地方政府創(chuàng)新何以擴(kuò)散全國(guó)

馬靜 徐曉林

摘要：世界百年未有之大變局呼喚公共治理的變革，地方政府治理的創(chuàng)新擴(kuò)散成為當(dāng)代中國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的縮影。適應(yīng)性與激勵(lì)性是地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的重要?jiǎng)恿Γ嗷ソ豢棧餐l(fā)力。但既有研究大多將二者的影響分割開來探討，忽視了對(duì)二者共同作用的擴(kuò)散機(jī)理研究。事實(shí)上，地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散背后存在著由適應(yīng)性與激勵(lì)性不同強(qiáng)弱狀況匹配形成的差異化擴(kuò)散模式，即先行模式、糾錯(cuò)模式、擴(kuò)面模式和全面模式。四種模式的作用機(jī)理在多案例比較分析中得到了驗(yàn)證，解釋了地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的多重行動(dòng)邏輯及擴(kuò)散結(jié)果差異。未來，可以從完善激勵(lì)和容錯(cuò)機(jī)制、加強(qiáng)央地創(chuàng)新互動(dòng)、增進(jìn)地方之間創(chuàng)新交流等方面著手，進(jìn)一步提升有益創(chuàng)新成果的擴(kuò)散效能。

關(guān)鍵詞：地方政府創(chuàng)新；創(chuàng)新擴(kuò)散；擴(kuò)散模式

中圖分類號(hào)：D630? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：１００３－１５０２（２０23）０3－０095－10

一、問題的提出

變革社會(huì)背景下，公共治理內(nèi)涵的復(fù)雜性、外部環(huán)境的不確定性、治理主體的多元性，形成了地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力源泉，地方政府創(chuàng)新成為觀察當(dāng)代中國(guó)政府改革與政治發(fā)展進(jìn)程的重要窗口[1]。改革開放以來，地方政府進(jìn)行了大量“摸著石頭過河”的探索，大批地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目為提升社會(huì)治理水平與治理能力貢獻(xiàn)了重要力量，得到了中央政府的認(rèn)可。在中國(guó)特色的央地互動(dòng)實(shí)踐中，中央對(duì)地方創(chuàng)新能夠產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的實(shí)質(zhì)認(rèn)可，就是通過決策將地方創(chuàng)新推向全國(guó)[2]。這種推廣不僅是地方政府創(chuàng)新成果可持續(xù)性的直接體現(xiàn)，還是中央對(duì)地方政府創(chuàng)新的一種激勵(lì)形式，具有重要的示范效應(yīng)。地方政府創(chuàng)新及其“以點(diǎn)帶面”的擴(kuò)散，長(zhǎng)期以來被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛并適應(yīng)改革開放復(fù)雜內(nèi)外部環(huán)境變化的關(guān)鍵因素[3]。但由于各地具體情況不同，成功的地方政府創(chuàng)新在擴(kuò)散時(shí)，必然需要對(duì)其做出針對(duì)性和特殊性分析，以避免政策學(xué)習(xí)和移植過程中的盲目性和簡(jiǎn)單化[4]。這種針對(duì)性和特殊性分析，在創(chuàng)新擴(kuò)散落地過程中即表現(xiàn)為適應(yīng)性。無論出于何種動(dòng)機(jī)，具有適應(yīng)性的地方創(chuàng)新很可能會(huì)獲得諸如政治、財(cái)政等方面的激勵(lì)，即創(chuàng)新擴(kuò)散的激勵(lì)性。如果把適應(yīng)性和激勵(lì)性視為衡量創(chuàng)新擴(kuò)散狀況的兩個(gè)維度，是否存在基于不同狀況的創(chuàng)新擴(kuò)散模式？這些模式又會(huì)如何作用于地方政府創(chuàng)新的推進(jìn)？

在當(dāng)前以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，以地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的適應(yīng)性和激勵(lì)性二維視角，對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散過程進(jìn)行多案例深描，探討地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的多重邏輯，探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的有效抓手和路徑，顯得尤為必要。

二、文獻(xiàn)回顧

創(chuàng)新擴(kuò)散是在一段時(shí)間內(nèi)創(chuàng)新的傳播過程[5]，自沃克爾在1969年發(fā)表《美國(guó)各州的創(chuàng)新擴(kuò)散》以來，創(chuàng)新擴(kuò)散理論得到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的持續(xù)關(guān)注。該理論認(rèn)為政府的創(chuàng)新擴(kuò)散受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、組織、領(lǐng)導(dǎo)、府際競(jìng)爭(zhēng)等因素的影響[6]，而政策擴(kuò)散一般遵循學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制和模仿四種機(jī)制[7]。目前，國(guó)外對(duì)政策擴(kuò)散的研究較多關(guān)注國(guó)際政策轉(zhuǎn)移，聚焦于能源、技術(shù)和環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域的政策創(chuàng)新[8]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者通過融合西方創(chuàng)新擴(kuò)散理論框架與本土化實(shí)踐，逐步總結(jié)和構(gòu)建了“中國(guó)之治”的政策擴(kuò)散理論，主要從三個(gè)視角進(jìn)行了深化研究。一是過程視角?！案H關(guān)系”是解釋政策擴(kuò)散過程的關(guān)鍵維度，在中國(guó)的政策擴(kuò)散中占有舉足輕重的地位[9]，主要表現(xiàn)為以縱向和橫向府際關(guān)系為基礎(chǔ)的擴(kuò)散路徑。多數(shù)研究都強(qiáng)調(diào)中央政府在此過程中起著掌控全局的決定性作用[10]，而忽視了政策原創(chuàng)者和政策潛在采納者的作用機(jī)制[11]。有學(xué)者構(gòu)建了“試驗(yàn)—認(rèn)可—推廣”模型，從深層次探究府際關(guān)系視域下的創(chuàng)新擴(kuò)散邏輯[12]。二是結(jié)果視角。創(chuàng)新的政策從原創(chuàng)地到采納地并非一成不變，采納單位可能會(huì)對(duì)其內(nèi)容做出作正或更新[13，14]，政策擴(kuò)散的過程也可能是政策實(shí)現(xiàn)“再創(chuàng)新”的過程[15]，政策擴(kuò)散的內(nèi)容細(xì)化和更新需要根據(jù)本地的具體情況而實(shí)施[16]。有研究探討了創(chuàng)新擴(kuò)散的政策轉(zhuǎn)移[17]、政策異化[18]等原因及其作用機(jī)理。三是屬性視角。政策屬性會(huì)影響政策擴(kuò)散速度及擴(kuò)散機(jī)制[19]。羅杰斯認(rèn)為相對(duì)優(yōu)勢(shì)、兼容性、復(fù)雜性、可觀察性和可試驗(yàn)性是影響擴(kuò)散速度的五個(gè)屬性[5]。有學(xué)者從政策屬性角度分析了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)[20]、城市規(guī)劃建設(shè)管理[21]、棚戶區(qū)改造[22]等政策創(chuàng)新擴(kuò)散問題。

通過文獻(xiàn)梳理可知，創(chuàng)新擴(kuò)散已經(jīng)形成了可觀的研究成果，然而大多數(shù)研究都是從單一視角對(duì)政策擴(kuò)散的審視。一項(xiàng)政策全面推廣的過程絕非倚靠單一力量推動(dòng)，即使從作為主要力量的府際關(guān)系角度來看，中央政府的激勵(lì)性是否對(duì)各種創(chuàng)新擴(kuò)散無差別地產(chǎn)生影響？與創(chuàng)新擴(kuò)散成敗相關(guān)的另一要素——地方適應(yīng)性是否會(huì)與中央激勵(lì)相互“碰撞”產(chǎn)生別樣的創(chuàng)新“火花”？這些都是政策擴(kuò)散中尚待解答的重要問題。構(gòu)建創(chuàng)新擴(kuò)散“適應(yīng)性—激勵(lì)性”兩維分析框架，深入剖析地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的理論邏輯及影響機(jī)制，對(duì)于解答這些問題具有重要意義。

三、理論框架

地方政府創(chuàng)新是地方政府為提高政府績(jī)效和公共服務(wù)能力而創(chuàng)造出的新的政策設(shè)計(jì)或制度安排，是由不同層級(jí)政府協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)的自下而上的創(chuàng)新活動(dòng)[23]。這是地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的第一階段。在自主創(chuàng)新探索得到中央認(rèn)可后，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)可能上升為國(guó)家“頂層設(shè)計(jì)”意志，然后由中央層面向全國(guó)推廣，完成第二階段自上而下的擴(kuò)散。適應(yīng)性和激勵(lì)性在這兩個(gè)階段都發(fā)揮著重要推動(dòng)作用?！斑m應(yīng)性”，即地方政府創(chuàng)新活動(dòng)要適應(yīng)嵌入地區(qū)的環(huán)境。“激勵(lì)性”，即地方政府創(chuàng)新得到中央認(rèn)可和激勵(lì)。二者在本質(zhì)上是地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的合法性和積極性問題。只有具備這兩條，才能實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新“由點(diǎn)到面”的擴(kuò)散。

（一）創(chuàng)新的適應(yīng)性

創(chuàng)新的適應(yīng)性對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散有較大影響，某種程度上可視為對(duì)創(chuàng)新效果的檢驗(yàn)。它包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵，在地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的兩個(gè)階段側(cè)重匹配。其一是中央適應(yīng)性，即地方創(chuàng)新要適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，符合中央政策精神，滿足中央政府的宏觀政策設(shè)計(jì)要求，這樣的創(chuàng)新才能是有源之水，否則就是無根之木。如發(fā)軔于浙江的“最多跑一次”改革創(chuàng)新，能夠在全國(guó)迅速擴(kuò)散，主要是適應(yīng)了中央“放管服”改革。這表明地方政府創(chuàng)新適應(yīng)中央頂層設(shè)計(jì)，才具備了被推廣和認(rèn)可的前提，地方政府創(chuàng)新才能得以持續(xù)發(fā)展。其二是地方適應(yīng)性，即創(chuàng)新擴(kuò)散要適應(yīng)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等條件，與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展相契合。這既包括對(duì)創(chuàng)新發(fā)源地的適應(yīng)性，也包括對(duì)創(chuàng)新采納地的適應(yīng)性[24]。由于地區(qū)之間存在自然條件、資源稟賦、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及領(lǐng)導(dǎo)意志等方面的差異，地方政府創(chuàng)新在擴(kuò)散過程中，毫無例外地應(yīng)考慮對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)或擬采納創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的適應(yīng)性問題。如果一項(xiàng)創(chuàng)新能夠適應(yīng)被嵌入地方的環(huán)境，那么這項(xiàng)創(chuàng)新就具備擴(kuò)散的可能性。地方治理創(chuàng)新擴(kuò)散的過程中，第一階段自下而上需要較強(qiáng)的中央適應(yīng)性和創(chuàng)新發(fā)源地的地方適應(yīng)性，第二階段則側(cè)重創(chuàng)新采納地的地方適應(yīng)性。

（二）創(chuàng)新的激勵(lì)性

雖然地方政府創(chuàng)新具有顯著的正外部性，但如果沒有合理的激勵(lì)機(jī)制，地方政府就可能由于所付出成本與收益不匹配而陷入創(chuàng)新供給不足的狀況[25]。創(chuàng)新的激勵(lì)性是指中央政府對(duì)地方政府創(chuàng)新的行為激勵(lì)和利益調(diào)控[26]，主要包括政治激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)和行政指令。由于地方官員的任命主要受制于上級(jí)政府，中央政府可以將干部任免和績(jī)效考核機(jī)制作為激勵(lì)手段。當(dāng)采納新政策能給地方官員帶來激勵(lì)時(shí)，地方政府會(huì)有較強(qiáng)的意愿采納政策擴(kuò)散[27]，因此政治激勵(lì)在創(chuàng)新擴(kuò)散中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，在我國(guó)縱向半分權(quán)化的財(cái)政制度下，中央政府還可以采用財(cái)政補(bǔ)貼等手段推動(dòng)地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散[3]。補(bǔ)貼資金既有助于推行某個(gè)項(xiàng)目，也可以作為對(duì)地方政府行為的獎(jiǎng)勵(lì)。另外，在科層制組織運(yùn)行邏輯下，上下級(jí)政府在行政權(quán)力方面體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系。因此，由上級(jí)政府制定的政策，很容易直接通過行政指令的高位推動(dòng)迅速擴(kuò)散至下級(jí)政府部門[28]。

（三）基于適應(yīng)性和激勵(lì)性的創(chuàng)新擴(kuò)散模式

在創(chuàng)新擴(kuò)散過程中，適應(yīng)性和激勵(lì)性往往相互交織，共同發(fā)力。但由于創(chuàng)新政策差異、采納地差異和激勵(lì)情況的差異，二者在不同狀況匹配下會(huì)形成不同的創(chuàng)新擴(kuò)散模式。根據(jù)上述分析，嘗試將創(chuàng)新擴(kuò)散分為先行模式、糾錯(cuò)模式、擴(kuò)面模式和全面模式（見表1）。

先行模式是地方政府為了應(yīng)對(duì)內(nèi)生需求和競(jìng)爭(zhēng)壓力，主動(dòng)探索地方治理創(chuàng)新的行為。這種模式有別于中央自上而下的“試點(diǎn)”，是由地方政府實(shí)施的“自主探索”，突出了“首創(chuàng)”特征，其所要解決的核心問題是組織面對(duì)新的復(fù)雜的選擇時(shí)如何作出決策。它主要表現(xiàn)為較弱的創(chuàng)新適應(yīng)性和較弱的創(chuàng)新激勵(lì)性：從適應(yīng)性來看，這種地方探索是前無古人的創(chuàng)舉，以地方適應(yīng)性為基礎(chǔ)，效果有待檢驗(yàn)，雖然不違背中央的大政方針，但中央沒有明晰的具體政策指向；也正因?yàn)樾Ч胁幻鞔_，從激勵(lì)性來看，未獲得或者很少獲得中央支持和激勵(lì)。先行模式的相關(guān)實(shí)踐呈多點(diǎn)散發(fā)狀，通常是在某一地展開，客觀上降低了盲目鋪開導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，也有利于打磨出更成熟的創(chuàng)新方案。

糾錯(cuò)模式是地方政府為了減少創(chuàng)新擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，提高政府創(chuàng)新績(jī)效而采取的“漸進(jìn)主義”擴(kuò)散方式。該模式下，地方政府會(huì)在所轄區(qū)域內(nèi)選取多種方案進(jìn)行試點(diǎn)，檢驗(yàn)方案可行性，比較哪種方案效果更好、更適合地方生態(tài)。它主要表現(xiàn)為較強(qiáng)的創(chuàng)新適應(yīng)性和較弱的創(chuàng)新激勵(lì)性，即在不違背中央戰(zhàn)略方向的前提下，這種創(chuàng)新已經(jīng)通過多方案調(diào)試呈現(xiàn)出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較高的契合度；而由于多方案需要比較和取舍，中央還沒有給出明確的認(rèn)可。糾錯(cuò)模式一般是橫向擴(kuò)散，地方政府從資源稟賦相近的創(chuàng)新案例中汲取精華，并對(duì)本地創(chuàng)新方案進(jìn)行特色內(nèi)容填充和再創(chuàng)造。一些政策創(chuàng)新需要經(jīng)過多輪試驗(yàn)和糾錯(cuò)，在獲得多方認(rèn)可后，新政策才會(huì)確定下來，并演化成為一攬子方案[29]。因此，一個(gè)地方執(zhí)行創(chuàng)新方案時(shí)，都會(huì)依據(jù)實(shí)際情況對(duì)源創(chuàng)新方案進(jìn)行反復(fù)比較，并在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行試驗(yàn)，以提高地方創(chuàng)新效能。

擴(kuò)面模式是為了落實(shí)中央政策精神，地方政府采納被中央認(rèn)可的地方創(chuàng)新模式。它主要表現(xiàn)為較強(qiáng)的激勵(lì)性和較弱的適應(yīng)性，即這種政策創(chuàng)新誕生于某地且業(yè)已獲得中央的政治、財(cái)政和行政指令等激勵(lì)；它符合中央發(fā)展戰(zhàn)略要求和政策方向，但在其他區(qū)域的適應(yīng)性還有待檢驗(yàn)。在我國(guó)縱向行政體制中，如果中央政府表明了有關(guān)改革的信號(hào)，地方政府很可能會(huì)產(chǎn)生積極回應(yīng)[30]。所以，一旦中央政府表明了對(duì)某一創(chuàng)新的認(rèn)可，一些地方政府就會(huì)自發(fā)地學(xué)習(xí)、模仿該項(xiàng)創(chuàng)新。一般情況下，這種創(chuàng)新擴(kuò)散都是縱向擴(kuò)散，依托創(chuàng)新事項(xiàng)所在的業(yè)務(wù)條線進(jìn)行推廣。

全面模式是一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新經(jīng)檢驗(yàn)并得到中央認(rèn)可，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)散的模式。它主要表現(xiàn)為較強(qiáng)的激勵(lì)性和較強(qiáng)的適應(yīng)性，即這種源于地方的治理創(chuàng)新已經(jīng)得到中央明晰的政策認(rèn)可，在其他部分區(qū)域也得到了檢驗(yàn)。同時(shí)，中央政府在吸納地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依賴權(quán)威和資源優(yōu)勢(shì)，主要通過自上而下的指令要求地方政府執(zhí)行或推廣創(chuàng)新做法。中央與地方政府的縱向互動(dòng)、地方政府間的橫向互動(dòng)，形成了“條”“塊”交織的全面擴(kuò)散模式。地方政府創(chuàng)新通過“條”系統(tǒng)上報(bào)中央，經(jīng)評(píng)估、認(rèn)可后，借助“條”線協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和激勵(lì)，在系統(tǒng)內(nèi)共享創(chuàng)新并加以推廣?！皸l”與“塊”的互動(dòng)，加快了創(chuàng)新的擴(kuò)散。在地區(qū)“塊”之間，由于各地存在“相互看齊”的學(xué)習(xí)模仿、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及官員流動(dòng)，地方政府創(chuàng)新在“塊”之間得以移植或借鑒，這也降低了地方政府自主創(chuàng)新的成本。在“條”“塊”互動(dòng)、“塊”“塊”互動(dòng)之中，學(xué)習(xí)機(jī)制加速了它們之間的聯(lián)系。在“條”“塊”縱橫作用下，地方政府創(chuàng)新通過行政指令、激勵(lì)機(jī)制等在全國(guó)推廣。

需要說明的是，四種地方創(chuàng)新擴(kuò)散模式并不特指時(shí)間順序上的先后。不同的地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散案例，可能包含其中一種模式，也可能涉及多種模式。以下就結(jié)合四種模式的典型案例，對(duì)擴(kuò)散機(jī)理予以剖析。

四、基于地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散模式的多案例分析

（一）先行模式：“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”案例

在逐步推行以機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放為基本內(nèi)容的行政體制改革背景下，2007年紹興市在浙江省率先實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革，推動(dòng)中心鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市發(fā)展?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，增強(qiáng)了中心鎮(zhèn)的社會(huì)管理和服務(wù)能力，但在規(guī)范中心鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行方面產(chǎn)生了一些新的問題。為解決這些問題，2008年4月，紹興市在28個(gè)中心鎮(zhèn)探索開展了“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”的制度創(chuàng)新。“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”目的是在實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)過程中規(guī)范鎮(zhèn)級(jí)公共權(quán)力運(yùn)行，通過厘清權(quán)力清單、界定用權(quán)流程、完善監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建評(píng)估體系，著重排查和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而在中心鎮(zhèn)層面構(gòu)建起一個(gè)比較完備的“確權(quán)—用權(quán)—督權(quán)—評(píng)權(quán)”制度體系[31]。“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，取得了一定的效果。2010年4月，基于紹興“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”地方治理創(chuàng)新，中央編辦等六部門下文，決定在全國(guó)部分地區(qū)開展“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)。

“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”的地方創(chuàng)新能夠在紹興市各個(gè)城鎮(zhèn)得到擴(kuò)散，主要是這項(xiàng)創(chuàng)新適應(yīng)了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，也與中央機(jī)構(gòu)改革的大政方針相適應(yīng)。但由于各地在后續(xù)試點(diǎn)過程中權(quán)力下移與規(guī)范問題難以統(tǒng)一調(diào)整，創(chuàng)新方案與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和政治生態(tài)難以匹配，既沒有得到類似的中央政策指導(dǎo)，也缺乏兄弟縣市的經(jīng)驗(yàn)借鑒，加之中央的激勵(lì)性不強(qiáng)，該項(xiàng)創(chuàng)新最終沒有在全國(guó)大范圍擴(kuò)散開來。

（二）糾錯(cuò)模式：“最多跑一次”改革案例

2017年，浙江省啟動(dòng)“最多跑一次”改革，明確要求在一些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)部門，包括重點(diǎn)項(xiàng)目率先突破，部分基礎(chǔ)條件較好的市、縣（市區(qū)）和省級(jí)部門起到示范引領(lǐng)作用[32]，掀起了多方案例優(yōu)中選優(yōu)的大幕。“相互看齊”激發(fā)著地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，以獲取上級(jí)政府更多的關(guān)注和支持。衢州、杭州、溫州等城市紛紛結(jié)合各自實(shí)際，制定與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的“最多跑一次”改革方案。比如，衢州頒布的《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》，推出以“一窗受理，集成服務(wù)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)。杭州市通過《關(guān)于進(jìn)一步深化“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”推進(jìn)辦事“最多跑一次”改革實(shí)施方案》，把“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為改革的突破口。2017年4月12日，浙江省在衢州召開“最多跑一次”改革座談會(huì)，對(duì)各地方案實(shí)施情況進(jìn)行討論和糾錯(cuò)，并將衢州市的“一窗受理、集成服務(wù)”模式在浙江省內(nèi)推廣。

可見，浙江省“最多跑一次”改革中，各地出臺(tái)的多方案調(diào)試實(shí)現(xiàn)了地方創(chuàng)新與當(dāng)?shù)厍闆r的高適應(yīng)性匹配；雖然在多輪的試驗(yàn)中沒有得到公開激勵(lì)，但不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并擇優(yōu)完善使得“最多跑一次”改革日臻成熟。2018年，《浙江省深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》出臺(tái)，對(duì)這些標(biāo)桿單位的方案實(shí)施情況進(jìn)行了比較、學(xué)習(xí)和總結(jié)，形成了一攬子方案，持續(xù)推進(jìn)“最多跑一次”改革，為全國(guó)擴(kuò)散奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）擴(kuò)面模式：“田園綜合體”案例

為培育鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2012年江蘇省政府通過了《江蘇省人民政府關(guān)于同意設(shè)立江蘇省無錫陽(yáng)山生態(tài)休閑旅游度假區(qū)的批復(fù)》，國(guó)內(nèi)首個(gè)田園綜合體“田園東方”正式落地。它將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綜合商業(yè)化開發(fā)，有力地推進(jìn)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興[33]。隨后，田園綜合體得到了中央有關(guān)部門關(guān)注。2016年中央農(nóng)辦赴江蘇對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行考察指導(dǎo)，并對(duì)田園綜合體在鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的促進(jìn)作用給予了高度評(píng)價(jià)。2017年，田園綜合體項(xiàng)目被寫入中央一號(hào)文件并開展試點(diǎn)。2017年5月，財(cái)政部《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確了財(cái)政激勵(lì)政策“中央財(cái)政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金中統(tǒng)籌安排”。同年，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室頒布《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的補(bǔ)充通知》，對(duì)田園綜合體試點(diǎn)項(xiàng)目確定了資金支持額度。2017年12月《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》刊文《田園綜合體成“三農(nóng)”投資新風(fēng)口》，對(duì)田園綜合體項(xiàng)目試點(diǎn)情況進(jìn)行報(bào)道。

由此可知，田園綜合體創(chuàng)新作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在地化實(shí)施的一項(xiàng)有效行動(dòng)方案，得到了中央在財(cái)政、政治和行政方面的強(qiáng)激勵(lì)，田園綜合體政策開始在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散。但是與其他地方治理創(chuàng)新項(xiàng)目對(duì)比發(fā)現(xiàn)，田園綜合體在全國(guó)的擴(kuò)散速度并不是很快，究其原因主要是田園綜合體有較強(qiáng)的資源受限性。農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目受農(nóng)村地區(qū)環(huán)境、資源稟賦的影響很大?！胺?hào)型政策”的異地植入效果，取決于地方政府能否對(duì)其個(gè)性化的內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性填充[4]。

（四）全面模式：“河長(zhǎng)制”案例

“河長(zhǎng)制”是無錫市為了適應(yīng)太湖流域水污染環(huán)境治理而設(shè)計(jì)的重大制度創(chuàng)新。為解決太湖藍(lán)藻危機(jī)，2007年9月，無錫市政府頒布《無錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，由地方黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)該流域水環(huán)境、水生態(tài)、水資源的保護(hù)及治理?！昂娱L(zhǎng)制”由此誕生，它促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，為中國(guó)長(zhǎng)期以來的水污染困局提供了破解良方。2008年，江蘇省發(fā)布《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行雙河長(zhǎng)制的通知》，“河長(zhǎng)制”擴(kuò)散到整個(gè)太湖流域。2010年12月，《江蘇省水利廳關(guān)于建立“河長(zhǎng)制”的實(shí)施辦法》出臺(tái)，這是我國(guó)第一個(gè)省級(jí)層面的“河長(zhǎng)制”政策，“河長(zhǎng)制”在江蘇全省擴(kuò)散，構(gòu)建起省內(nèi)多部門聯(lián)動(dòng)的治水新模式。江蘇省推行“河長(zhǎng)制”的有益探索，形成了許多可擴(kuò)散、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。之后，該地方創(chuàng)新開始在鄰近地區(qū)擴(kuò)散。2013年11月，浙江省出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，開始在全省采納“河長(zhǎng)制”，力求實(shí)現(xiàn)“五水共治”。之后的兩年間，福建、江西、安徽等省份也陸續(xù)跟進(jìn)，“河長(zhǎng)制”政策擴(kuò)散的趨勢(shì)在這一時(shí)期開始逐漸顯現(xiàn)。2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議部署全面推行“河長(zhǎng)制”，“河長(zhǎng)制”得到中央認(rèn)可并吸納，進(jìn)入自上而下擴(kuò)散階段。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求全面推行“河長(zhǎng)制”，并強(qiáng)化考核問責(zé)，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已自上而下全面建立縱橫協(xié)同的四級(jí)河長(zhǎng)制治理體系，“河長(zhǎng)制”的組織體系、制度體系、責(zé)任體系初步形成[34]。至此，源于地方創(chuàng)新的“河長(zhǎng)制”擴(kuò)散到全國(guó)。

“河長(zhǎng)制”能夠從地方創(chuàng)新擴(kuò)散至全國(guó)，一方面，與“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保理念和地方水環(huán)境治理需求相適應(yīng)，改變了多頭治理水環(huán)境的積弊；另一方面，“河長(zhǎng)制”的擴(kuò)散伴隨著中央大力的政治激勵(lì)，這與之前的研究中政治激勵(lì)對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散有重要影響的結(jié)論是一致的。無論是干部綜合考評(píng)的正激勵(lì)還是政治問責(zé)的負(fù)激勵(lì)，都在“河長(zhǎng)制”擴(kuò)散中發(fā)揮了重要作用。

五、結(jié)論與討論

地方政府創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)擴(kuò)散是地方政府創(chuàng)新的適應(yīng)性與中央對(duì)地方激勵(lì)性兩個(gè)維度共同作用的結(jié)果。以適應(yīng)性和激勵(lì)性為維度，構(gòu)建先行模式、糾錯(cuò)模式、擴(kuò)面模式和全面模式，通過對(duì)4個(gè)典型案例的深描探究，梳理地方創(chuàng)新擴(kuò)散背后的多重行動(dòng)邏輯，呈現(xiàn)出不同程度的適應(yīng)性和激勵(lì)性在不同的地方創(chuàng)新擴(kuò)散中的作用機(jī)理及擴(kuò)散結(jié)果的差異。

綜觀四種創(chuàng)新擴(kuò)散模式，究竟如何實(shí)施擴(kuò)散，才能使優(yōu)秀的地方政府治理創(chuàng)新成果更好地服務(wù)社會(huì)治理？烏卡時(shí)代，越來越多的非程序化決策必然導(dǎo)致摸著石頭過河的地方探索愈發(fā)常見，這既是激活地方治理動(dòng)能的表現(xiàn)，也對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的選擇提出了更高的要求。無論是糾錯(cuò)模式還是擴(kuò)面模式，在選擇擴(kuò)散試點(diǎn)時(shí)，都需要建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)程序。應(yīng)當(dāng)結(jié)合創(chuàng)新的情況和要求設(shè)置試點(diǎn)資源池，評(píng)估候選試點(diǎn)地區(qū)對(duì)某項(xiàng)創(chuàng)新的適應(yīng)性，而不是靠“拍腦袋”決定試點(diǎn)。這樣不僅利于節(jié)約行政資源，降低試錯(cuò)成本，還可以在很大程度上避免由于錯(cuò)選試點(diǎn)而導(dǎo)致創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在擴(kuò)散過程中流失和扭曲。此外，需要強(qiáng)調(diào)，地方政府治理創(chuàng)新不能等同于對(duì)已有做法的推倒重建。創(chuàng)新不能是空中樓閣，想要有效落地，就必須找到創(chuàng)新政策與已有政策的接榫點(diǎn)，這對(duì)于先行模式下的創(chuàng)新擴(kuò)散尤其重要。另外，在全面模式下，對(duì)于符合地方治理需求的創(chuàng)新，應(yīng)該循序漸進(jìn)，合理安排，注重長(zhǎng)效，避免短時(shí)間內(nèi)“一哄而上”又“一哄而散”，造成創(chuàng)新擴(kuò)散的種種困境乃至失敗。

創(chuàng)新勢(shì)在必行。適應(yīng)性和激勵(lì)性反映的是地方治理創(chuàng)新擴(kuò)散中，地方“需要不需要”“愿意不愿意”的問題。要讓地方既“需要”又“愿意”，可以從以下幾方面著手。一是充分鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制。要采取多種舉措激發(fā)地方政府的創(chuàng)新活力，也要防止一些無效激勵(lì)、重復(fù)考核和過度問責(zé)，避免增加地方政府的負(fù)擔(dān)。積極賦予地方政府足夠的創(chuàng)新空間，鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新、真創(chuàng)新，注意避免形式主義化的“創(chuàng)新”。二是加強(qiáng)中央與地方政府的創(chuàng)新互動(dòng)。地方應(yīng)明確中央對(duì)治理創(chuàng)新的導(dǎo)向，不斷提高政策創(chuàng)新的科學(xué)性與適應(yīng)性。對(duì)于經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的地方創(chuàng)新成果，可以適當(dāng)爭(zhēng)取中央激勵(lì)，以利于成果在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。中央可以及時(shí)關(guān)注地方創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)源創(chuàng)新方案的糾錯(cuò)和把關(guān)，對(duì)好的創(chuàng)新政策及時(shí)進(jìn)行推廣。三是增強(qiáng)地方之間的交流，積極傳播創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。在未來的政策實(shí)踐中，各地政府特別是不同層級(jí)的政府之間應(yīng)加強(qiáng)互動(dòng)，不斷保持地方創(chuàng)新的生命力，普遍提高各個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新能力與意愿，形成共創(chuàng)氛圍，共同推動(dòng)創(chuàng)新活動(dòng)及創(chuàng)新擴(kuò)散的有序進(jìn)行。

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How to Diffuse Local Government Innovation in China

——A Comparative Study Based on Multiple Cases

MA Jing， XU Xiaolin

Abstract： Profound changes unseen in a century call for public governance revolution. Diffusion of the innovation of local government governance has become the epitome of the modernization of China's governance system and capacity. Adaptability and incentive are major driving forces of local government innovation diffusion， always contributing to intertwined and combined effects. However， most existing research discusses their effects seperately， ignoring the diffusion mechanism under the joint action of the two. In fact， there are differentiated diffusion modes formed by different strength matching of adaptability and incentive in local government innovation diffusion， namely， initial diffusion， corrective diffusion， longitudinal diffusion and comprehensive diffusion. A comparative multi-case analysis verifies the mechanism of the above four models in local government innovation diffusion， and explains the multiple action logic and diffusion results in local innovation diffusion. In future， such actions can be taken as improving the motivation and fault tolerance mechanism， strengthening the interactiVE of central and local governments on innovation and promoting the communication on innovation between local governments， so as to further enhance the efficiency in diffusing beneficial innovation results.

Key words： local government innovation；innovation diffusion；diffusion model

責(zé)任編輯：翟? ?祎