)在矛盾。關(guān)于“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的研究已經(jīng)證明,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加的基礎(chǔ)之上[39]6。在土地有限的情況下,要想最大程度地增加糧食產(chǎn)出,就不得不增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,包括物理投入與化學(xué)投入,而這些投入(特別是化學(xué)投入)又造成了鄉(xiāng)村的面源污染。因此,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身與鄉(xiāng)村環(huán)境治理就存在一定的矛盾關(guān)系,而這一矛盾在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展定位的A市鄉(xiāng)村地區(qū)就表現(xiàn)得尤為突出。因此,即使政策端加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)側(cè)的注意力,但只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不發(fā)生根本性的變革,農(nóng)業(yè)的面源污染就將持續(xù),從而無法達(dá)成“生產(chǎn)側(cè)”與“生態(tài)側(cè)”的平衡。正如某農(nóng)技中心的站長(zhǎng)所述：

“農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和化肥使用是掛鉤的。你不能又讓馬兒跑,又讓馬兒不吃草。農(nóng)業(yè)一個(gè)就是物理投入,一個(gè)是化學(xué)投入。我們到底是要做壓艙石,還是要生產(chǎn)綠色的東西?”(BHK20210708)

四、對(duì)策端：地方政府環(huán)境治理的資源困境與單一導(dǎo)向分析

在對(duì)策端,基層政府對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”的選擇往往取決于其治理資源的多少。當(dāng)上級(jí)政府的政策已經(jīng)事實(shí)地向“生產(chǎn)側(cè)”傾斜,則基層政府所能分配到的“生態(tài)側(cè)”資源就會(huì)相對(duì)較少,隨科層制傳遞下來的“兩手都要硬”的均衡發(fā)展要求也就面臨著治理資源的掣肘。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn),A市基層的鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐高度依賴上級(jí)劃撥的包括人事、設(shè)備、資金等在內(nèi)的資源支持?；鶎诱馁Y源困境使其在執(zhí)行政策時(shí)不得不放棄“生態(tài)側(cè)”,形成了以生產(chǎn)為主的單一導(dǎo)向。

1.地方政府環(huán)境治理的資源困境

(1)配套匱乏的資金資源

稅費(fèi)改革后,基層政府由以前的“汲取型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒驼盵40],政府自上而下的財(cái)政約束以及基層的公共服務(wù)項(xiàng)目制供給使得基層政府難以實(shí)施有效治理,“政府搭臺(tái)-村民唱戲”的模式難以持續(xù)[41]。大部分鄉(xiāng)村的環(huán)境治理需要依賴上級(jí)政府的資源支持,但是當(dāng)前A市基層政府進(jìn)行鄉(xiāng)村環(huán)境治理的最大窘境在于配套資金的匱乏。配套資金是指地方政府部門在申報(bào)一個(gè)項(xiàng)目后,由上級(jí)財(cái)政部門撥調(diào)資金下放、同級(jí)財(cái)政配合出資、項(xiàng)目單位自身出資的一種項(xiàng)目資金籌備方式,這種資金調(diào)配方式背后顯示了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“專門化”,激發(fā)了地方政府的能動(dòng)性[42]。但如果區(qū)縣或鄉(xiāng)村缺乏“自投入能力”,則上級(jí)撥調(diào)的項(xiàng)目資金很難落實(shí)下來[43]。以A市C區(qū)的農(nóng)村污水處理項(xiàng)目為例：

“農(nóng)村污水治理的規(guī)劃已經(jīng)做完了,但地方資金沒有富余。想要展開工作,國家、省市的層面就得考慮到地方具體財(cái)力。”(C區(qū)生態(tài)環(huán)境局,ZKC20210729)

(2)區(qū)域分化的建設(shè)資源

建設(shè)資源包含自然地理資源與基礎(chǔ)設(shè)施資源：自然地理資源是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展環(huán)境治理的基礎(chǔ),不同的自然地理?xiàng)l件會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理造成不同的影響;基礎(chǔ)設(shè)施資源則在一定程度上體現(xiàn)了一個(gè)鄉(xiāng)村是否靠近城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力是否雄厚,通常基礎(chǔ)設(shè)施完善的鄉(xiāng)村,其環(huán)境治理也相對(duì)容易。在自然地理資源方面,一方面是東北整體的自然地理資源對(duì)鄉(xiāng)村的環(huán)境治理存在約束。以“廁所革命”為例：

“東北搞公設(shè)廁所就不適用,冬天就凍上了。在理想狀態(tài)下可以,但是放在農(nóng)村這塊有幾個(gè)因素制約著,特別是氣候問題?！?C區(qū)豐鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,HSF20210729)

另一方面是各區(qū)縣的自然地理環(huán)境也各不相同,導(dǎo)致在環(huán)境治理內(nèi)容上也存在差異。以秸稈還田為例,地勢(shì)低洼的田地往往在翻埋的過程中容易將地下的沙土翻上來,從而損失田地肥力;而在秸稈收集方面,平原地帶較為方便,但以山地為主的鄉(xiāng)村就只能采取“燒”的方法,以免耽誤來年的耕種：

“我們這旱田地勢(shì)低洼,土地厚度一般在20公分左右,但旱田還田要求在30公分以上,那不是把下面的沙土都翻上來了嗎?不切實(shí)際?！?W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,LK20210728)

“我們這個(gè)地理環(huán)境不太一樣,山地比較多,秸稈打不了包,只能燒,不然老百姓到開春種不上地?！?W區(qū)民鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,ZXC20210728)

因此,東北鄉(xiāng)村地區(qū)因其自然地理?xiàng)l件的影響,在具體的環(huán)境治理工作上受到了諸多限制。按距離城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近劃分,鄉(xiāng)村可分為遠(yuǎn)郊型鄉(xiāng)村與近郊型鄉(xiāng)村,兩者在基礎(chǔ)設(shè)施資源上的差異也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間環(huán)境治理的發(fā)展不平衡。以鄉(xiāng)村污水收集為例：

“農(nóng)村的污水收集很難,主要是基礎(chǔ)設(shè)施。離城市近一點(diǎn)還好,距離幾十公里上百公里的,污水管線鋪過去成本得多大?”(A市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局,LDW20210723)

(3)老少弱化的人事資源

人事資源的差異也使得基層政府難以有效開展環(huán)境治理。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響,東北三省的人口流失十分嚴(yán)重[44]。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2021年東北三省人口較2010年減少1243萬人,是過去10年人口減少最嚴(yán)重的3個(gè)地區(qū)。同時(shí),第七次人口普查數(shù)據(jù)遼寧、吉林以及黑龍江三省的65歲以上人口占比分別為17.42%、15.61%、15.61%,已全部步入深度老齡化社會(huì)。東北地區(qū)各級(jí)政府與鄉(xiāng)村都陷入了“在職干部老化、隊(duì)伍能力弱化、儲(chǔ)備人才少化”的困境。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)保機(jī)構(gòu),全靠縣里的執(zhí)法大隊(duì)。但我們?nèi)藛T有限,在職人員只有23個(gè)。這么大的一個(gè)縣城,很難及時(shí)到位。”(B縣生態(tài)環(huán)境局,ZJZ20210726)

綜上,配套資金的匱乏使得基層政府難以開展實(shí)施一些重點(diǎn)的環(huán)境治理項(xiàng)目;基層人事資源的缺失導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法能力的不足,使得政府無法及時(shí)對(duì)農(nóng)民的環(huán)境行為進(jìn)行糾正;而建設(shè)資源的差異則讓基層政府在某些方面不得不向農(nóng)民妥協(xié),在一定程度上放任了其破壞環(huán)境的行為。

2.鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的“生產(chǎn)導(dǎo)向”

一方面,資金等資源的約束使得基層政府在鄉(xiāng)村環(huán)境治理方面顯得“有心無力”;另一方面,上級(jí)政府“兩手都要硬”的話語表達(dá)和日益嚴(yán)格的環(huán)保要求又迫使基層政府不得不正視環(huán)境治理問題。這種矛盾的狀態(tài)導(dǎo)致了基層政府“睜一只眼閉一只眼”的環(huán)境治理方式。

在“睜眼”方面,由于基層政府都面臨著環(huán)保督察“突襲式調(diào)查”的壓力,因此其往往在督察前后的短期內(nèi)保持“睜眼”狀態(tài)。另外,類似秸稈綜合利用率等一些關(guān)鍵性的環(huán)境治理指標(biāo)在A市官員的政績(jī)審核中占據(jù)較大比例,使得各級(jí)官員在這些方面不得不下大功夫保持“睜眼”。但長(zhǎng)期來看,基層政府一直維持著“閉眼”狀態(tài),并在鄉(xiāng)村治理中形成了一種“生產(chǎn)導(dǎo)向”。這主要是因?yàn)椋旱谝?上級(jí)政府向“生產(chǎn)側(cè)”事實(shí)上的傾斜使得基層政府也“心領(lǐng)神會(huì)”,注意力大多集中于以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)林領(lǐng)域,從而忽視了鄉(xiāng)村的環(huán)境治理;第二,各類資源的掣肘導(dǎo)致基層政府很難進(jìn)行有效的環(huán)境治理;第三,條塊結(jié)構(gòu)中的“雙重從屬制”也使得主管生態(tài)環(huán)境的職能部門經(jīng)?！皟深^討不著好”,因此哪怕基層政府愿意推進(jìn)環(huán)境治理,該部門也只能選擇“閉一只眼”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),區(qū)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局在配合地方政府工作方面表現(xiàn)得較為消極,其工作人員認(rèn)為：

“一旦出了問題只能是市局領(lǐng)導(dǎo)出面,市局領(lǐng)導(dǎo)肯定也會(huì)想我沒讓你干這件事啊,我是法人,你是派生機(jī)構(gòu),我沒讓你干誰讓你干的?”(C區(qū)生態(tài)環(huán)境局,ZKC20210729)

將A市鄉(xiāng)村代入鄉(xiāng)村環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)演變過程(圖3)可知：自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與綠色發(fā)展概念提出以來,各區(qū)域都處于十字轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵當(dāng)口,盡管A市政府在政策中表達(dá)出了對(duì)生產(chǎn)與生態(tài)“兩手都要硬”的雙重發(fā)展目標(biāo),但“糧食安全壓艙石”的區(qū)域定位使政府在實(shí)際中更偏向于“生產(chǎn)側(cè)”。在這一偏向下,基層政府會(huì)將本身有限的治理資源投入生產(chǎn)領(lǐng)域,從而對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理“睜一只眼閉一只眼”。因此,A市在雙重發(fā)展目標(biāo)下卻形成了以生產(chǎn)為主的單一導(dǎo)向,事實(shí)上陷入了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的“生產(chǎn)-生產(chǎn)”類型。

五、政府與農(nóng)民的“合意”：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的可能路徑

依前文所述,A市在政策端與對(duì)策端的“生產(chǎn)導(dǎo)向”已表現(xiàn)得較為明顯,與此同時(shí),農(nóng)民的生計(jì)困境也在這一“生產(chǎn)導(dǎo)向”的形成過程中發(fā)揮了作用,并與上級(jí)政府的“政策”以及基層政府的“對(duì)策”相呼應(yīng),形成了一種偏向“生產(chǎn)側(cè)”的“合意”。如果能充分利用并引導(dǎo)這種“無意識(shí)的合意”轉(zhuǎn)變?yōu)槠蛏鷳B(tài)側(cè)的“有意識(shí)的合意”,將是走出鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的一種可能路徑。

1.農(nóng)民的生計(jì)困境與“合意”的形成

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益在自然規(guī)律的限制下存在“天花板效應(yīng)”,而且因自然氣候變化、市場(chǎng)波動(dòng)等因素,農(nóng)民承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。在本次調(diào)研中,某個(gè)體養(yǎng)殖戶就因飼料與豬肉的價(jià)格波動(dòng)而產(chǎn)生了巨額虧損;一個(gè)從事種植業(yè)的村屯因?yàn)閲?yán)重的澇災(zāi)與風(fēng)災(zāi)導(dǎo)致全年顆粒無收……諸如此類的情況構(gòu)成了農(nóng)民的“生計(jì)困境”,導(dǎo)致農(nóng)民執(zhí)著于對(duì)糧食產(chǎn)量的追求,從而在生產(chǎn)行為方面無視了對(duì)環(huán)境的破壞。

這首先表現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)糧食產(chǎn)出的盲目追求。如,A市農(nóng)民為追求產(chǎn)量普遍采取了“密植”的方式,以往一畝地種植3 300棵玉米,現(xiàn)在種植4 000～4 600棵。同時(shí),由于要最大限度地發(fā)揮密植的效果,必須輔之以化肥進(jìn)行催熟,由此在化肥使用上,農(nóng)民往往也僅以“高產(chǎn)”為最終目標(biāo)：

“我們會(huì)對(duì)村里的土地質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè),告訴農(nóng)民缺什么了,但農(nóng)民按照他的思路來,什么都不管,能高產(chǎn)就行?！?B縣江鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,SDL20210709)

這種生計(jì)困境下的極端生產(chǎn)方式造成了A市土壤環(huán)境的嚴(yán)重破壞,也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)難以持續(xù)。但總體而言,農(nóng)民這種對(duì)于糧食產(chǎn)量的極端追求無形中又與政策端與對(duì)策端對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”的傾向相契合,形成了一種政府與農(nóng)民“無聲的合謀”或“合意”,進(jìn)一步加強(qiáng)了區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)導(dǎo)向。

2.鄉(xiāng)村環(huán)境善治的可能路徑

通過以上的分析可知,A市區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略向生產(chǎn)側(cè)的傾斜是不可避免的：一方面為在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,社會(huì)層面將仍然以推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)為主要目標(biāo);另一方面則是因?yàn)楹邶埥〕袚?dān)著全國糧食生產(chǎn)與糧食安全壓艙石的重大歷史任務(wù)與發(fā)展定位,必須以發(fā)展生產(chǎn)為主。因此,無論從全國整體性視角還是局部區(qū)域性的視角來看,A市在未來一段時(shí)間內(nèi)政策端的抉擇雖會(huì)向“生態(tài)側(cè)”移動(dòng),但總體上仍將偏向“生產(chǎn)側(cè)”。因此,在這一階段要防止鄉(xiāng)村環(huán)境治理滑向“生產(chǎn)-生產(chǎn)”類型就只能在對(duì)策端尋求出路,力求形成以“生產(chǎn)-生態(tài)”為主的鄉(xiāng)村環(huán)境治理類型。

“生產(chǎn)-生態(tài)”類型的建立意味著一種“自下而上”的鄉(xiāng)村環(huán)境治理進(jìn)路,但處于對(duì)策端的基層政府由于行政壓力傳導(dǎo)機(jī)制與普遍性的資源困境也往往會(huì)偏向“生產(chǎn)側(cè)”,這種偏向一旦與農(nóng)民的生計(jì)呼吁相結(jié)合,就容易形成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的惡性循環(huán)。因此,要破除這一循環(huán),就必須將政府與農(nóng)民偏向“生產(chǎn)側(cè)”的“無意識(shí)的合意”轉(zhuǎn)變?yōu)槠颉吧鷳B(tài)側(cè)”的“有意識(shí)的合意”,實(shí)現(xiàn)“生態(tài)自覺”或“生態(tài)利益自覺”。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變,需要從以下兩個(gè)方面著手：一方面,破解鄉(xiāng)村“生產(chǎn)-生態(tài)”關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡。正如東北A市一樣,我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村的環(huán)境治理都存在政策端的內(nèi)生困境與對(duì)策端的資源困境,極易滑向“生產(chǎn)-生產(chǎn)”類型,從而形成鄉(xiāng)村發(fā)展中的“生產(chǎn)導(dǎo)向”。因此,如何以生態(tài)的手段追求生產(chǎn)的目的就成了破局的關(guān)鍵。綠色發(fā)展概念的提出恰恰指涉了這一問題。在此過程中,政府部門對(duì)于鄉(xiāng)村未來發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃尤為重要,決策層應(yīng)首先在認(rèn)知上提升對(duì)于“生態(tài)側(cè)”的重視,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他形式的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的變革,使其由“高效率”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”。

另一方面,平衡村民“生產(chǎn)者”與“生活者”的雙重角色。研究表明,重新構(gòu)建農(nóng)民的日常生活、重塑鄉(xiāng)村的生態(tài)倫理規(guī)范,形成社區(qū)環(huán)境治理的“內(nèi)生路徑”是一個(gè)重要的切入點(diǎn)[45-46]。但村民在生計(jì)困境下只追求生產(chǎn),缺失了“生活者”的角色,為A市鄉(xiāng)村的“生產(chǎn)導(dǎo)向”提供了內(nèi)生動(dòng)力,破壞了“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的“三生”格局。但村民并非喪失了“生活者”的能力,而是失去了“生活者”的內(nèi)容。因此,使村民“回歸生活”,增強(qiáng)村民在公共事務(wù)中的主體性參與[12],平衡村民“生產(chǎn)者”與“生活者”的雙重角色,是破除當(dāng)前A市鄉(xiāng)村環(huán)境治理惡性循環(huán)的重點(diǎn)。經(jīng)過幾十年對(duì)環(huán)境保護(hù)的宣傳與強(qiáng)調(diào),“環(huán)?！币呀?jīng)逐漸內(nèi)化為個(gè)人的價(jià)值觀念,當(dāng)“生活者”的角色回歸村民日常,環(huán)境治理就成了積少成多、由小到大的自然過程。

六、結(jié)論與討論

從“政策-對(duì)策”“生產(chǎn)-生態(tài)”這兩對(duì)我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的基本關(guān)系出發(fā),探討鄉(xiāng)村環(huán)境治理的4個(gè)實(shí)踐類型及其宏微觀的動(dòng)態(tài)演變過程。通過對(duì)A市鄉(xiāng)村環(huán)境治理的考察,筆者認(rèn)為,區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略(政策端)的內(nèi)生困境與地方政府政策執(zhí)行(對(duì)策端)的資源困境共同造成了A市“生產(chǎn)”與“生態(tài)”雙重發(fā)展目標(biāo)下的單一生產(chǎn)導(dǎo)向,這種生產(chǎn)導(dǎo)向既呼應(yīng)了行政體系自上而下對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”的重視,也迎合了農(nóng)民的生計(jì)呼吁,最終不可避免地造成了鄉(xiāng)村環(huán)境治理難以奏效。因此,要充分利用并引導(dǎo)政府與農(nóng)民之間的“合意”,通過破解鄉(xiāng)村“生產(chǎn)-生態(tài)”關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡、平衡村民“生產(chǎn)者”與“生活者”的雙重角色,從而形成一條鄉(xiāng)村環(huán)境善治的可能性路徑。

由于我國鄉(xiāng)村社會(huì)的廣闊性與異質(zhì)性,本研究提出的實(shí)踐類型帶有理想類型的色彩,其并不試圖概括出現(xiàn)實(shí)世界中鄉(xiāng)村環(huán)境治理的所有特征,而是通過把握我國現(xiàn)代環(huán)境治理中的兩對(duì)基本關(guān)系,對(duì)目前鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行共性的呈現(xiàn)。同時(shí),這一實(shí)踐類型的劃分具備“過程-事件分析”的特點(diǎn),即將研究對(duì)象由靜態(tài)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向由若干事件所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程,從而使研究貼合實(shí)踐本身,避免過度抽象化。另外,“政策-對(duì)策”這一基本關(guān)系對(duì)于我國的鄉(xiāng)村環(huán)境研究至關(guān)重要,這是因?yàn)楸M管我國在后稅費(fèi)時(shí)期強(qiáng)調(diào)政府與鄉(xiāng)村民間組織以及農(nóng)民合作,對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行共同治理,但政府主導(dǎo)與國家整合仍然是當(dāng)前我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的主流模式。對(duì)“政策端”的考察在于還原國家整體的時(shí)代性發(fā)展要求以及不同區(qū)域的局部發(fā)展方向,而對(duì)“對(duì)策端”的考察則可以進(jìn)一步從微觀角度豐富鄉(xiāng)村環(huán)境治理研究中的內(nèi)容。

最后,文章尚有諸多未盡與不足之處：第一,由于不同于西方世界的現(xiàn)代化進(jìn)程及其環(huán)境治理路徑,以政府為主導(dǎo)的中國鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐受“政策”與“對(duì)策”的影響較大,上級(jí)政府“兩手都要硬”的政治要求與基層政府“睜一只眼閉一只眼”的治理實(shí)踐還有更多的討論空間;第二,作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的末梢,農(nóng)民事實(shí)上與生態(tài)環(huán)境一樣成了“被治理”的對(duì)象,其“生產(chǎn)者”與“生活者”的角色失調(diào),這可能是我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理一直難以奏效的一個(gè)重要原因;第三,農(nóng)民在實(shí)踐行為層面對(duì)“生產(chǎn)側(cè)”或“生態(tài)側(cè)”的選擇也將作為一個(gè)重要的維度對(duì)整體的環(huán)境治理發(fā)生作用。因此,可以將農(nóng)民行為也作為一個(gè)衡量鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果的重要標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步豐富我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐類型。