美債的“雷”，推到了大選后

錢克錦

6月3日，拜登在白宮簽署了一項關(guān)于聯(lián)邦政府債務(wù)上限和預(yù)算的法案。最后關(guān)頭，美國避免了債務(wù)違約的風險。不少輿論分析認為“好險”。

但仔細看，最后關(guān)頭化險為夷，也是過去幾個月鬧得沸沸揚揚的美國債務(wù)違約危機的必然結(jié)局。債臺高筑是現(xiàn)代資本主義國家現(xiàn)狀所決定的，而最終能達成妥協(xié)、延后危機，則是美國制度設(shè)計的結(jié)果。

債務(wù)攀升，提高上限

美國公債其來有自。早在獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后的第一個財政收支報告（1791年1月），就已列出大約7500萬美元的債務(wù)。過去兩百多年來，雖然中間有些年份略有下降，但美國公共債務(wù)總體趨勢是越來越高。美國內(nèi)戰(zhàn)、第一次世界大戰(zhàn)，更導(dǎo)致美國公共債務(wù)大幅增長。

美國政府每年都會制定財政預(yù)算案，經(jīng)國會批準后實施，出現(xiàn)入不敷出的情況，財政部就會請國會授權(quán)借債填補財政赤字。在1917年之前，國會每年都要討論并授權(quán)財政部借債；那之后，國會制定了一套“債務(wù)上限”框架，便于財政部在框架內(nèi)自行借債；如果突破框架，就需要國會討論，通過特別法案提高債務(wù)上限。

在債務(wù)上限制度出臺之后，美國的債務(wù)總體趨勢依然是不斷增長，特別是由于第二次世界大戰(zhàn)、1980年代為了應(yīng)付石油危機，再加上美國軍費開支、社會福利和醫(yī)療保障開支不斷增加，美國聯(lián)邦債務(wù)的增加呈現(xiàn)出滾雪球的架勢。

根據(jù)美國財政部的數(shù)據(jù)，1950年，美國聯(lián)邦債務(wù)為2570億美元，1980年為9090億，1990年3.2萬億，2000年5.7萬億，2010年則達到13.5萬億美元（接近當年美國的GDP），2020年為26.9萬億美元。

截至今年5月，美國的債務(wù)大約為31.4萬億美元，其中約7萬億債權(quán)是聯(lián)邦政府自己持有，也就是財政部欠其他聯(lián)邦政府部門的錢；24萬億是由公眾持有（即個人投資者、公司、其他國家政府和美國地方政府持有的債權(quán)）。31.4萬億美元，大約相當于美國2022年GDP的120%。

面對不斷增長的開支，美國政府屢屢要求國會討論授權(quán)，提高債務(wù)上限，以便繼續(xù)借錢（發(fā)行債券）。

如果國會不提高債務(wù)上限，美國政府不能進一步借錢，就可能無法償還到期債務(wù)和利息，出現(xiàn)債務(wù)違約。這會引起美國政府信用等級下調(diào)、借貸成本增加，沖擊證券市場，也可能引發(fā)美元匯率暴跌，沖擊全球金融市場和國際貿(mào)易。

總之，不提高債務(wù)上限，可能導(dǎo)致嚴重后果。所以，在達到債務(wù)上限后，美國政府都會要求國會提高上限。同時，財政部也想辦法“自救”，比如暫停向一些福利性的項目撥款。這次達到債務(wù)上限后，美國財政部就暫停了對公務(wù)員退休和殘疾基金的新投資，暫停了對郵政退休人員健康福利基金的新投資，等等，希望以此延緩債務(wù)危機。

但這些措施也只能拖延幾個月時間。今年1月美國債務(wù)規(guī)模觸及債務(wù)上限后，財長耶倫緊急致信國會，要求國會嚴肅考慮可能出現(xiàn)的債務(wù)違約這種“史無前例”情況的后果。耶倫還給出解決之道：要么提高債務(wù)上限，要么暫停債務(wù)上限的約束（暫停期過后，債務(wù)上限要重新設(shè)置，數(shù)量為“原有債務(wù)上限+暫停期內(nèi)新增的債務(wù)”）。

共和黨要求削減開支，正是瞄準了民主黨的“優(yōu)勢項目”，更具體地說，目標就是拜登執(zhí)政以來民主黨所宣稱的政績：抗疫、豁免學生貸款、照顧底層民眾的福利、追查富豪逃稅、促進新能源等等。

從歷史上看，美國解決這個問題的辦法，基本就是不斷提高債務(wù)上限，不斷授權(quán)給財政部舉新債。美國財政部的資料顯示，1960年以來，美國國會78次提高債務(wù)上限。其中共和黨執(zhí)掌白宮期間提高了49次，民主黨執(zhí)政期間提高了29次。從總統(tǒng)來看，共和黨方面，里根任內(nèi)提高了18次，次數(shù)最多；民主黨方面，克林頓任內(nèi)提高了8次。

兩黨斗爭和精明算計

財政權(quán)是政府最重要的權(quán)力之一，美國兩黨在此問題上歷來斗爭激烈。稅率和預(yù)算固然是斗爭焦點，債務(wù)上限也是引人矚目的戰(zhàn)場。

從理念和傳統(tǒng)做法來看，共和黨政府比較重視國防，偏向增加軍費，而且對大公司和富豪比較友好，通常實行大規(guī)模減稅，借此刺激投資，促使經(jīng)濟發(fā)展；而民主黨政府則重視工會權(quán)益和社會福利，特別是照顧底層民眾的福利，同時也會維護軍費開支。所以兩黨無論誰執(zhí)政，美國政府開支都不斷增加，靠政府發(fā)行債券來維持財政平衡。

由于理念不同，每當債務(wù)上限被突破之際，雙方都會互相指責。民主黨指責共和黨大規(guī)模減稅導(dǎo)致財政缺口大；共和黨指責民主黨濫施福利導(dǎo)致政府開支巨大。雙方經(jīng)常爭得不可開交，都想著盡量維護本黨和本黨選民的利益，并盡量挖對方的墻腳。

爭執(zhí)到互不相讓的地步，美國政府有時也因此停擺。2013年，奧巴馬政府就因為債務(wù)上限僵局，停擺了16天。政府停擺期間，對國家利益和民眾生活沒有太大影響的國家公園、某些福利項目等，暫停了運營；而像國防部、國務(wù)院和財政部這些重要部門，都不受影響。

斗爭歸斗爭，為了不讓美國政府信用破產(chǎn)，兩黨最后又都能達成妥協(xié)。在預(yù)算斗爭方面如此，在債務(wù)上限方面也是如此。

這次美國達到債務(wù)上限時，兩黨在國會兩院接近勢均力敵的態(tài)勢，決定了這次有關(guān)債務(wù)上限的爭斗會很激烈。

民主黨最初提出，國會應(yīng)該無條件地提高債務(wù)上限，因為此前幾次國會都是這么做的。不過，掌控了國會眾議院的共和黨顯然要以債務(wù)上限作為重要政治籌碼，不會“白送”拜登政府一次債務(wù)上限提高。

這一次共和黨的基本目標是，利用這次機會，要求拜登政府大幅削減政府開支。怎么削減開支呢？共和黨的要求主要有：首先從整體上限制未來兩年的財政支出計劃，然后在一些具體領(lǐng)域提出要求，比如回收原計劃用于抗疫的剩余資金大約300億美元，這些錢原本是用于援助疫期中小企業(yè)的貸款和鄉(xiāng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等；暫?！盎砻鈱W生貸款”項目的資金；強化領(lǐng)取社會救濟的工作要求，如必須證明自己積極尋找工作并愿意接受所提供的任何適合的工作；回收部分拜登政府用于追查富豪逃稅的資金；取消對新能源行業(yè)的補貼和免稅措施；對于一些傳統(tǒng)能源行業(yè)的項目，要給予更多支持，取消某些限制措施。

從這些要求可以看出，共和黨要求削減開支，正是瞄準了民主黨的“優(yōu)勢項目”，更具體地說，目標就是拜登執(zhí)政以來民主黨所宣稱的政績：抗疫、豁免學生貸款、照顧底層民眾的福利、追查富豪逃稅、促進新能源等等。當然，共和黨也提出對己方有利的支持傳統(tǒng)能源行業(yè)的要求等。

即便如此，共和黨內(nèi)的極端保守派還是認為，這些要求太溫和了，應(yīng)該讓民主黨更多削減那些福利項目，更多取消對新能源的支持等等；而拜登和民主黨議員一開始表示不可接受，甚至做出“拒絕談判”的姿態(tài)，民主黨內(nèi)的激進自由派議員，更大呼“是可忍孰不可忍”。

在這種情況下，拜登和共和黨籍的眾議院議長凱文·麥卡錫之間相互“極限施壓”。在財長耶倫“不采取行動，美國就要違約了”的不斷喊話中，雙方從堅持己見到愿意溝通，再到多輪談判，拜登甚至為此改變行程，沒有按計劃訪問澳大利亞和巴布亞新幾內(nèi)亞，而中途返回華盛頓和麥卡錫談判，最終雙方在5月27日達成新的兩黨協(xié)議。

達成妥協(xié)，延后危機

根據(jù)兩黨新協(xié)議，美國眾議院形成《2023年財政責任法案》。5月31日，眾議院批準該法案；6月1日，參議院通過；6月3日，拜登簽署該法案。這樣，在耶倫所說的“最后期限”6月5日之前，這次債務(wù)上限危機化險為夷。

新法案的主要內(nèi)容有：債務(wù)上限暫停至2025年1月，也就是在此之前，不設(shè)置新的債務(wù)上限，但財政部可以繼續(xù)借債，只是借債必須用于現(xiàn)有的支出義務(wù)。這樣，設(shè)置新的債務(wù)上限就留待下屆政府處理。

法案還規(guī)定，2024財年的非國防支出大致持平，并在次年增加1%，也就是拜登政府必須嚴控預(yù)算；其他具體規(guī)定還有：繼續(xù)資助退伍軍人醫(yī)療服務(wù)、回收沒有動用的新冠疫情救濟資金，撤銷部分用于追查富豪稅的資金，加強對領(lǐng)取社會救濟的資格審查，結(jié)束豁免助學貸款計劃（該計劃原本也即將到期），簡化環(huán)境審查（有利于傳統(tǒng)能源項目）等等。

民主黨內(nèi)極端自由派和共和黨內(nèi)極端保守派對這個法案都相當不滿。但從眾議院投票結(jié)果看（314票贊成，117票反對，其中民主黨贊成票165，共和黨149），民主黨似乎對法案的滿意度更高。

協(xié)議達成、法案通過之后，雙方都稱己方獲得勝利。在共和黨看來，這次債務(wù)上限談判，大大限制了拜登政府的未來財政預(yù)算，也成功削弱了一些民主黨看重的社會福利工程，為傳統(tǒng)能源爭取到有利條件；民主黨認為，首先拜登政府避免了在任期內(nèi)出現(xiàn)債務(wù)違約；將債務(wù)上限暫停到2025年1月，也不會影響民主黨明年的選情；而且，共和黨在談判中要求的提高申請醫(yī)療保障的門檻、取消對新能源行業(yè)的優(yōu)惠政策等，法案也沒有提及。

所以雙方實際上都有收獲，但都沒有完全達到目的，這也是為何民主黨內(nèi)極端自由派和共和黨內(nèi)極端保守派對這個法案都相當不滿。但從眾議院投票結(jié)果看（314票贊成，117票反對，其中民主黨贊成票165，共和黨149），民主黨似乎對法案的滿意度更高。

回顧這次債務(wù)上限危機，雖然各方把事態(tài)說得非常緊急，但更長遠更宏觀地看，這種危機實際上沒有太多懸念。從某種程度上說，這種事件正反映了美國分權(quán)制衡之下，主流民意并不希望出現(xiàn)雙輸?shù)慕Y(jié)局。

根據(jù)美國的制度設(shè)計，聯(lián)邦政府掌握行政權(quán)，但財政審批權(quán)在國會。如果白宮和國會分掌在不同政黨手中，說明主流民意有分歧，兩黨為了各自選票，自然會全力搏擊，展現(xiàn)出一種互不退讓的“險情”。但事關(guān)整個美國信用和政府運轉(zhuǎn)時，在緊要關(guān)頭，雙方最終還是會迫于民意達成妥協(xié)。所謂“雙方都得不到自己想要的，但都能得到必須要的”，實際上就是在民意有分歧情況下的折中產(chǎn)物。

債務(wù)上限的真正危險之處，其實不在于美國兩黨的競爭，而在于債務(wù)不斷增長的發(fā)展模式。債臺高筑的不是美國一家，根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，2021年，七國集團國家中央政府舉債占本國GDP的比例，日本是221%，意大利是146%，美國為115%，英國為102%，法國為91.7%，加拿大55%，德國46.7%。從這組數(shù)據(jù)可以看出，除了加拿大和德國，其他五國都是“債臺高筑”。雖然因為這些國家經(jīng)濟能力強、國家信用好，債臺高筑暫時不會有什么問題，但“寅吃卯糧”持續(xù)下去，終有一天會遇到爆點的。也有經(jīng)濟學家認為，這種發(fā)展模式可能是發(fā)達社會的一個宿命。