綠色發(fā)展視域下紅樹林生態(tài)治理問題與對策研究
——以廣東湛江為例*

梁燕玲，侯曉梅

（廣東海洋大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 湛江 524088）

綠色發(fā)展理念是我國五大新發(fā)展理念之一，其主要價值取向是推進綠色惠民，滿足人們對美好生活生態(tài)環(huán)境的追求［1］，強調(diào)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。紅樹林生態(tài)系統(tǒng)作為世界三大藍碳系統(tǒng)之一，對生態(tài)文明建設(shè)及實現(xiàn)綠色發(fā)展具有重要作用。

根據(jù)2010年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《World Mangrove Atlas》，世界建有紅樹林保護區(qū)約1200個，總面積達400萬公頃，占紅樹林總面積的25%，紅樹林已成為世界上保護力度最大的生態(tài)系統(tǒng)之一［2］。黨的十八大以來，黨圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出了許多新理念、新思路、新思想、新戰(zhàn)略，采取了一系列根本性、開創(chuàng)性、長期性行動，生態(tài)文明理念日益深入人心［3］。紅樹林系統(tǒng)的生態(tài)多樣性十分豐富，是國際生物多樣性保護組織和濕地生態(tài)保護組織的重要對象，但由于歷史原因紅樹林生態(tài)系統(tǒng)的破壞較為嚴重，生態(tài)恢復(fù)緩慢，如何有效進行紅樹林生態(tài)治理成為了重要問題。

1982年開始，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）發(fā)展計劃署（UNDP）利用8年時間在8個國家啟動了紅樹林保護項目，并取得了顯著的研究成果［4］。此后，世界各國針對紅樹林保護管理工作開展了大量研究。國外學(xué)者較早關(guān)注到了紅樹林保護的相關(guān)問題，并對紅樹林保護機制進行研究，重點是完善紅樹林保護的法律機制以及保護和管理主體的作用［5-6］。我國對于紅樹林保護的相關(guān)研究開始于二十世紀五十年代，從第一個紅樹林專門研究機構(gòu)“廣西紅樹林研究中心”成立后，相關(guān)研究逐漸增多，主要集中在紅樹林保護的重要性［7］、法律機制［8］、管理主體［9-10］、管理方式等方面［11］。

總的來說，國內(nèi)外學(xué)者在紅樹林保護方面的研究已取得一定成果，但在針對紅樹林自然保護區(qū)的生態(tài)治理與綠色發(fā)展方面的研究開始得較晚，有關(guān)學(xué)術(shù)研究較少。因此，在綠色發(fā)展視域下，以廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)生態(tài)治理情況為例探究其存在的問題并提出針對性對策，具有較強的理論和現(xiàn)實意義。

1 研究對象和數(shù)據(jù)來源

本研究選取廣東湛江紅樹林為研究對象，區(qū)域內(nèi)擁有國家級自然保護區(qū)，紅樹林面積9000多公頃，占全國的33%，廣東省的78%，是中國紅樹林面積最大、分布最集中的自然保護區(qū)。

本研究數(shù)據(jù)主要通過問卷調(diào)查、實地調(diào)查采訪等方式收集，問卷發(fā)放主要在線上進行，發(fā)放對象為湛江市居民，共發(fā)放160份問卷，回收142份問卷，回收率為89%。其中，有效問卷121份，有效率為85%。

2 廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)狀

湛江市先后出臺《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)管理辦法》等多項文件和相關(guān)制度，為紅樹林保護區(qū)的生態(tài)治理提供法律支撐。廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)管理局針對湛江紅樹林分布的特殊性，將保護區(qū)劃分成保護小區(qū)，采取小區(qū)式治理模式，方便紅樹林生態(tài)的管護工作開展。湛江市為進一步強化紅樹林的生態(tài)治理效果，加強對紅樹林的管護，2021年印發(fā)了《湛江市全面推行林長制工作方案》，在全市基本建立、落實并開展市縣鎮(zhèn)村四級林長制管理體系，初步建立林長制相關(guān)管理制度，并計劃在2025年全面建成落實成熟的林長制組織管理體系。2021年底，湛江市印發(fā)《湛江市建設(shè)“紅樹林之城”行動方案（2021-2015）》，正式提出打造“紅樹林之城”，并召開建設(shè)紅樹林之誠會議，會議強調(diào)要堅定不移走綠色低碳、生態(tài)優(yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展道路，要求全市各單位積極參與“紅樹林之城”的建設(shè)中。

湛江市通過對紅樹林生態(tài)的有效治理，紅樹林面積正在逐步增加，同時，我國也成為世界上實現(xiàn)紅樹林面積增長目標為數(shù)不多的國家之一。湛江紅樹林面積居全國地級市首位，主要得益于湛江的自然環(huán)境條件，但由于經(jīng)濟開發(fā)、工業(yè)污染等原因，紅樹林生態(tài)環(huán)境遭到破壞，修復(fù)比較困難。

3 廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)生態(tài)治理問題

3.1 生態(tài)治理主體單一

廣東湛江紅樹林治理主體為廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)管理局（以下稱管理局），在湛江紅樹林分布較集中的區(qū)域設(shè)有遂溪、高橋、徐聞、雷州和直屬5個管理站，每個站配有站長1名。在對紅樹林自然保護區(qū)的日常巡護、保護、清理海潮垃圾和修補幼苗等方面，主要由管理局負責(zé)，大部分公眾對于保護區(qū)的管理以及紅樹林生態(tài)系統(tǒng)的認知水平較低，更難以談及參與到紅樹林生態(tài)治理中。

通過對回收的121份有效問卷進行分析，在“您是否加入紅樹林環(huán)保組織且參與過組織內(nèi)的活動？”這一問題的調(diào)查中，有48.80%的調(diào)查對象既沒有參與過紅樹林環(huán)保組織也沒有參加過相關(guān)活動，9.10%的調(diào)查對象加入了組織但沒參加過活動，32.20%的調(diào)查對象沒加入組織但參加過活動，僅有9.90%的調(diào)查對象既加入了組織也參加過相關(guān)活動（見圖1）。調(diào)查結(jié)果意味著大部分居民沒有參與到紅樹林的管理中，側(cè)面反映出紅樹林生態(tài)治理的主體單一，公眾、社會的參與度不高。

圖1 公眾是否參與紅樹林環(huán)保組織且參加過組織內(nèi)的活動

在“您是否有參與過廣東湛江紅樹林保護的重大項目的提案、制定、執(zhí)行和評估等程序？”的數(shù)據(jù)分析中，“任何一項都沒有參加過”的選項占比為77.69%，剩余23.31%的調(diào)查對象有參與到湛江紅樹林保護程序中來，只有6.61%的調(diào)查對象參與過整個提案、制定、執(zhí)行和評估等程序（見圖2）。側(cè)面說明目前廣東湛江紅樹林保護的管理和治理過程中，公眾與社會群體的參與度低，僅僅依靠政府單方面的管理并不利于紅紅樹林治理的可持續(xù)發(fā)展，需要多種社會力量的共同參與。

圖2 公眾參與廣東湛江紅樹林保護的重大項目的提案、制定、執(zhí)行和評估等程序情況

對于“公眾在紅樹林保護中的重要性”問題調(diào)查中，有52.89%的公眾認為非常重要，42.98%認為比較重要，3.31%、0.83%分別認為不重要和非常不重要（見圖3）。對于“當前紅樹林保護工作應(yīng)該由誰來解決”的問題，85.12%的調(diào)查對象認為應(yīng)該由政府與公眾共同解決，其中主導(dǎo)是政府；10.74%的調(diào)查對象認為由政府與公眾共同解決，但公眾是主導(dǎo)；2.48%的調(diào)查對象認為僅由政府解決；1.65%的調(diào)查對象認為僅由公眾解決（見圖4）。從上面的數(shù)據(jù)分析可以反映出，公眾對于參與紅樹林治理的意識較強，并且愿意參與紅樹林生態(tài)治理中，只是缺乏參與途徑，致使保護區(qū)的生態(tài)治理主體單一，治理效果有待加強。

圖3 公眾在紅樹林保護中的重要性調(diào)查

圖4 公眾認為紅樹林保護工作應(yīng)該由誰來解決

3.2 信息公開與監(jiān)督機制缺乏

通過對“公眾是否清楚廣東湛江紅樹林保護的有關(guān)法律法規(guī)”問題進行分析，不清楚、不太清楚、比較清楚、清楚和很清楚的調(diào)查對象分別占比14.05%、60.33%、6.61%、15.70%和3.31% （見圖5）。進一步分析發(fā)現(xiàn)公眾對于廣東湛江紅樹林保護的法律法規(guī)清楚、比較清楚和很清楚的群體中，公務(wù)員、事業(yè)單位、國企、學(xué)生群體占比較高，這些群體在獲取相關(guān)資料方面具有優(yōu)勢，一定程度上可反映出在紅樹林生態(tài)治理過程中存在信息不對稱的問題，管理主體對于相關(guān)工作信息公開程度小，缺乏信息公開的意識及相關(guān)機制等問題。

圖5 公眾是否清楚廣東湛江紅樹林保護的有關(guān)法律法規(guī)

在“公眾參與紅樹林保護活動的阻礙因素主要有哪些 （多選）”這一問題方面，分別有62.81%、70.25%、80.99%的公眾表示阻礙他們參與紅樹林保護的因素分別是缺少監(jiān)督和咨詢的渠道、信息不流通、缺少多樣化的參與途徑（見圖6）。反映出在紅樹林保護工作方面存在缺少信息公開，及缺乏公眾監(jiān)督的環(huán)節(jié)等問題。

圖6 公眾認為阻礙其參與紅樹林保護的主要因素有哪些（多選）

3.3 法律法規(guī)體系不健全

盡管近年來，湛江在紅樹林保護和治理方面取得不錯的效果，但保護區(qū)的生態(tài)治理法治工作依舊有待進一步完善。我國在紅樹林生態(tài)法治方面最早可查詢到的法律是1982年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，法律條文明確規(guī)定禁止建設(shè)毀壞紅樹林生態(tài)系統(tǒng)的海岸工程類別［12］。在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國海島保護法》中明確了相關(guān)禁止行為，廣東省出臺的《廣東省濕地保護條例》也明確了紅樹林生態(tài)法治的相關(guān)內(nèi)容。2017年，湛江市根據(jù)國家和廣東省的相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合湛江紅樹林保護區(qū)的實際情況，印發(fā)了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)管理辦法》，編制了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)四至界定方案》。在生態(tài)治理的法律層面看，已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)，但是紅樹林生態(tài)治理是一項復(fù)雜工程，不僅是自然保護區(qū)片面的管理，還涉及到海洋環(huán)境與濕地生態(tài)環(huán)境的保護，需要相關(guān)部門之間在法律法規(guī)的規(guī)范下達成協(xié)調(diào)與合作。

3.4 生態(tài)治理手段與方式落后

2017年4月，根據(jù)中央第四環(huán)境保護督察組調(diào)查結(jié)果，在湛江不少地區(qū)依然存在局部侵占或破壞紅樹林的現(xiàn)象［13］，主要體現(xiàn)在圍海養(yǎng)殖、私自破壞紅樹林和違反保護區(qū)管理相關(guān)規(guī)定等方面。對于圍海養(yǎng)殖的行為，目前保護區(qū)采取的主要解決方法是以村為單位進行生態(tài)補償，但是這種解決方式并不長久，也不利于村民未來發(fā)展的可持續(xù)性。此外，對于破壞紅樹林的行為主要是由紅樹林派出所負責(zé)處理，而派出所定點設(shè)在保護區(qū)內(nèi)，并不是每個站點都有派出所的工作人員，導(dǎo)致有部分公眾投機取巧，出現(xiàn)相關(guān)部門無法及時制止破壞紅樹林行為等問題。因此，從訪談及官方公布的資料反映出，目前保護區(qū)的生態(tài)管理方式缺乏創(chuàng)新，管理效果不理想。

4 廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)生態(tài)治理對策

4.1 構(gòu)建多元主體治理體系

紅樹林生態(tài)治理問題是生態(tài)環(huán)境中非常重要的一環(huán)，也是生態(tài)文明實現(xiàn)的關(guān)鍵問題，僅靠政府的力量難以全面解決，必須要依靠公眾等其他社會主體的力量，與政府形成治理合力。因此，廣東湛江紅樹林生態(tài)治理需要構(gòu)建多元主體綜合治理體系，通過政府、公眾、社會組織、大眾媒體甚至國際力量組成的多元主體互動網(wǎng)絡(luò)體系來共同管理公共事務(wù)，以提高效率和效益［14］。

紅樹林生態(tài)治理是一項非常重要且長期的工程，多元主體的共同參與是非常有必要的。通過走訪公眾及問卷所獲取的信息，針對紅樹林生態(tài)治理的模式研究分析，構(gòu)建多元主體共同參與體系的必要性與可行性較高，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，公眾與社會組織共同參與的治理方式對保護區(qū)進行治理。同時政府應(yīng)積極提供多種參與方式，引導(dǎo)社會公眾、組織積極參與紅樹林治理活動，并鼓勵公眾通過合法途徑，自發(fā)組織相關(guān)宣傳、保護活動，提高公眾的參與感，提高紅樹林生態(tài)治理效果。政府作為治理主體的擔當，處于中心地位也是承擔責(zé)任最大的一方，其對整個保護區(qū)生態(tài)環(huán)境治理起著總攬全局的支柱性作用，對整個過程起著引導(dǎo)、管理、支持等作用［15］。需要政府提供必要的人力、物力、財力的投入以及法律政策的輸出和秩序的維護，為整個治理系統(tǒng)提供一定的基礎(chǔ)環(huán)境，保證其正常進行。此外，政府應(yīng)對授予一定的權(quán)力給其他治理主體，及時了解各方的利益點，聽取各方建議和意見，將主體之間緊密聯(lián)系起來。公眾、社會組織等主體則是充當協(xié)助監(jiān)督的作用，在政府引領(lǐng)下，積極配合、參與紅樹林生態(tài)治理行動。

4.2 落實信息公開與監(jiān)督機制

信息公開在政府工作中尤其重要，政府信息公開要求的是讓公眾能夠從多渠道了解到政府工作的內(nèi)容、準則等，而不僅僅是在官網(wǎng)上公開文件、制度等內(nèi)容。公眾作為紅樹林治理活動的重要主體之一，對紅樹林生態(tài)治理工作的內(nèi)容擁有知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。相關(guān)政府機構(gòu)應(yīng)落實信息公開與監(jiān)督機制，通過社交媒體、社會組織、線下受訪、社區(qū)、居委或村委公告等各種渠道，將相關(guān)政策、文件、辦法或規(guī)定進行公布與回訪。真正將信息公開及社會監(jiān)督機制落實到位，為公眾等主體參與生態(tài)治理工作提供前提。

4.3 建立健全法律法規(guī)體系

法律是最具強制力的手段，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)物種豐富，且生態(tài)價值高，有必要針對紅樹林生態(tài)治理制定配套法律法規(guī)，為紅樹林生態(tài)治理提供依據(jù)。2017年以來，湛江市雖然已有和紅樹林治理相關(guān)的法律法規(guī)，但仍需進一步完善。

4.4 創(chuàng)新治理手段與方式

針對歷史傳統(tǒng)或經(jīng)濟開發(fā)等原因造成的紅樹林生態(tài)環(huán)境破壞等問題，需針對當前的生態(tài)補償機制進行完善，在原有的以村為單位的生態(tài)補償細分到以家庭為單位，在提供部分經(jīng)濟補償?shù)幕A(chǔ)上，還可為村民提供就業(yè)渠道，實現(xiàn)經(jīng)濟和效益雙重目的。此外，還可借助生態(tài)混養(yǎng)等新模式提高治理效果，這種模式通過進行不同種類的魚類混養(yǎng)，并在上面種植紅樹林，既能提高紅樹林治理效果，又能創(chuàng)造沿海農(nóng)村生態(tài)就業(yè)機會，緩解圍海養(yǎng)殖和紅樹林保護之間的矛盾，促進社會安定［16］。

公眾是紅樹林生態(tài)治理的實際參與者，在治理過程中，應(yīng)加大對紅樹林生態(tài)的科普與宣傳，提高公眾對紅樹林的認識。一方面，相關(guān)部門可以通過與社會團體合作，組建志愿者隊伍，讓公眾參與到紅樹林生態(tài)的治理中，有利于提高公眾的參與度。另一方面，可利用到各學(xué)校宣講的機會，把紅樹林相關(guān)知識帶進課堂，鼓勵學(xué)生積極共同參與紅樹林生態(tài)治理。最后，可以通過制作宣傳口號標語、宣傳手冊等宣傳活動進行宣傳。

5 結(jié)語

紅樹林生態(tài)系統(tǒng)作為世界三大藍碳系統(tǒng)之一，對當前生態(tài)文明建設(shè)及應(yīng)對當前全球氣候變化具有重大意義。以廣東省湛江市紅樹林為例，分別從治理主體、管理機制、法律法規(guī)及治理方式和手段四個方面進行問題分析，發(fā)現(xiàn)湛江紅樹林生態(tài)治理存在主體單一、缺乏信息公開和公眾監(jiān)督機制、法律法規(guī)不夠完善、生態(tài)治理手段和方式比較落后等問題?；谝陨?，從四個環(huán)節(jié)提出了完善紅樹林生態(tài)治理的建議和對策：一要建設(shè)多元主體共同治理體系，提高公眾參與紅樹林治理活動的參與度。二是要落實信息公開與監(jiān)督機制，更好發(fā)揮公眾在紅樹林治理過程中的作用。三要健全完善法律法規(guī)體制，盡快出臺紅樹林生態(tài)治理的專項法律法規(guī)。四要創(chuàng)新生態(tài)治理手段與方式，通過借鑒和學(xué)習(xí)其他保護區(qū)的先進技術(shù)手段，結(jié)合自身特點，創(chuàng)新紅樹林生態(tài)治理方式。