提高縣區(qū)教育質(zhì)量的關(guān)鍵在于提高教育的治理能力

方貴榮

一、問(wèn)題提出

從2015年開(kāi)始，教育部組織了規(guī)模龐大的專(zhuān)家群體，基于科學(xué)研究，形成了一套完整的義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，每三年一個(gè)周期，通過(guò)科學(xué)的抽樣方法，每年對(duì)全國(guó)部分縣區(qū)義務(wù)教育階段兩個(gè)年級(jí)（四年級(jí)、八年級(jí)）的三個(gè)學(xué)科，對(duì)學(xué)生、教師、校長(zhǎng)開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查和質(zhì)量測(cè)評(píng)，最終分別形成省級(jí)和縣區(qū)級(jí)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告，并反饋到省和縣區(qū)。

云南省為了推動(dòng)義務(wù)教育質(zhì)量不斷提高，自2020年開(kāi)始，全省所有縣區(qū)都參與了教育部的質(zhì)量監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)反饋結(jié)果顯示：一是學(xué)生學(xué)業(yè)水平落后。學(xué)生文化課學(xué)業(yè)平均成績(jī)排位在全國(guó)處于25位之后，具有中等學(xué)業(yè)成績(jī)及以上水平的學(xué)生比例同樣在25位之后，學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣、學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)方法排名幾乎全國(guó)墊底；二是縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間、學(xué)校間學(xué)生文化課成績(jī)差異較大，有的差異比大于30%；三是學(xué)生的身體素質(zhì)（身體形態(tài)、視力、體能達(dá)標(biāo)）、藝術(shù)（音樂(lè)、美術(shù)）素養(yǎng)（鑒賞）、生活習(xí)慣（睡眠、抽煙）等多項(xiàng)指標(biāo)排名靠后；四是學(xué)生的心理品質(zhì)（樂(lè)觀、耐挫、抑郁、焦慮）等各項(xiàng)指標(biāo)排名在28位之后；五是教育教學(xué)行為不規(guī)范。大多數(shù)文化課（考試課）課時(shí)嚴(yán)重超標(biāo)，學(xué)生負(fù)擔(dān)重，而音體美及心理健康教育等課時(shí)明顯不夠，教師課堂管理能力低，教學(xué)方式陳舊，自主式、合作式、探究式教學(xué)模式推進(jìn)緩慢。

從近幾年全省初中學(xué)業(yè)水平考試情況看，呈現(xiàn)整體水平不高，州市差異大，有的州市得分率低于30%的學(xué)生比例接近30%，特別是數(shù)學(xué)、英語(yǔ)、物理三個(gè)重要學(xué)科的學(xué)生成績(jī)整體不容樂(lè)觀。整體表現(xiàn)與教育部監(jiān)測(cè)情況類(lèi)似。

總之，根據(jù)以上分析，云南省義務(wù)教育階段質(zhì)量提高已是十分緊迫的工作，需要高度關(guān)注。

二、問(wèn)題分析

義務(wù)教育階段質(zhì)量提高工作近年來(lái)一直受到高度重視，2019年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》，內(nèi)容涵蓋六個(gè)大的方面，26條具體措施。2021年12月云南省教育廳印發(fā)了《關(guān)于義務(wù)教育質(zhì)量提升的實(shí)施意見(jiàn)》內(nèi)容涵蓋六個(gè)大的方面，23條具體措施。這些政策文件，系統(tǒng)、全面、具體地提出了義務(wù)教育質(zhì)量提高的政策措施，涵蓋了從指導(dǎo)思想、目標(biāo)、課程、課堂到師資隊(duì)伍、招生、考試及組織領(lǐng)導(dǎo)等各個(gè)方面。理論上講基層組織和學(xué)校若是能夠落實(shí)其中的一些要求（事實(shí)上也可能解決了一些），義務(wù)教育質(zhì)量也會(huì)得到一定改進(jìn)，然而，云南的現(xiàn)狀卻是質(zhì)量不升反降（可能描述不夠準(zhǔn)確），當(dāng)然有一種解釋是，因?yàn)榭剌z保學(xué)，上學(xué)的孩子多了，而且多出部分一般是落后的，但是總體質(zhì)量堪憂(yōu)這一無(wú)情的現(xiàn)實(shí)值得引起我們?cè)颇辖逃缑恳粋€(gè)人的反思。

我的理解是從宏觀上去探討沒(méi)有太大必要，因?yàn)楹暧^問(wèn)題前述政策文件都已解決了，我們應(yīng)該換一種思路從微觀上去分析，也就是要從義務(wù)教育的底層邏輯上去分析。三十年前，基層教育工作者，特別是學(xué)校管理者都有一個(gè)共識(shí)，提高質(zhì)量關(guān)鍵在兩條，一是抓常規(guī)管理（基教部門(mén)）；二是抓教研（教研部門(mén)），所以俗稱(chēng)基教和教研是提高質(zhì)量的兩翼（兩個(gè)輪子）。我自己認(rèn)為大家的共識(shí)就是規(guī)律，因?yàn)樗^抓常規(guī)管理就是從學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃（規(guī)劃）、課程設(shè)置、教師備課、教師授課、作業(yè)批改、輔導(dǎo)學(xué)生、考試（測(cè)驗(yàn)）評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)抓起，每一個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)好了，學(xué)校的教學(xué)管理就規(guī)范了，教師的教學(xué)水平就能夠得到基礎(chǔ)保障，學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)就不會(huì)差到哪里去；抓教研就是保障教學(xué)常規(guī)能夠落實(shí)教育教學(xué)改革要求，滲透教育教學(xué)新理念，推進(jìn)先進(jìn)的管理模式和教學(xué)方式，一句話(huà)，抓教研就是引領(lǐng)方向、推廣先進(jìn)、改進(jìn)實(shí)踐。

然而，從我自己對(duì)基層和學(xué)校的了解，可以武斷地說(shuō)，相當(dāng)一部分管理者沒(méi)有上述共識(shí)，也就是沒(méi)有懂得抓質(zhì)量的規(guī)律，他們想抓但不得其門(mén)而入，持之以恒抓更成為一種奢望。學(xué)校里沒(méi)有科學(xué)合理的計(jì)劃、課程設(shè)置不遵照《課程方案》、課堂教學(xué)照本宣科、黑板做實(shí)驗(yàn)、作業(yè)布置量多質(zhì)差不批改，以考代講、以考代練現(xiàn)象十分普遍，音體美課敷衍應(yīng)付。校長(zhǎng)教師走不進(jìn)學(xué)生心靈，德育工作實(shí)效性差。教研部門(mén)得不到重視，人員被大量抽走，實(shí)際在崗人員理念落后，沒(méi)有明確的工作思路，沒(méi)有政策和經(jīng)費(fèi)保障，僅有的人力物力完全用于組織應(yīng)試，甚至小馬拉大車(chē)，很多縣區(qū)教研部門(mén)把精力花在抓高考上，必然事倍功半，凡此種種，教研部門(mén)的能力、威信、功能都有所弱化，教研的這只輪子在跑偏，學(xué)校的質(zhì)量不可能有很好的保障。

抓義務(wù)教育質(zhì)量就是要抓常規(guī)，抓教研。教研在弱化，而基層的基教部門(mén)大多限于抓一些事務(wù)性工作，往往忙于抓控輟保學(xué)、抓學(xué)校建設(shè)、抓安全工作，他們忙于填表、交表，寫(xiě)材料、交材料，寫(xiě)文件、發(fā)文件，可以肯定地說(shuō)，基層基教部門(mén)抓常規(guī)功能一定程度在異化和弱化，這是云南義務(wù)教育質(zhì)量不高的重要因素。

總之，要提高義務(wù)教育質(zhì)量，必須解決好基教和教研這兩個(gè)部門(mén)的工作，真正做到“兩翼齊飛”或“雙輪驅(qū)動(dòng)”，才可能水到渠成，從根本上解決問(wèn)題。

三、問(wèn)題解決

基礎(chǔ)教育是以縣為主的管理體制，義務(wù)教育質(zhì)量的責(zé)任主體應(yīng)該是縣區(qū)政府（教育行政部門(mén)），要提高義務(wù)教育質(zhì)量，解決好常規(guī)管理與教研存在的問(wèn)題，必須依靠縣區(qū)黨委政府提高教育治理能力。

（一）工作重心要向義務(wù)教育質(zhì)量聚焦。目前，各級(jí)黨委政府把質(zhì)量目標(biāo)主要向高考聚焦，我認(rèn)為沒(méi)有做到有的放矢，且事倍功半，甚至事倍而功微。從職能職責(zé)上講，高中質(zhì)量應(yīng)該是州市的主體責(zé)任，縣區(qū)的主責(zé)應(yīng)該是抓義務(wù)教育質(zhì)量（含學(xué)前教育保教質(zhì)量），國(guó)家義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣評(píng)價(jià)中對(duì)質(zhì)量的要求是，“所有學(xué)生的學(xué)業(yè)水平表現(xiàn)應(yīng)在中等及以上水平”，以2022年的監(jiān)測(cè)結(jié)果看，云南全省四年級(jí)和八年級(jí)數(shù)學(xué)達(dá)到上述要求的比例分別為62.4%、72.5%，差距極大，這也決定了縣區(qū)的主要精力應(yīng)該抓義務(wù)教育質(zhì)量。同時(shí)，真正能夠內(nèi)涵式抓高中質(zhì)量的縣區(qū)可謂鳳毛麟角，抓的表現(xiàn)大多停留在開(kāi)研討會(huì)、下指標(biāo)、搞獎(jiǎng)懲等外圍工作，實(shí)際作用不大。當(dāng)然，抓好義務(wù)教育質(zhì)量也為高中質(zhì)量夯實(shí)了基礎(chǔ)，就全省情況看，高中質(zhì)量高的州市，其初中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)一定好，說(shuō)明二者有較高的相關(guān)性，通俗地說(shuō)，抓義務(wù)教育質(zhì)量等同于抓高中質(zhì)量。

（二）切實(shí)加強(qiáng)縣區(qū)教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)?？h區(qū)教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，首先要愛(ài)教育，有教育情懷，要能把教育管理工作當(dāng)成一份事業(yè)來(lái)奉獻(xiàn)，堅(jiān)決杜絕把從事教育工作當(dāng)成一個(gè)輪崗的崗位，保穩(wěn)求守；其次要懂教育，要基本了解黨的教育方針、大致了解基本的教育教學(xué)規(guī)律，尊重校長(zhǎng)、尊重教師，堅(jiān)決避免“用抓經(jīng)濟(jì)的辦法抓教育”，熱衷吹糠見(jiàn)米，短期效應(yīng)；三要善學(xué)習(xí)，教育工作在不斷改革，課程教學(xué)平均10年進(jìn)行一輪新的改革（現(xiàn)已進(jìn)行了八次課程改革），通常說(shuō)教育工作點(diǎn)多、面廣、困難大、矛盾多，就是說(shuō)明教育實(shí)踐中會(huì)不斷出現(xiàn)新矛盾、新問(wèn)題。因此，作為教育管理者不能僅依靠經(jīng)驗(yàn)辦事，要善于不斷更新知識(shí)，在研究中工作，在工作中研究，才能審時(shí)度勢(shì)，得心應(yīng)手?？h區(qū)黨委在組建教育行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí)，務(wù)必考慮教育工作的特殊性，避免重行政管理能力考量，輕教育工作的素養(yǎng)表現(xiàn)。

（三）強(qiáng)化縣區(qū)教育行政部門(mén)的建設(shè)與職能發(fā)揮。前述分析中我已指出，抓常規(guī)應(yīng)該是基教部門(mén)（如教育科）的主責(zé)，抓教研當(dāng)然是教研部門(mén)的責(zé)任。因此，首先要重視基教部門(mén)和教研部門(mén)的建設(shè)，基教部門(mén)的負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)該做過(guò)中學(xué)校長(zhǎng)或者教學(xué)副校長(zhǎng)，科室人員要有從教經(jīng)歷；教研部門(mén)負(fù)責(zé)人必須是學(xué)科帶頭人，且有中學(xué)校長(zhǎng)或教學(xué)副校長(zhǎng)的經(jīng)歷，要抽調(diào)有一定教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，且理念先進(jìn)、善于學(xué)習(xí)的優(yōu)秀教師擔(dān)任學(xué)科教研員（盡可能按義務(wù)教育學(xué)科配齊），條件合適的縣區(qū)可以進(jìn)行教研、師訓(xùn)（進(jìn)修學(xué)校）、電教部門(mén)合并，實(shí)行研訓(xùn)一體化。其次要充分發(fā)揮各自職能，基教部門(mén)要把工作重心轉(zhuǎn)移到抓常規(guī)管課程上，要根據(jù)各級(jí)教育部門(mén)制定的教育教學(xué)常規(guī)要求組織推進(jìn)落實(shí)，同時(shí)，要根據(jù)國(guó)家的《課程方案》開(kāi)展課程管理；教研部門(mén)要配合基教部門(mén)對(duì)常規(guī)管理的各環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，結(jié)合國(guó)家課程改革要求，引領(lǐng)學(xué)校、教師開(kāi)展課程教學(xué)改革，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)教師改進(jìn)教學(xué)方法，減負(fù)提質(zhì)。再者，督導(dǎo)部門(mén)根據(jù)基教部門(mén)和教研部門(mén)的工作要求，組織開(kāi)展教學(xué)視導(dǎo)，督促學(xué)校、教師落實(shí)教學(xué)常規(guī)，深化教學(xué)改革，不斷提高教學(xué)質(zhì)量?；?、教研、督導(dǎo)三部門(mén)通力合作，形成一個(gè)抓質(zhì)量的共同體，必然促進(jìn)質(zhì)量提高工作的執(zhí)行力。

（四）深化各項(xiàng)改革制度。從國(guó)家層面和省級(jí)層面已經(jīng)推出了一系列的教育管理體制機(jī)制改革，如“縣管校聘”“校長(zhǎng)職級(jí)制”“鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼與職稱(chēng)支持”等，必須加以深化。通過(guò)校長(zhǎng)職級(jí)制改革優(yōu)化學(xué)校校長(zhǎng)隊(duì)伍，讓能干、愿干的人員切實(shí)擔(dān)當(dāng)重任，讓不能干、不愿干的人員到合適的崗位上發(fā)揮作用。通過(guò)縣管校聘、鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼、職稱(chēng)支持制度改革，合理配置各級(jí)各類(lèi)學(xué)校教師，解決教師專(zhuān)業(yè)失衡問(wèn)題，從根本上解決城里超、鄉(xiāng)下缺的怪象（有的縣城學(xué)校有多名音樂(lè)教師，而鄉(xiāng)村學(xué)校多年沒(méi)有音樂(lè)專(zhuān)職教師），適當(dāng)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理部門(mén)人員，加強(qiáng)縣區(qū)教研部門(mén)人員配置。發(fā)揮改革性制度的“合力”效應(yīng)，適當(dāng)調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效和校長(zhǎng)職級(jí)制津貼，盡量體現(xiàn)優(yōu)勞優(yōu)酬、多勞多得，切實(shí)激發(fā)“人”的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（五）以評(píng)價(jià)改革促質(zhì)量文化健康發(fā)展。2021年3月，教育部牽頭，五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》，對(duì)義務(wù)教育縣域、學(xué)校、學(xué)生提出了質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，縣區(qū)教育行政部門(mén)應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，推進(jìn)學(xué)校、學(xué)生質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，把評(píng)價(jià)結(jié)果以合適的方式向社會(huì)公布，以評(píng)價(jià)牽引教育教學(xué)工作。同時(shí)，在校長(zhǎng)、教師評(píng)先評(píng)優(yōu)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、職稱(chēng)評(píng)定、崗位晉升、進(jìn)修學(xué)習(xí)等與校長(zhǎng)、教師切身利益聯(lián)系緊密的工作評(píng)價(jià)中，加大質(zhì)量因素的權(quán)重，甚至實(shí)行一票否決，讓提高質(zhì)量成為一種普遍的價(jià)值追求?？傊?，通過(guò)評(píng)價(jià)改革來(lái)營(yíng)造提高質(zhì)量的文化氛圍，使教育系統(tǒng)的文化有明顯的質(zhì)量底色，保障教育教學(xué)工作健康發(fā)展。

誠(chéng)然，義務(wù)教育質(zhì)量提高不是縣區(qū)一家的責(zé)任（盡管是主體責(zé)任），從管理體制上又是自上而下的，因此，省及州市都有義務(wù)和責(zé)任。省級(jí)層面在宏觀政策的制定與推動(dòng)（譬如縣管校聘）、校長(zhǎng)教師高端培訓(xùn)、教改項(xiàng)目推進(jìn)、政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)等方面要充分發(fā)揮引領(lǐng)作用。州市層面從縣區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)、教育行政部門(mén)工作評(píng)價(jià)、常規(guī)管理的督查、教研活動(dòng)、職稱(chēng)評(píng)定等方面發(fā)揮杠桿作用。省及州市還應(yīng)打破常規(guī)（大多只設(shè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)），設(shè)定一定經(jīng)費(fèi)支持質(zhì)量專(zhuān)項(xiàng)，通過(guò)以獎(jiǎng)促改，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)縣區(qū)的積極性，促進(jìn)縣區(qū)教育治理能力不斷提高?？偠灾?、州市、縣區(qū)努力做到上下貫通，以縣為主形成合力，云南省義務(wù)教育質(zhì)量必將有所突破、有所提高。

（作者系云南省教育科學(xué)研究院院長(zhǎng)、云南省特級(jí)教師）