提升基層治理能力　打造共建共治共享新格局

郝煥　王春梅

社區(qū)是社會(huì)治理中最為基本的單元，在社會(huì)治理體系中起著基礎(chǔ)作用。社區(qū)治理能力的高低在很大程度上影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高低。景德鎮(zhèn)市在基層社會(huì)治理上存在事權(quán)劃分不清晰、社會(huì)組織的作用未有效發(fā)揮、公眾參與度不高、人才不足等問題，應(yīng)通過多種途徑提升基層社會(huì)治理能力，打造共建共治共享新格局。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“‘十四五時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫?！盵1]近年來(lái)，江西省景德鎮(zhèn)市全面貫徹落實(shí)中央、省委關(guān)于基層治理的各項(xiàng)部署要求，以基層黨建為引領(lǐng)，通過打造街居“大黨建”工作新平臺(tái)、構(gòu)建 “一委一居一站”社區(qū)治理模式、打造多元協(xié)同治理格局等著力提升社區(qū)治理能力，構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理新格局。

景德鎮(zhèn)市提升基層社會(huì)治理能力的實(shí)踐探索

（一）打造街居“大黨建”工作新平臺(tái)

梨樹園北苑是景德鎮(zhèn)市臟亂差的典型代表社區(qū)，為了做好社區(qū)環(huán)境整治工作，珠山區(qū)新村街道黨工委以“打造陽(yáng)光社區(qū)、建設(shè)黨員之家”為基準(zhǔn)，構(gòu)建了街道黨工委、社區(qū)黨總支、小區(qū)黨支部三級(jí)縱向聯(lián)動(dòng)，同時(shí)又與轄區(qū)內(nèi)的單位黨組織橫向互動(dòng)的街居“大黨建”工作平臺(tái)。梨樹園北苑的“大黨建”工作平臺(tái)激發(fā)了街居黨組織和黨員的先鋒模范作用，社區(qū)環(huán)境也大為改觀，受到社區(qū)居民的一致好評(píng)。

（二）構(gòu)建“一委一居一站”社區(qū)治理模式

珠山區(qū)昌河街道昌盛社區(qū)在社區(qū)治理模式上積極借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本社區(qū)特點(diǎn)積極構(gòu)建了“一委一居一站”的社區(qū)治理模式。社區(qū)黨委成員主要由街道黨工委任命而成，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的引導(dǎo)監(jiān)督和社區(qū)黨建工作。社區(qū)工作站下設(shè)18名網(wǎng)格員，對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)行網(wǎng)格化管理、一站式服務(wù)。18名網(wǎng)格員每人負(fù)責(zé)大約400戶居民。[2]每名網(wǎng)格員通過手中的手機(jī)可迅速將電路老化、垃圾清理、孤寡老人、鄰里糾紛等大事小情上報(bào)至社區(qū)工作站的控制中樞，社區(qū)工作站責(zé)任范圍內(nèi)問題由社區(qū)工作人員及時(shí)解決，超出職責(zé)范圍的由社區(qū)工作站上報(bào)至昌河街道，由街道聯(lián)系、督促職能部門予以解決。社區(qū)居委會(huì)的主任和副主任是由選民選舉產(chǎn)生，其余委員是由居民自愿組成。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民參與社區(qū)治理，維護(hù)自身權(quán)益，發(fā)揮自治主體作用的重要平臺(tái)。昌盛社區(qū)“一委一居一站”式的社區(qū)治理模式不僅為社區(qū)居民提供了高效便捷的服務(wù)，也大大提高了社區(qū)工作效率，受到了市委市政府領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)居民的高度稱贊。

（三）打造多元協(xié)同治理格局

珠山區(qū)新村街道梨樹園社區(qū)是一個(gè)大型老社區(qū)，有2000多戶居民。要做好如此多人的管理和服務(wù)，著實(shí)是個(gè)考驗(yàn)，加之當(dāng)前城市基層治理問題復(fù)雜，過去靠政府大包大攬的治理方式很難再行得通。為了做好社區(qū)治理工作，梨樹園社區(qū)積極動(dòng)員多方力量，探索構(gòu)建多元協(xié)同治理格局。目前，梨樹園社區(qū)已建立6個(gè)與物業(yè)公司、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、城管、公安等多方協(xié)同治理的網(wǎng)格，136名老黨員和群眾骨干成為專、兼職網(wǎng)格員，他們既是搜集民情民意的“信息員”、群眾矛盾的“調(diào)解員”，又是便民利民的“服務(wù)員”。社區(qū)里雞毛蒜皮的矛盾，都通過這張“網(wǎng)”化于無(wú)形。[3]

（四）注重民生導(dǎo)向，加強(qiáng)公共服務(wù)供給

珠山區(qū)政府高度重視民生工作，通過設(shè)立區(qū)、街辦、社區(qū)三級(jí)公共服務(wù)中心和便民服務(wù)站，將一些原本由區(qū)政府和街道承擔(dān)的公共服務(wù)下沉至社區(qū)。以珠山區(qū)昌盛社區(qū)為例，昌盛社區(qū)服務(wù)中心一樓為辦事服務(wù)大廳，二樓設(shè)有青年志愿者服務(wù)中心、健身室、養(yǎng)生保健室、4：30教室、電子圖書閱覽室、書畫室、心理醫(yī)療保健室、矛盾糾紛調(diào)解室、檔案室、警務(wù)室等，承擔(dān)著為社區(qū)居民提供計(jì)生調(diào)查、新生兒手續(xù)辦理、清理社區(qū)內(nèi)小廣告、矛盾糾紛調(diào)解及為社區(qū)老年人提供養(yǎng)老健身等服務(wù)職能。

（五）加強(qiáng)社區(qū)公共文化建設(shè)

社區(qū)公共文化是加強(qiáng)社區(qū)治理的軟實(shí)力，是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。為了加強(qiáng)社區(qū)公共文化建設(shè)，珠山區(qū)本著“貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾”的原則，大力打造社區(qū)文化環(huán)境，積極提升公共文化陣地，創(chuàng)辦了一系列富有特色的群眾文化活動(dòng)。珠山區(qū)的各個(gè)街道都創(chuàng)辦了文化活動(dòng)中心，大部分社區(qū)設(shè)立了社區(qū)文化活動(dòng)室，并定期舉辦居民喜愛的廣場(chǎng)舞比賽等活動(dòng)。

景德鎮(zhèn)市基層社會(huì)治理面臨的問題與挑戰(zhàn)

近幾年，特別是社區(qū)“四化”建設(shè)以來(lái)，景德鎮(zhèn)市通過加強(qiáng)社區(qū)辦公服務(wù)場(chǎng)所、社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，有力發(fā)揮了社區(qū)在服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的作用。但是，對(duì)照當(dāng)前基層社會(huì)治理的形勢(shì)和要求，景德鎮(zhèn)市基層社會(huì)治理面臨以下幾個(gè)突出問題和挑戰(zhàn)：

（一）事權(quán)劃分不清晰

一方面，職能權(quán)力不對(duì)等。調(diào)研中，街道社區(qū)干部普遍抱怨“權(quán)力無(wú)限小、責(zé)任無(wú)限大”。一些區(qū)職能部門為了圖省事、卸包袱，不分析具體情況，一味強(qiáng)調(diào)“屬地管理”“工作進(jìn)社區(qū)”，將工作任務(wù)特別是涉及到重大責(zé)任的事交給街道、社區(qū)承擔(dān)，而無(wú)視或忽略了街道社區(qū)無(wú)職能、人員無(wú)技能、經(jīng)費(fèi)無(wú)保證等問題。如街道抓社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作，缺乏必要的手段和資源。最終導(dǎo)致的結(jié)果往往是該管的沒管住，想管的管不了，不該管的又管不好。另一方面，重經(jīng)濟(jì)職能輕社會(huì)職能。區(qū)政府每年對(duì)街道辦事處下達(dá)一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并逐年保持一定的遞增幅度，使得很多街道辦事處對(duì)公共管理和社會(huì)服務(wù)職能從思想認(rèn)識(shí)、工作舉措、實(shí)際效果上都有不足。

（二）社會(huì)組織的作用未有效發(fā)揮

景德鎮(zhèn)市在推動(dòng)社區(qū)多元共治工作中，社會(huì)組織作用未得到有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)為：一是在社區(qū)治理過程中一些社會(huì)組織往往作為政府附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，缺乏必要獨(dú)立性；二是相關(guān)政府部門、街辦和社區(qū)對(duì)發(fā)展社會(huì)組織的重要性認(rèn)識(shí)不足；三是社區(qū)居民參與社會(huì)組織的積極性不高；四是政府部門對(duì)社會(huì)組織的角色定位不清晰，街居與社會(huì)組織之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；五是社會(huì)組織數(shù)量少，規(guī)模參差不齊，可持續(xù)性差。[4]

（三）公眾參與度不高

當(dāng)前，盡管一些社區(qū)工作人員經(jīng)常深入社區(qū)，上門入戶做工作，搞服務(wù)，部分市民仍然存在“有事找政府”的心理，對(duì)社區(qū)活動(dòng)參與度不高，對(duì)社區(qū)人員的工作不夠配合。經(jīng)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高主要源于兩個(gè)方面的原因：一是從目前景德鎮(zhèn)市公民意識(shí)的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，民眾的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)仍然不強(qiáng)，公民意識(shí)的培養(yǎng)依然任重道遠(yuǎn)。二是政府信息公開不徹底、公民參與基層社會(huì)治理的途徑不多等因素，在一定程度上影響和制約了民眾參與基層社會(huì)治理的意愿。

（四）社會(huì)工作人才不足

目前景德鎮(zhèn)市社區(qū)工作人員的數(shù)量和服務(wù)對(duì)象比例嚴(yán)重失調(diào)，很多社區(qū)一個(gè)網(wǎng)格員往往要承擔(dān)400多戶甚至更多戶居民的矛盾協(xié)調(diào)、計(jì)生登記等事務(wù)，社區(qū)工作人員嚴(yán)重不足。而且隨著人民群眾生活水平的不斷提高和權(quán)利意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，對(duì)多樣化、科學(xué)化和人性化的社會(huì)服務(wù)需求顯著增強(qiáng)，社區(qū)服務(wù)壓力甚大。主要表現(xiàn)為：一方面，由于社區(qū)既承擔(dān)著社區(qū)居民的計(jì)生調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普查、社區(qū)治安等政府行政性事務(wù)，也承擔(dān)著社區(qū)垃圾清理、孤寡老人照顧、鄰里糾紛調(diào)解等公共服務(wù)性事務(wù)，因而社區(qū)工作人員工作任務(wù)量大，工作時(shí)間和工作強(qiáng)度大。加之社區(qū)工作人員的工資相對(duì)較低，難以留住人才。另一方面，許多年輕人不愿意到社區(qū)工作，他們只是把社區(qū)作為“跳板”，考到更好單位就離職，因而年輕工作人員流動(dòng)性大，造成社區(qū)工作隊(duì)伍缺乏新生力量。

（五）公共文化建設(shè)不足

社會(huì)文化建設(shè)是基層群眾文化工作的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)人民群眾獲得感、提高群眾幸福指數(shù)的重要手段，也是構(gòu)建和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)人民群眾更高水平小康的重要途徑。隨著景德鎮(zhèn)市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市民的物質(zhì)生活水平有了大幅度提高，然而市民的精神文化生活依舊單一匱乏，聚集打麻將風(fēng)氣一直盛行，給社會(huì)治理工作帶來(lái)很大難度。尤其在節(jié)假日期間，只有一少部分市民選擇外出旅游、休閑度假，相當(dāng)一部分市民都聚集在牌桌前，三五成群聚在一起打麻將。盡管景德鎮(zhèn)市相關(guān)政府部門對(duì)此開展了一系列整治行動(dòng)，但市民聚集打麻將的現(xiàn)象依然屢禁不止。

對(duì)策建議

針對(duì)景德鎮(zhèn)市在基層社會(huì)治理中存在的問題，為適應(yīng)新時(shí)代城市基層治理的新特點(diǎn)和群眾工作的新要求，景德鎮(zhèn)應(yīng)立足實(shí)際，以推動(dòng)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（一）優(yōu)化職能和社區(qū)組織架構(gòu)

一方面，合理劃分街道辦事處、政府職能部門、社區(qū)居委會(huì)的管理服務(wù)與自治活動(dòng)事權(quán)?？山梃b發(fā)達(dá)地區(qū)將行政性職能上升的做法，將街道城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、行政執(zhí)法、舉辦教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)等行政性職能收歸區(qū)直相關(guān)部門。同時(shí)，將街道公共管理和服務(wù)職能全部下沉到社區(qū)。另一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)組織架構(gòu)。一是確立社區(qū)黨工委在社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分發(fā)揮其宣傳、執(zhí)行黨的方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌社區(qū)重大事務(wù)。二是強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)的自治功能，將政府性社會(huì)管理及服務(wù)事項(xiàng)從社區(qū)居委會(huì)剝離。三是明確社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)職能，協(xié)助社區(qū)居委會(huì)做好社區(qū)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)和居民自我服務(wù)有效銜接。

（二）完善社區(qū)服務(wù)站和社工隊(duì)伍建設(shè)

首先要整合公安、民政、衛(wèi)計(jì)等部門數(shù)據(jù)，建立政府大數(shù)據(jù)庫(kù)，從而使社區(qū)服務(wù)站實(shí)現(xiàn)群眾辦事“一口式”受理、“一站式”辦理，提高辦事效率。其次要多措并舉強(qiáng)化人才支撐，打造穩(wěn)定高效的社區(qū)工作隊(duì)伍。一是探索完善社區(qū)工作者工資增長(zhǎng)機(jī)制，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，提高工資待遇。二是要進(jìn)一步細(xì)化社區(qū)工作者招錄政策的權(quán)限范圍，提高招錄政策靈活度，不斷完善社工隊(duì)伍建設(shè)的政策體系，可吸引45歲以上的退休職工參與社區(qū)服務(wù)。三是通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、組織參加相關(guān)職業(yè)資格考試等，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)隊(duì)伍的人才培育，從而打造一批熱愛社區(qū)事務(wù)，專業(yè)服務(wù)能力強(qiáng)、社會(huì)組織運(yùn)作精的高素質(zhì)社區(qū)工作隊(duì)伍。

（三）大力培育基層社會(huì)組織

社區(qū)文體協(xié)會(huì)、社會(huì)工作者協(xié)會(huì)、社區(qū)互助協(xié)會(huì)等各類基層社會(huì)組織是民眾參與基層治理的重要平臺(tái)，在推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，要加大對(duì)基層社會(huì)組織的培育力度，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，不斷強(qiáng)化社區(qū)治理體系建設(shè)。一是構(gòu)建多元化、制度化的資金扶持路徑。一方面政府有關(guān)部門要強(qiáng)化資金扶持力度，并通過適當(dāng)?shù)恼?wù)服務(wù)外包方式為其發(fā)展注入資金。另一方面要鼓勵(lì)引導(dǎo)大中型企業(yè)、愛心人士將社會(huì)零散資金匯集起來(lái)用于扶持其發(fā)展。二是為社區(qū)社會(huì)組織開展公益活動(dòng)提供平臺(tái)支撐。像閑置賓館、福利設(shè)施、辦公用房等國(guó)有或集體所有資產(chǎn)，政府有關(guān)部門可通過無(wú)償使用或低價(jià)租賃的方式為其發(fā)展提供平臺(tái)支撐。三是強(qiáng)化先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用。對(duì)社區(qū)社會(huì)組織中的優(yōu)秀典型、先進(jìn)事跡，要加大表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)力度、強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中的良好社會(huì)氛圍。[5]

（四）大力發(fā)展基層公共文化

公共文化是基層社會(huì)治理的重要抓手，也是社區(qū)發(fā)展的品牌和底蘊(yùn)。加強(qiáng)社區(qū)公共文化建設(shè)是當(dāng)前景德鎮(zhèn)市社區(qū)改革迫切要解決的問題。一是要高度重視社區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如可以打造一些富有景德鎮(zhèn)特色的文化長(zhǎng)廊、文化廣場(chǎng)、文化書屋等。二是要高度重視城市社區(qū)群眾文化活動(dòng)，提升群眾認(rèn)同感和文化素養(yǎng)。在社區(qū)日常治理中要根據(jù)居民不同群體特點(diǎn)，開展不同的活動(dòng)，找到居民參與社區(qū)活動(dòng)的最大公約數(shù)?？梢越梃b一些社區(qū)開展的“了不起的居民”“家庭故事會(huì)”等做法，動(dòng)員家長(zhǎng)帶領(lǐng)孩子一起參與到社區(qū)活動(dòng)中，提升社區(qū)居民文化認(rèn)同感和滿意度。

注釋

[1]《黨建引領(lǐng)，提升基層治理效能（治理者說）》，理論，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)。

[2]數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者對(duì)景德鎮(zhèn)市珠山區(qū)社區(qū)改革的調(diào)查研究。

[3]《解析善治三維度——代表委員熱議社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《江西日?qǐng)?bào)》，2018-03-09（版次：A03版）。

[4]中共武漢市委黨校第1期優(yōu)秀年輕干部培訓(xùn)班課題組：《構(gòu)建全民共建共享的超大城市治理格局——關(guān)于武漢市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的思考及建議》，《長(zhǎng)江論壇》，2017（08）。

[5]《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》，http：//www.chancheng.gov.cn/fsccmzj/gkmlpt/content/2/2048/post_2048836.html#852。

參考文獻(xiàn)

[1]史云貴：《當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問題與若干思考》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013（02）。

[2]中共武漢市委黨校第1期優(yōu)秀年輕干部培訓(xùn)班課題組：《構(gòu)建全民共建共享的超大城市治理格局——關(guān)于武漢市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的思考及建議》，載《長(zhǎng)江論壇》，2017（08）。

[3]畢穎：《基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐與路徑選擇——以山東省蓬萊市為例》，載《中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)》，2017（02）。

[4]烏蘭：《呼和浩特市賽罕區(qū)老舊小區(qū)社區(qū)治理研究》，內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)位論文，2018。

[5]中共寧波市海曙區(qū)委政法委課題組：《城市社區(qū)治理體系構(gòu)建思考——以寧波市海曙區(qū)為例》，載《公安學(xué)刊-浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020。

[6]石鳳珍、王列生、郭劍卿、陳紀(jì)昌：《社區(qū)文化營(yíng)造的“大同模式”》，載《山西大同大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019。

作者簡(jiǎn)介

郝 煥 中共景德鎮(zhèn)市委黨校講師，研究方向?yàn)楣芾韺W(xué)

王春梅 中共景德鎮(zhèn)市委黨校副教授，研究方向?yàn)榉▽W(xué)