一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的架構、構成與構建（上）

嚴劍峰

上海財經(jīng)大學國防經(jīng)濟研究中心

2017年6月20日，習近平總書記首次提出“逐步構建軍民一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”的重大命題；黨的十九大報告又提出“堅持富國和強軍相統(tǒng)一……構建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力”；在黨的二十大報告中，更是列出一節(jié)專門論述“鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”。2023年3月8日，習近平總書記又進一步闡明了鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的戰(zhàn)略定位、重點任務和重要舉措，為開創(chuàng)一體化國家戰(zhàn)略體系和能力建設新局面指明了前進方向、提供了根本遵循。

一體化國家戰(zhàn)略體系和能力概念的提出和闡釋，體現(xiàn)了黨和國家領導人從戰(zhàn)略視野、全局高度對國家治理體系和治理能力的新思考，蘊含著對大國建設、發(fā)展和治理，以及大國間競爭的整體性、規(guī)律性認識。作為學者，我們有義務闡釋、貫徹、落實好這一指示和要求。

一、“一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”概念提出的重大意義

1. 調(diào)動全國各族人民積極投身國家建設事業(yè)的總綱領

戰(zhàn)略是定位、是目標、是方向、是路徑選擇、是行動指南。一個國家，尤其是像中國這樣一個人口大國，只有具備明確的發(fā)展目標和行動綱領，才能夠動員全國各族人民，形成共識、凝心聚力、協(xié)調(diào)一致，向著一個共同的目標和方向前進。每每在我國革命、建設與發(fā)展的重要歷史關頭，中國共產(chǎn)黨都會及時發(fā)布一些綱領性文件，這些綱領性文件都帶有一定的國家戰(zhàn)略的性質(zhì)。黨的二十大提出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興?！边@就是新百年黨和國家以及全國人民奮斗的戰(zhàn)略目標，從一定意義上講，就帶有黨和國家事業(yè)發(fā)展總體戰(zhàn)略的性質(zhì)。要把二十大確立的這一戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為各個領域、各個部門、單位，甚至個人的自覺行動，還必須有各個領域、部門、單位，甚至個人的發(fā)展戰(zhàn)略，且這些戰(zhàn)略在目標上要一致、行動上要協(xié)調(diào)、過程與結果上相互支撐，形成在國家總體戰(zhàn)略目標指引下的各個層級的戰(zhàn)略體系，這樣才能形成國家的強大合力，避免出現(xiàn)各種不和諧、不協(xié)調(diào)、不一致的“精神或物質(zhì)內(nèi)耗”。

2. 對我國現(xiàn)有國家戰(zhàn)略的系統(tǒng)化、體系化完善

自黨的十八大以來，黨和國家提出了科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、積極主動的開放戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健康中國戰(zhàn)略、應對人口老齡化國家戰(zhàn)略、食品安全戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、積極防御軍事戰(zhàn)略等一系列戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略都是某一領域的戰(zhàn)略，需要一個總體戰(zhàn)略的指引，有必要厘清這些戰(zhàn)略之間的邏輯關聯(lián)、層次結構、協(xié)同關系；此外，還需要厘清這些戰(zhàn)略是否覆蓋了事關國家安全與發(fā)展的所有重點領域，是否還存在戰(zhàn)略盲區(qū)，以及戰(zhàn)略的實施主體是誰等問題。中央提出要構建、鞏固、提升一體化國家戰(zhàn)略體系和能力，正是從系統(tǒng)觀念出發(fā)，從戰(zhàn)略思維的高度進一步推動國家戰(zhàn)略體系結構優(yōu)化完善，防止出現(xiàn)“戰(zhàn)略碎片化”“誤把策略當戰(zhàn)略”“戰(zhàn)略抵觸與沖突”等問題。

3. 爭取戰(zhàn)略主動、贏得大國競爭的需要

戰(zhàn)略最初是軍事組織為了獲得一定的優(yōu)勢而對戰(zhàn)爭進行的整體謀劃，后來才逐步擴展到其他非軍事領域的組織為獲得競爭優(yōu)勢而開展的行動籌劃。南宋學者陳亮言：“治國有大體，謀敵有大略。立大體而后紀綱正，定大略而后機變行，此不易之道也?！边@正道出了戰(zhàn)略在國家競爭中的重要地位和作用。美國最新的《國家安全戰(zhàn)略》將我國確定為“美國最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”，并認為中國是“唯一一個既有重塑國際秩序意圖的競爭對手，也有越來越多的經(jīng)濟、外交、軍事和技術實力來做到這一點?！蹦壳皝砜?，美國與中國的競爭是全方位的，特別是隨著“混合戰(zhàn)爭”概念的提出和實踐，國家間激烈競爭以至戰(zhàn)爭的形態(tài)和范圍已經(jīng)發(fā)生深刻變化，政治、經(jīng)濟、外交、文化、軍事、金融、法律、能源、輿論等都成為對抗場域，政治戰(zhàn)、經(jīng)濟戰(zhàn)、外交戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、能源戰(zhàn)等和軍事手段應用，以“前所未有的綜合”走上戰(zhàn)爭舞臺，中美之間在這些領域的競爭以及由此而產(chǎn)生的國家發(fā)展和安全威脅挑戰(zhàn)也隨之出現(xiàn)。為了突破美國的戰(zhàn)略圍堵，爭取更多國際盟友和發(fā)展空間，贏得與美國競爭戰(zhàn)略主動，我們也必須有一個清晰的發(fā)展戰(zhàn)略和定位，通過平時一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的培育，引導和動員國家戰(zhàn)略資源的配置、戰(zhàn)略力量的建設與運用。

4. 對大國建設、發(fā)展和治理規(guī)律的深刻認識

任何一個組織，要想取得持續(xù)的發(fā)展和進步，就必須有清晰明確的目標和策略。沒有戰(zhàn)略的組織，就像無舵的船航行在大海中，只能隨波逐流。由于戰(zhàn)略事關一個組織根本性、全局性和長期性的發(fā)展問題，所以是一個組織頭等重要的大事。習近平總書記曾指出，“戰(zhàn)略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰(zhàn)略上判斷得準確，戰(zhàn)略上謀劃得科學，戰(zhàn)略上贏得主動，黨和人民事業(yè)就大有希望?！逼髽I(yè)有企業(yè)戰(zhàn)略，軍隊有軍隊戰(zhàn)略，國家應該有國家戰(zhàn)略。只是由于國家利益和目標的多元性，以及國家所處內(nèi)外部環(huán)境及內(nèi)部治理的復雜性，因此國家戰(zhàn)略遠比一般的企業(yè)戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略要更為復雜，是多個層級、多個領域、多個階段的戰(zhàn)略體系。我黨歷來十分重視戰(zhàn)略問題，毛澤東同志就曾指出，“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意?！钡牵谥拔尹h和國家的綱領性文件中，并沒有把國家戰(zhàn)略體系與能力問題上升到謀劃黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局高度來看待。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上做的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》報告中指出：“全面深化改革是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略部署，不是某個領域某個方面的單項改革。‘不謀全局者，不足謀一域?！蠹襾碜圆煌牟块T和單位，都要從全局看問題，首先要看提出的重大改革舉措是否符合全局需要，是否有利于黨和國家事業(yè)長遠發(fā)展。”這段話很好地說明了國家總體戰(zhàn)略布局對于各個領域事業(yè)發(fā)展的重要指導作用。如何判斷各個領域、部門和單位的重大改革舉措是否符合全局需要，這就要看這些舉措是否符合國家戰(zhàn)略指向。后來，習近平總書記正式提出“一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”的概念，并先后寫入十九大和二十大報告中，表述也發(fā)生了一些重要變動①“軍民一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”調(diào)整為“一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”，反映了中央對這一概念認識的廣度進一步擴展，涵蓋了更加廣泛的發(fā)展與安全議題。本文是從更廣義的、國家層面來理解和闡述“一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”這一概念的。，正體現(xiàn)了黨中央對于一體化國家戰(zhàn)略體系和能力在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中重要地位和作用的認識，也體現(xiàn)了黨和國家領導人對這一概念認識的不斷深化，是對國家治理理論的進一步完善。

二、“一體化國家戰(zhàn)略體系和能力”的基本架構

戰(zhàn)略是一個組織基于內(nèi)外部環(huán)境的分析，提出的在未來一個較長時期內(nèi)要達成的主要目標，以及為實現(xiàn)這些目標需要采取的行動的總體謀劃。戰(zhàn)略的3個要素是環(huán)境、目標和行動，即戰(zhàn)略環(huán)境、戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略行動（也叫策略）。戰(zhàn)略一定帶有整體性、全局性、根本性、長期性、前瞻性等特征。國家戰(zhàn)略就是一個國家基于國內(nèi)國際環(huán)境的分析判斷，提出的本國在一個較長時期內(nèi)必須實現(xiàn)的目標，以及為達成此目標應采取的主要行動（包括路徑選擇和方式方法）?！耙惑w化國家戰(zhàn)略體系和能力”就是黨中央基于中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍過程中，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興，就新時代黨和國家各項事業(yè)全面發(fā)展所作出的各種戰(zhàn)略部署②“五位一體”與“四個全面”可以看成是這種戰(zhàn)略部署的具體體現(xiàn)。，以及為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標、完成各種戰(zhàn)略部署所需的能力組合。

一體化國家戰(zhàn)略體系和能力包括戰(zhàn)略體系（即戰(zhàn)略部署）和能力體系。戰(zhàn)略體系還是觀念形態(tài)的東西，是紙面上的東西，是未來發(fā)展的“藍圖”“藍本”，而把這種觀念上的、紙面上的變成現(xiàn)實，就需要依賴于一定的資源和手段，這種運用一定的資源和手段實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的能力就是戰(zhàn)略能力?？梢哉f，戰(zhàn)略是引領，能力是支撐，沒有能力支撐的戰(zhàn)略只能是“空想”，沒有明確戰(zhàn)略目標引領且可以協(xié)調(diào)運用的能力也就是“擺設”，所以需要對戰(zhàn)略和能力進行一體化謀劃布局。能力是需要培育和建設的，不同戰(zhàn)略及戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，需要的手段和能力是不同的，但不同戰(zhàn)略及其目標的實現(xiàn)，也有相同或相通的手段及能力需求，這就需要對不同戰(zhàn)略、戰(zhàn)略目標的制定及其手段和能力的建設進行統(tǒng)籌謀劃和體系化建設，以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標及其能力運用的整體長期最優(yōu)。我國一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的基本架構如圖1所示。

圖中，實線表示隸屬關系，上級對下級有領導與管理的關系，而下級則必須對上級負責；虛線則表示指導和協(xié)調(diào)關系，上級指導和協(xié)調(diào)下級的工作，而下級則是上級的議事成員單位，且把上級的戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為本部門的規(guī)劃、計劃、項目和預算。（未完待續(xù)）